論房屋征收補(bǔ)償協(xié)議要式化的困境與出路

呂建華

膠州市房產(chǎn)服務(wù)中心 山東膠州 266300

2011 年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱:《條例》）第25 條規(guī)定了國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱:補(bǔ)償協(xié)議），試圖通過提高被征收人在征收過程中的參與度，盡可能地避免征收人與被征收人之間的矛盾和糾紛。然而，當(dāng)前實(shí)踐中征收人與被征收人無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、對(duì)已達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議的效力產(chǎn)生爭(zhēng)議以及違法約定補(bǔ)償協(xié)議等現(xiàn)象屢見不鮮。①梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者多從當(dāng)事人如何提起訴訟、法院如何進(jìn)行司法審查等角度研究補(bǔ)償協(xié)議糾紛的司法解決路徑。

1 城市房屋征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概述

對(duì)于城市房屋征收補(bǔ)償，主要是指國家考慮到公共利益需求，依照相關(guān)法定權(quán)限，把公民、集體的房屋及土地使用權(quán)收歸國有，同時(shí)給予權(quán)益人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。城市房屋征收補(bǔ)償是整個(gè)城市房屋征收活動(dòng)的關(guān)鍵，其包含了依照法定條件及程序、征收目的是公共利益、實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)热齻€(gè)要素。在房屋征收補(bǔ)償中，必須做到合理補(bǔ)償，要從承擔(dān)義務(wù)的公平性及權(quán)利義務(wù)對(duì)等為出發(fā)點(diǎn)，雖然被征收人有義務(wù)在社會(huì)公共利益面前犧牲個(gè)人利益，但是社會(huì)需要對(duì)被征收人在此過程中產(chǎn)生的損失進(jìn)行公平、合理的補(bǔ)償，不能由被征收人一方承擔(dān)。同時(shí)為了確保房屋征收補(bǔ)償?shù)挠行?，征收補(bǔ)償應(yīng)該以恢復(fù)被征收人之前生產(chǎn)生活狀態(tài)為主要目標(biāo)，以此降低房屋征收行為對(duì)被征收人帶來的影響[1]。

2 補(bǔ)償協(xié)議及其簽約行為的法律屬性

“法律規(guī)則不同于物理學(xué)的規(guī)則，沒有劃定界限分明的科目和重點(diǎn)的范圍。困難在于劃定界線，而法律總是要?jiǎng)澐纸缇€?！雹苊鞔_補(bǔ)償協(xié)議及其簽約行為的法律屬性是本文展開論述的第一步。學(xué)界關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議法律屬性的探討主要存在“民事契約說”與“行政契約說”兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，征收人與被征收人在補(bǔ)償問題上類似于平等的民事主體，補(bǔ)償協(xié)議是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的，應(yīng)屬于民事契約。⑤多數(shù)學(xué)者支持后一觀點(diǎn)，認(rèn)為從協(xié)議主體的法律地位、訂立協(xié)議的目的、協(xié)議不履行的糾紛解決機(jī)制等內(nèi)容看，補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)作為行政契約。⑥2014 年修訂后的我國《行政訴訟法》第12 條關(guān)于行政訴訟受案的范圍新增了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”糾紛。由此可見，立法機(jī)關(guān)與多數(shù)學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)為行政契約，即行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目的或公共利益目的，與另一方當(dāng)事人就行政上的權(quán)利義務(wù)互為意思表示并達(dá)成合意的法律行為。⑦據(jù)此，征收人進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)議簽約是其與被征收人締結(jié)行政契約的行政行為，我國的相關(guān)行政法律規(guī)范對(duì)該行政行為規(guī)定了特定的形式，是一種要式行政行為[2]。

3 征地補(bǔ)償義務(wù)主體制度存在的困境與問題分析

3.1 征地補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體及權(quán)益界定不清

現(xiàn)階段我國《憲法修正案》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等，并未對(duì)土地征收行政主體、用地主體進(jìn)行明確劃分，也沒有規(guī)定應(yīng)由誰來承擔(dān)土地的補(bǔ)償義務(wù)。但實(shí)際上我國征收土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、其他補(bǔ)償，主要秉持著“受益人負(fù)擔(dān)”機(jī)制，由實(shí)際用地主體支付相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償款、被征收主體的安置費(fèi)用等。這一做法看似合情合理，但實(shí)際在開展過程中遇到的阻礙非常大，多數(shù)用地主體往往難以支付高額的征地補(bǔ)償費(fèi)，而是由政府進(jìn)行先行墊付。但土地使用主體卻認(rèn)為，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，國家政府對(duì)用地使用權(quán)的分配與劃撥，屬于行政方面的無償行為，只有在特殊情況下才需要繳納補(bǔ)償、安置費(fèi)用，而且政府出讓或劃撥給用地單位的土地，通常指的是政府、用地單位之間的合同簽訂，本質(zhì)上與土地集體征收不存在關(guān)聯(lián)。

3.2 聽證程序設(shè)置不健全

在當(dāng)前的房屋征收項(xiàng)目中，聽證程序還存在一定不足，這與相關(guān)法律不完善有很大關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)有法律標(biāo)準(zhǔn)中，關(guān)于聽證程序的規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)單，雖然對(duì)聽證程序進(jìn)行了明確設(shè)置，但是又存在各種限制條件，如征收戶數(shù)較多，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，聽證程序范圍十分狹窄，相關(guān)部門可以結(jié)合實(shí)際情況來判斷是否聽證。在現(xiàn)有法律制度中提出，“多數(shù)被征收人認(rèn)為補(bǔ)償方案不合理，政府部門就可以組織聽證會(huì)”，但是這里的“多數(shù)被征收人”具體是多少并不明確，如何確定被征收人及聽證代表也不明確，在這種情況下，很難實(shí)際開展聽證會(huì)。在實(shí)踐中，聽證會(huì)逐漸變成城市房屋征收中的一個(gè)“過場(chǎng)”，即便是匯總了聽證會(huì)意見，相關(guān)部門也是簡(jiǎn)單的應(yīng)對(duì)，對(duì)于實(shí)質(zhì)性問題，依然由相關(guān)部門單方面決定，這種情況必然會(huì)加大行政成本，同時(shí)也導(dǎo)致聽證程序喪失了其原本意義。

3.3 出現(xiàn)征收補(bǔ)償決定“反客為主”的現(xiàn)象

政府作為征收的負(fù)責(zé)主體，是整個(gè)征收補(bǔ)償過程中的利益分配者，而在無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)由其決定征收人與被征收人之間的利益關(guān)系，這種“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的做法，難以保證征收補(bǔ)償?shù)墓?。在?shí)踐中，由于“搭便車”情形在征收補(bǔ)償領(lǐng)域的不斷發(fā)生，即通過“報(bào)請(qǐng)→作出決定→公告”的征收補(bǔ)償決定程序，成為征收人貪圖方便的選擇，使征收人就補(bǔ)償協(xié)議與被征收人進(jìn)行協(xié)商的積極性降低，出現(xiàn)征收補(bǔ)償決定“反客為主”的現(xiàn)象[3]。

4 結(jié)語

新時(shí)期下，隨著城市房屋征收的常態(tài)化、擴(kuò)大化，其補(bǔ)償問題也越來越突出，甚至是政府與民眾之間的矛盾也變得更大，影響到社會(huì)和諧發(fā)展。就目前而言，在城市房屋征收補(bǔ)償制度上，還存在一些問題，這些問題不僅影響到城市房屋征收活動(dòng)的順利開展，同時(shí)也在極大程度上影響到社會(huì)主義民主法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。