西咸新區(qū)棚戶區(qū)改造模式研究

王萍麗

陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 陜西西安 710000

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國(guó)發(fā)[2013]25號(hào)）文件中指出，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，以改善群眾住房條件作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造。西咸新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，最初有80%的農(nóng)村居民點(diǎn)，現(xiàn)已變成城中村，從2014年至今，西咸新區(qū)5個(gè)新城總共拆掉的村子近100個(gè)，城棚改任務(wù)艱巨，資金籌措困難。在大西安戰(zhàn)略發(fā)展格局中，將呈現(xiàn)“三帶多軸多中心”的態(tài)勢(shì)，向東和向西兩側(cè)發(fā)展，西側(cè)將以西咸新區(qū)打造大西安的科技創(chuàng)新中心，在2030年實(shí)現(xiàn)人口容量272萬人。

棚戶區(qū)的改造提升群眾的生活品質(zhì)，隨著保障性住房的建設(shè)，與人們生活息息相關(guān)的醫(yī)療、教育、文化等城市公共配套設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施也同步啟動(dòng)建設(shè)。提高城市土地節(jié)約集約利用水平，提升城市形象，努力把棚戶區(qū)改造成房屋質(zhì)量?jī)?yōu)良、功能完善、設(shè)施齊全、生活便利、環(huán)境優(yōu)美的新型城市社區(qū)[1]。

1 背景分析

西咸新區(qū)灃西新城中農(nóng)用地面積103.82平方千米，占灃西新城土地總面積的72.6%，其中分布著大量的村莊和農(nóng)田。灃西新城內(nèi)政策性保障住房程度低，不能夠解決低收入家庭住房問題，并且居住配套設(shè)施水平不能滿足需求，在已有的居住小區(qū)內(nèi)配套設(shè)施水平相對(duì)滯后，依據(jù)《西咸新區(qū)灃西新城分區(qū)規(guī)劃（2010-2020）》，現(xiàn)狀二類居住用地所占現(xiàn)狀總建設(shè)用地的6.5%，用地嚴(yán)重不足，不能夠滿足區(qū)域人口的需求。以規(guī)劃調(diào)控城鄉(xiāng)資源配置，改善城鄉(xiāng)居民的居住生活環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)之間收入水平，生活質(zhì)量等方面的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，以常住人口為基數(shù)，合理確定城市政策保障性住房需求總量。加強(qiáng)對(duì)土地資源、自然資源的保護(hù)，分級(jí)配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

2 改造方式與運(yùn)作模式

2.1 改造方式

①政府主導(dǎo)+市場(chǎng)化運(yùn)作。在政府提供支持的情況下通過市場(chǎng)化方式改造棚戶區(qū)，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，充分調(diào)動(dòng)棚戶區(qū)居民積極性，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與；政府發(fā)揮組織引導(dǎo)作用，在政策資金等方面予以支持。②整體改造+異地安置。通過整體改造異地重建方式，優(yōu)先考慮就近安置，整體改造主要是針對(duì)城中村原址的用地性質(zhì)改變，不能夠再作為安置的區(qū)域。根據(jù)上位規(guī)劃的要求需要另外選址進(jìn)行棚戶區(qū)的安置，對(duì)于這類型的棚戶區(qū)建筑全部拆遷，在異地安置時(shí)充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等的需求，合理規(guī)劃選址，盡可能安排在交通便利、配套設(shè)施齊全地段。

2.2 運(yùn)作模式

①政府主導(dǎo)模式。利用政府資源實(shí)施棚戶區(qū)的改造開發(fā)，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下進(jìn)行改造，政府部門牽頭，負(fù)責(zé)前期資金配送，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目啟動(dòng)后社區(qū)土地價(jià)值提升，原有的城中村經(jīng)濟(jì)收益增加，改善社區(qū)面貌、提升城市形象，對(duì)于社區(qū)周邊需要建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等其他公益設(shè)施的，可由政府組織實(shí)施改造。②開發(fā)商介入模式。以開發(fā)商為主體進(jìn)行運(yùn)作開發(fā)，可以直接決定如何利用土地資源、自然資源等，更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式，獲得較大收益。這種改造模式，是在政府組織下，結(jié)合村集體的配合，以開放商直接的介入來運(yùn)作。

2.3 安置模式

安置模式可根據(jù)實(shí)際情況，采用靈活方式，包括異地安置和貨幣補(bǔ)償?shù)冗m宜的安置方式。政府做好村民的后期安置工作，統(tǒng)一集中使用農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置費(fèi)用于開發(fā)社區(qū)。政府是否能讓村民放心，將自己的補(bǔ)償安置費(fèi)交由政府集中使用，是政府需要解決的主要問題。

3 配套設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是營(yíng)造適宜人居環(huán)境的重要內(nèi)容，構(gòu)筑功能完善、布局合理的城市公共服務(wù)設(shè)施體系是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心。一方面，需要整合現(xiàn)有公共設(shè)施，優(yōu)化主城區(qū)空間布局；另一方面，需要充分發(fā)揮公共投資的導(dǎo)向性，早日促成城鎮(zhèn)密集區(qū)內(nèi)各發(fā)展單元功能的完善[2]。①與實(shí)際結(jié)合，滿足服務(wù)需求。根據(jù)對(duì)灃西新城棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)際情況，建設(shè)相應(yīng)的配套設(shè)施。利用安置小區(qū)周邊現(xiàn)狀商業(yè)，并建立完善的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，基礎(chǔ)教育及基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到切實(shí)保障。②以人為本，全面發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。棚戶區(qū)配套設(shè)施堅(jiān)持面向大眾，體現(xiàn)對(duì)老人、兒童弱勢(shì)群體的關(guān)懷，社會(huì)福利事業(yè)全面發(fā)展，基層文化娛樂及體育休閑事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。③完善基礎(chǔ)型公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立與安置小區(qū)相適應(yīng)的公共服務(wù)中心體系，形成覆蓋小區(qū)、分級(jí)合理、配置完善的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，滿足市民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化、精神和健康的需要。

4 融資模式

4.1 政府融資平臺(tái)模式

政府加大資金投入和補(bǔ)助力度，加強(qiáng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的支持。2011年3月，陜西省成立了全國(guó)第一家省級(jí)保障房融資平臺(tái)陜西保障性住房建設(shè)工程有限公司，以保障房公司為借款主體，向省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)融資。

4.2 設(shè)立專項(xiàng)資金模式

西咸新區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目充分利用城市改造建設(shè)有限公司這個(gè)融資平臺(tái)，向國(guó)家開發(fā)銀行申請(qǐng)棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款，設(shè)立了棚戶區(qū)項(xiàng)目改造專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ?。

4.3 信貸扶持模式

加強(qiáng)銀行金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，最大限度爭(zhēng)取支持，增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力。加強(qiáng)同國(guó)開行開發(fā)銀行的合作，用足用好國(guó)家專項(xiàng)信貸資金，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。按照政策要求降低資金本金比例，建立綠色通道，優(yōu)化信貸管理模式，提高審批審查效率。建立健全棚戶區(qū)貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

4.4 市場(chǎng)化投資

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，鼓勵(lì)民間資本參與改造，建立公開、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本通過直接投資、間接投資、參股等多種方式參與棚戶區(qū)改造。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，以房地產(chǎn)開發(fā)的方式進(jìn)行改造。實(shí)行土地“招、拍、掛”和土地出讓合同中，明確安置房的建設(shè)規(guī)模、期限和設(shè)計(jì)方案等。對(duì)于改造難度大的片區(qū)，通過與商品房項(xiàng)目實(shí)施捆綁開發(fā)，將改造項(xiàng)目用地與開發(fā)用地搭配出讓，平衡項(xiàng)目資金[3]。

5 結(jié)語(yǔ)

落實(shí)城棚改項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)時(shí)，應(yīng)將滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要定為首要目標(biāo)和最終目的。

2017 年西安市西咸新區(qū)制定《西咸新區(qū)城市品質(zhì)提升規(guī)劃建設(shè)相關(guān)規(guī)定》，城棚改項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的大小，不能影響回遷安置小區(qū)的居住品質(zhì)，對(duì)項(xiàng)目的生活配套、綠化環(huán)境、交通出行和醫(yī)療教育要多加研究討論，確保人民生活安居樂業(yè)。