芻議如何通過(guò)過(guò)程監(jiān)控加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

鄭詠華

引言

隨著落實(shí)黨的十九大精神，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深入，預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)注點(diǎn)多集中在事后的績(jī)效評(píng)價(jià)上，對(duì)于事中預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中績(jī)效目標(biāo)完成情況的監(jiān)控則缺少應(yīng)有的重視，目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理水平和效果仍有很大的提升空間。對(duì)此，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有必要探索科學(xué)適用的過(guò)程監(jiān)控管理方式和方法，將過(guò)程監(jiān)控作為預(yù)算績(jī)效管理工作的發(fā)展重點(diǎn)，為我國(guó)財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的保障。

一、預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控的概述

（一）預(yù)算績(jī)效管理的概述

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金使用后所達(dá)到的產(chǎn)出和效果，預(yù)算績(jī)效管理是以財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)成的總體產(chǎn)出與結(jié)果為內(nèi)容實(shí)施的一種管理活動(dòng)，是政府績(jī)效管理的重要組成部分。預(yù)算績(jī)效管理有助于提升政府活動(dòng)的透明度和履職效率，在優(yōu)化各部門(mén)支出需求，提升資金分配效率，增強(qiáng)預(yù)算透明度等方面也有積極作用。從預(yù)算績(jī)效管理的構(gòu)成上看，其包含績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤過(guò)程監(jiān)控管理、績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)實(shí)施管理、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋管理以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理，是一種環(huán)環(huán)相扣的綜合管理系統(tǒng)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控的概述

過(guò)程監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，屬于預(yù)算績(jī)效管理的事中過(guò)程管理，其主要在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，同步通過(guò)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)展與效果的持續(xù)性監(jiān)測(cè)和控制來(lái)達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差并糾正偏差的目的，以最大程度上保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的順利達(dá)成。可以說(shuō)，過(guò)程監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理的基本手段，也是最終預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最有力保障。

二、預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控的重要意義

（一）及時(shí)糾偏，確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的有效落實(shí)

從預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控的含義可以看出，其主要是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程以及效果的監(jiān)控，因此相較其他管理環(huán)節(jié)，過(guò)程監(jiān)控更容易發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出進(jìn)度與績(jī)效目標(biāo)完成度方面存在的問(wèn)題并及時(shí)予以督促整改，從而使績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向作用得到不斷強(qiáng)化。所以，及時(shí)糾偏是過(guò)程監(jiān)控的主要作用之一，直接關(guān)系到最終績(jī)效目標(biāo)的落實(shí)情況。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性控制

財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是針對(duì)一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政預(yù)算支出產(chǎn)出和效果設(shè)定的總體目標(biāo)，是由預(yù)算單位在申報(bào)財(cái)政預(yù)算時(shí)設(shè)定，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)隨年度預(yù)算批復(fù)同步下達(dá)后，非特殊原因不允許再進(jìn)行調(diào)整。過(guò)程監(jiān)控就是針對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中資金安排上的各種偏離目標(biāo)的現(xiàn)象進(jìn)行管控和約束，有助于增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的剛性控制。

（三）推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效

預(yù)算績(jī)效的過(guò)程監(jiān)控在實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)對(duì)績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)時(shí)完成情況作出風(fēng)險(xiǎn)篩查與預(yù)警，對(duì)績(jī)效運(yùn)行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)以細(xì)化、量化的方式進(jìn)行全方位的梳理，對(duì)預(yù)算資金年度目標(biāo)完成情況進(jìn)行全面研判分析后即時(shí)整改，從而有效規(guī)避資金違規(guī)撥付使用、沉淀積壓以及偏離績(jī)效管理目標(biāo)的現(xiàn)象，確保公共資源配置的質(zhì)量與效率，最終達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效的目的。

三、預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控中存在的問(wèn)題

（一）不重視預(yù)算績(jī)效管理工作

雖然預(yù)算績(jī)效過(guò)程監(jiān)控在績(jī)效管理中的優(yōu)勢(shì)十分明顯，但其在實(shí)務(wù)工作中卻往往不受重視。一方面，過(guò)程監(jiān)控強(qiáng)調(diào)事中管控，而當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理上更多的是側(cè)重于事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，以預(yù)算目標(biāo)的驗(yàn)收考核為主。這種結(jié)果導(dǎo)向的管理無(wú)法準(zhǔn)確反映資源在配置利用過(guò)程中發(fā)揮出多少作用。另一方面，績(jī)效過(guò)程監(jiān)控仍以靜態(tài)線(xiàn)下檢查為主，動(dòng)態(tài)的線(xiàn)上監(jiān)控并未得到推廣，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程、全方位監(jiān)控遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外，在監(jiān)控反饋上也尚未建立起多向反饋機(jī)制，不利于過(guò)程監(jiān)控糾偏作用的有效發(fā)揮。

（二）績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)不夠完善

預(yù)算績(jī)效過(guò)程監(jiān)控是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，因此需要根據(jù)過(guò)程監(jiān)控工作的需求建立起一套相應(yīng)的監(jiān)控系統(tǒng)。但就目前而言，有關(guān)績(jī)效監(jiān)控的系統(tǒng)建設(shè)并不完善，不但績(jī)效監(jiān)控技術(shù)指標(biāo)庫(kù)尚未構(gòu)建完善，且在監(jiān)控信息的分析利用上也未形成一套規(guī)范化、健全化的機(jī)制。同時(shí)績(jī)效監(jiān)控信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析以及與財(cái)政綜合管理平臺(tái)的對(duì)接整合等都有待進(jìn)一步建設(shè)升級(jí)。

（三）對(duì)績(jī)效過(guò)程監(jiān)控定義理解不夠透徹

績(jī)效過(guò)程監(jiān)控是對(duì)績(jī)效管理事中各環(huán)節(jié)的全面把控?？?jī)效過(guò)程監(jiān)控中，資金支出進(jìn)度是績(jī)效運(yùn)行情況的一個(gè)方面，但不是績(jī)效運(yùn)行的主要內(nèi)容。在實(shí)務(wù)操作中，預(yù)算單位對(duì)績(jī)效過(guò)程監(jiān)控定義的理解存在一定的偏差，其監(jiān)控報(bào)告對(duì)年度績(jī)效目標(biāo)完成情況的研判、評(píng)價(jià)過(guò)于側(cè)重資金支出進(jìn)度，未有效切合績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析，脫離了績(jī)效過(guò)程監(jiān)控工作的本質(zhì)，從而未能認(rèn)識(shí)到其在優(yōu)化政府資源配置、增強(qiáng)政府職能部門(mén)管理效能方面的作用，導(dǎo)致其實(shí)際應(yīng)用過(guò)于片面。

（四）績(jī)效監(jiān)管各方的協(xié)調(diào)與合作有待加強(qiáng)

在績(jī)效監(jiān)控中的實(shí)際參與主體主要有各級(jí)人大、財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位，此外也有地方引入了獨(dú)立的第三方監(jiān)控主體。然而這些監(jiān)控主體在具體監(jiān)控工作中存在協(xié)調(diào)與合作上的明顯不足，彼此之間難以形成合力。如人大在監(jiān)控中的作用缺位、財(cái)政部門(mén)績(jī)效監(jiān)控與預(yù)算管理單位信息不對(duì)稱(chēng)等，都是績(jī)效監(jiān)控中亟待解決的問(wèn)題。

四、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控的路徑

（一）提高預(yù)算單位思想認(rèn)識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任

要徹底發(fā)揮預(yù)算績(jī)效過(guò)程監(jiān)控的作用，從源頭上講需要預(yù)算單位真正轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，重視起過(guò)程監(jiān)控工作。首先，預(yù)算單位要意識(shí)到自身在預(yù)算績(jī)效管理中的主體責(zé)任，將之作為部門(mén)改革發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措來(lái)對(duì)待，積極貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)政策與規(guī)定。其次，要將績(jī)效管理重心前移，圍繞績(jī)效目標(biāo)優(yōu)化事中監(jiān)控路徑，注重事中糾偏。再次，根據(jù)過(guò)程監(jiān)控需求加快建立線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制。最后，進(jìn)一步完善績(jī)效監(jiān)控過(guò)程中的信息共享與交流機(jī)制，開(kāi)拓和暢通監(jiān)控信息反饋渠道，為過(guò)程監(jiān)控提供有力的信息保障。

（二）加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)

在監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)上，我們可以參考英國(guó)等一些國(guó)家的做法。如在績(jī)效監(jiān)控指標(biāo)體系的建設(shè)上，可以根據(jù)部門(mén)職責(zé)與其中長(zhǎng)期規(guī)劃對(duì)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行層層分解細(xì)化，使之在各行業(yè)、各領(lǐng)域中都成為能夠具體量化績(jī)效指標(biāo)；在績(jī)效信息的分析利用方面，應(yīng)積極借鑒大數(shù)據(jù)技術(shù)從多緯度對(duì)績(jī)效信息隱藏價(jià)值進(jìn)行挖掘，以更好地服務(wù)于預(yù)算執(zhí)行的糾偏；在技術(shù)層面，要在現(xiàn)有預(yù)算管理體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)預(yù)算管理收入、編制、執(zhí)行、核算等相關(guān)信息系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)整合，完成績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)與其的融合對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的統(tǒng)一管理與安排。

（三）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，硬化責(zé)任約束

預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效過(guò)程監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用。查找資金使用、及時(shí)預(yù)控和管理過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，一方面通過(guò)績(jī)效監(jiān)控信息對(duì)照預(yù)算目標(biāo)分析其是否存在偏離，及時(shí)提出糾偏措施予以糾正，對(duì)本年度還沒(méi)用完的預(yù)算資金、沉淀的結(jié)余資金應(yīng)及時(shí)收回；另一方面要將管理責(zé)任層層落實(shí)，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題必須找到對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)予以問(wèn)責(zé)，以硬化責(zé)任約束對(duì)偏離預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的支出，及時(shí)采取有效措施糾正，加快預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度，確保有效實(shí)現(xiàn)后續(xù)的績(jī)效目標(biāo)。

（四）績(jī)效監(jiān)控各方協(xié)調(diào)合作

績(jī)效過(guò)程監(jiān)控中各方主體合作的達(dá)成必須有一定的基礎(chǔ)，而這一基礎(chǔ)就是績(jī)效信息。因此要通過(guò)建立績(jī)效信息公開(kāi)機(jī)制來(lái)增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況的透明度，為各方協(xié)調(diào)合作提供參考依據(jù)。此外，應(yīng)建立健全各參與主體的協(xié)同工作機(jī)制，積極引入第三方監(jiān)控力量，使社會(huì)大眾也參與到政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督與管理中。再者，各監(jiān)控主體應(yīng)明確各自職責(zé)，發(fā)揮好各自在監(jiān)控中的職能，如人大應(yīng)行使自身監(jiān)督權(quán)，依靠網(wǎng)監(jiān)系統(tǒng)實(shí)施線(xiàn)上全程監(jiān)督；財(cái)政部門(mén)應(yīng)發(fā)揮好自身主導(dǎo)職能，具體落實(shí)好預(yù)算監(jiān)控和預(yù)算編制執(zhí)行并與人大做好對(duì)接；各預(yù)算單位則應(yīng)落實(shí)主體責(zé)任，及時(shí)向財(cái)政部門(mén)反饋信息并積極接受人大與財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程監(jiān)控是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，牽涉環(huán)節(jié)與部門(mén)眾多，因此為切實(shí)貫徹好預(yù)算績(jī)效監(jiān)控還需要政府內(nèi)部與社會(huì)都給予高度重視，圍繞過(guò)程監(jiān)控不斷加大預(yù)算績(jī)效管理改革力度，以推動(dòng)我國(guó)預(yù)算管理水平的整體提升，更好地發(fā)揮財(cái)政預(yù)算在社會(huì)發(fā)展中的作用。