對(duì)《動(dòng)物防疫條件審查辦法》中“收回”性質(zhì)的探討

林志剛，郭曉峰，王彩峰，曹玲芝

（1.涿鹿縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局河北張家口 075699；2.張家口市宣化區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督所河北張家口 075100；3.衡水市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所河北衡水 053000）

動(dòng)物防疫條件審查是一項(xiàng)行政許可。依法取得的行政許可受法律保護(hù)，基于信賴保護(hù)原則，禁止行政機(jī)關(guān)任意改變既有的行政許可決定，即便是自我糾正錯(cuò)誤，也應(yīng)受到一定的限制。尤其在授益性行政行為方面，信賴保護(hù)取代法律優(yōu)先原則居于主導(dǎo)地位，任意改變?yōu)榉ㄋ辉?，因?yàn)樾姓申P(guān)系變動(dòng)頻繁，會(huì)使相對(duì)人無所適從，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。《動(dòng)物防疫條件審查辦法》（農(nóng)業(yè)部令2010 年第7 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）第三十六條第二款規(guī)定：“違反本辦法第三十一條第二款規(guī)定，未經(jīng)審查擅自變更布局、設(shè)施設(shè)備和制度的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告。對(duì)不符合動(dòng)物防疫條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”，辦法中“收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”顯然是對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)利的剝奪，對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利有重大影響。如果未經(jīng)法定程序，未充分保障相對(duì)人的程序權(quán)利，隨意收回，那就可能涉嫌行政違法。執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)“收回”的性質(zhì)一直存在不同認(rèn)識(shí)，具體操作也是五花八門，爭(zhēng)議頗多。筆者就此做一簡(jiǎn)要論述。

1 關(guān)于“收回”性質(zhì)的不同觀點(diǎn)

1.1 行政許可撤回論

撤回是因?yàn)榉ǘㄇ樾蔚某霈F(xiàn)，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制收回行政許可的行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱“行政許可法”）第八條第二款之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，主要有兩種情況即：①行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，②準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。辦法第三十六條第二款所稱的“收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”的系相對(duì)人存在違法行為，辦法為之規(guī)定的相應(yīng)法律后果，不符合上述規(guī)定，因此，“收回”屬于行政許可撤回的說法不妥當(dāng)。

1.2 行政許可撤銷論

撤銷即取消，撤銷行政許可，是由行政機(jī)關(guān)撤銷有瑕疵的行政許可，因?yàn)檫@些行政許可在實(shí)施過程中就存在違法因素，屬于無效行政許可。根據(jù)行政許可法第六十九條第一款之規(guī)定，“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：①行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；②超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；③違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；④對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；⑤依法可以撤銷行政許可的其他情形”，第二款規(guī)定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”，行政機(jī)關(guān)由于自己的違法行為而導(dǎo)致行政許可無效并給予撤銷，給被許可人帶來的損失，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法給予賠償，即實(shí)行國(guó)家賠償。顯然，辦法第三十六條第二款規(guī)定的情形與之均不符合，也不存在行政許可法第七十一條規(guī)定的情形。因此，撤銷的說法不能成立。

1.3 吊銷許可證論

收回《動(dòng)物防疫條件合格證》系相對(duì)人違反規(guī)定從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)施以取消行政許可的處罰，筆者同意此種觀點(diǎn)。

1.4 其他

還有學(xué)者認(rèn)為，收回不屬于以上三種，難以在具體行政行為上歸類，可為而不可論，這種說法亦不妥當(dāng)。

2 各地執(zhí)法實(shí)踐中“收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”的實(shí)施方式

2.1 直接查扣模式

就是在行政檢查過程中，要求當(dāng)事人出示《動(dòng)物防疫條件合格證》，然后直接拿走，不出具任何文書，最后注銷。

2.2 直接注銷模式

采取第一種方式相對(duì)人往往難以接受，如果相對(duì)人不予配合，就直接公告注銷。

2.3 收回注銷建議模式

現(xiàn)在多數(shù)地區(qū)《動(dòng)物防疫條件合格證》已由行政審批局審核發(fā)證，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)《辦法》的規(guī)定直接收回已不再名正言順，只能由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)向行政審批局提出建議，再由行政審批局收回并注銷。當(dāng)然，這種模式的效果可想而知，行政審批部門斷然不會(huì)憑借一紙建議去收回并注銷行政管理相對(duì)人的《動(dòng)物防疫條件合格證》，因此至今還停留在理論層面。

2.4 行政處罰模式

按照行政處罰法規(guī)定的調(diào)查取證、聽證、事先告知、送達(dá)等程序?qū)ο鄬?duì)人實(shí)施吊銷許可證的行政處罰。

顯然，“收回”許可證這樣對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利有重大影響的行政行為，前三種實(shí)施方式都是令人費(fèi)解的，不符合行政行為的合法、合理、程序正當(dāng)要求。第四種則較容易被人接受。

3 “收回”《動(dòng)物防疫條件合格證》的行為構(gòu)成分析

行為人實(shí)施了違反辦法第三十一條第二款且“……對(duì)不符合動(dòng)物防疫條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正或者整改后仍不合格”的動(dòng)物防疫行政管理秩序的行為，辦法為行為人實(shí)施的違反動(dòng)物防疫行政管理秩序的行為“規(guī)定”了對(duì)行為人不利的法律后果或責(zé)任即“收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”。根據(jù)處罰法定原則，“收回”雖措辭“婉轉(zhuǎn)”，但其性質(zhì)和程度與行政處罰種類中的吊銷許可證一致，收回《動(dòng)物防疫條件合格證》具有明顯的制裁性質(zhì)，應(yīng)理解為吊銷許可證的行政處罰。

4 “收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”的合法性探討

因辦法的上位法《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱“動(dòng)物防疫法”）及相關(guān)行政法規(guī)沒有設(shè)定吊銷《動(dòng)物防疫條件合格證》的行政處罰，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，規(guī)章不能設(shè)定吊銷許可證的行政處罰，當(dāng)然也不能對(duì)吊銷許可證的行政處罰作出具體規(guī)定，辦法中“收回并注銷”的規(guī)定可能違反了相關(guān)規(guī)定。

5 法律修改建議

1）動(dòng)物防疫法第七十七條只規(guī)定了興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場(chǎng)所，動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所未取得動(dòng)物防疫條件合格證的法律責(zé)任，卻未規(guī)定興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）、隔離場(chǎng)所、動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所以及動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所因未辦理動(dòng)物防疫條件合格證而受到處罰后仍不能取得動(dòng)物防疫條件合格證的法律責(zé)任，也未規(guī)定取得動(dòng)物防疫條件合格證后，因未經(jīng)審查擅自變更布局、設(shè)施設(shè)備和制度等原因又不符合動(dòng)物防疫條件的法律責(zé)任，這是立法上的不足，無疑會(huì)造成監(jiān)管漏洞。因此，針對(duì)上述情形在動(dòng)物防疫法中設(shè)定責(zé)令停止違法行為的行政措施和吊銷《動(dòng)物防疫合格證》的行政處罰是必要的。

2）辦法中“收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》”的規(guī)定應(yīng)予取消。█