構(gòu)建共享交通新型監(jiān)管體系的思考與建議

□ 文 方 燕

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的深入普及、寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善，在線消費(fèi)習(xí)慣日益養(yǎng)成，催生了集成移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)整合線下交通資源的共享交通新業(yè)態(tài)，重塑了傳統(tǒng)交通出行、車輛租賃或信息技術(shù)服務(wù)等業(yè)務(wù)，緩解了人們的出行難，助力社會節(jié)能減排和增加了就業(yè)機(jī)會。

共享交通平臺憑借數(shù)據(jù)和技術(shù)優(yōu)勢，與傳統(tǒng)的交通服務(wù)商（如出租車公司）直接或間接競爭，豐富了乘客出行選擇和提升了乘客出行體驗(yàn)感，也導(dǎo)致傳統(tǒng)勢力（傳統(tǒng)交通服務(wù)商）與新勢力（共享交通平臺）的利益沖突，“倒逼”傳統(tǒng)交通服務(wù)商和設(shè)備提供商改善服務(wù)、增加供給，共同促進(jìn)交通出行社會效益的全面提升。

同時共享交通領(lǐng)域也越加明顯地出現(xiàn)了壟斷抬頭、交通擁堵惡化、市容市貌破壞等不良后果，對相關(guān)主管部門對共享交通加強(qiáng)監(jiān)管提出了新要求。應(yīng)該看到，共享交通新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，也出現(xiàn)如下問題：

（1）監(jiān)管的專業(yè)性科學(xué)性有待提升。針對共享交通的監(jiān)管，目前總體上仍沿用封堵式傳統(tǒng)思維，過于依仗數(shù)量和價格控制手段，未能有效利用新一代信息技術(shù)和監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理念來助力監(jiān)管執(zhí)法。一旦共享交通領(lǐng)域出現(xiàn)運(yùn)營安全事故，監(jiān)管部門常用做法是約談?wù)?，要求相關(guān)平臺屏蔽可能帶來潛在隱患的相關(guān)功能，無法走出“一管即死、一放即亂”的怪圈。尤其將共享單車的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)下沉至基層機(jī)構(gòu)后，不妥當(dāng)?shù)膱?zhí)法直接導(dǎo)致各地出現(xiàn)“單車墳場”和單車損壞率居高不下，影響了共享交通業(yè)態(tài)的良好形象和單車乘客的用戶體驗(yàn)感。此外，監(jiān)管部門主要依靠價格、數(shù)量和準(zhǔn)入等傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管手段，缺乏結(jié)合共享交通的本質(zhì)特征，加強(qiáng)對共享交通平臺數(shù)據(jù)和算法規(guī)則等新維度的監(jiān)管，對健康安全、隱私保護(hù)和節(jié)能環(huán)保等社會性監(jiān)管的能力建設(shè)薄弱。保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和用戶隱私的重?fù)?dān)，主要寄托于數(shù)據(jù)本地化的禁止性要求。

（2）監(jiān)管部門合作執(zhí)法偏少，監(jiān)管合力未發(fā)揮。共享交通業(yè)態(tài)涉及交通運(yùn)輸、前沿科技、市場監(jiān)管、用戶隱私和數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域，牽涉多個主體。雖然成立了交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管聯(lián)席會，但是除出臺有些相關(guān)政策會聯(lián)合多部門外，現(xiàn)實(shí)中多部門聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)象仍不普遍，合作協(xié)調(diào)執(zhí)法的長效機(jī)制仍未建立健全，獨(dú)自執(zhí)法現(xiàn)象占主流，部門間的監(jiān)管合力總體上未充分發(fā)揮，監(jiān)管總效能有待提升。

（3）平臺監(jiān)管責(zé)任被忽視或輕視。既有的共享交通監(jiān)管體系設(shè)計(jì)，未充分重視平臺運(yùn)營商在提升監(jiān)管效能和維持出行安全上的資源技術(shù)優(yōu)勢和權(quán)責(zé)。平臺運(yùn)營商在監(jiān)管平臺內(nèi)用戶行為的責(zé)任和能力未得到應(yīng)有重視，平臺監(jiān)管的合法性未完全確立。運(yùn)營商原本擁有數(shù)據(jù)和技術(shù)方面的獨(dú)到優(yōu)勢，能在維持行業(yè)秩序和規(guī)避某些潛在風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮重要作用，很大程度緩解甚至彌補(bǔ)監(jiān)管執(zhí)法資源和能力上的不足。目前尚未明確平臺運(yùn)營商適度參與監(jiān)管平臺內(nèi)用戶的法規(guī)依據(jù)。運(yùn)營商為維護(hù)共享交通健康發(fā)展而采取某些必要舉措時，常常面臨困惑。運(yùn)營商即便提前發(fā)現(xiàn)了某些潛在隱患也只能順其自然，而主管部門又往往很難提前發(fā)覺。由于監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與平臺運(yùn)營商之間的合力缺失，影響整個共享交通行業(yè)的未來發(fā)展。

為了優(yōu)化共享交通監(jiān)管體制機(jī)制，提升監(jiān)管效率效能，應(yīng)該探索多方聯(lián)合執(zhí)法、構(gòu)建政-政、政-企間的多主體協(xié)同監(jiān)管治理新體制。具體而言如下：

1、利用新技術(shù)新理論提升反壟斷和政府監(jiān)管的科學(xué)性時效性，防范管制俘獲。充分利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的豐富機(jī)遇，借助大數(shù)據(jù)和人工智能等新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，克服監(jiān)管時面臨的數(shù)據(jù)信息、執(zhí)法專業(yè)性、執(zhí)法資源等方面的短板，推動市場監(jiān)管環(huán)境監(jiān)測分析與預(yù)測預(yù)警，提升監(jiān)管執(zhí)法的針對性、科學(xué)性、時效性。

積極培育自有專家隊(duì)伍，或者通過合作積極吸收利用計(jì)算機(jī)科學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等方面的第三方專家力量，助力相關(guān)案件執(zhí)法審查。在不涉及國家和產(chǎn)業(yè)安全、不侵犯個人隱私的前提下，打破各部門和機(jī)構(gòu)相互割裂的信息孤島，加強(qiáng)監(jiān)管信息歸集共享和關(guān)聯(lián)整合，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通共享。

助力探索建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺系統(tǒng)，幫助貫徹“雙隨機(jī)、一公開”的新式監(jiān)管思路，提高共享出行監(jiān)管的有效性，也讓監(jiān)管行為“步步留痕”，避免“一刀切、一窩蜂”執(zhí)法，避免隨意性、選擇性、趨利性和非法性執(zhí)法。

利用新技術(shù)、聯(lián)合平臺力量，共同研究探索共享交通新業(yè)態(tài)，矯正現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)約車服務(wù)安全、共享車輛亂騎亂停亂放、市容市貌損壞等不良行為，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管、公正監(jiān)管。總之，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，在相關(guān)領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，減少執(zhí)法主體和執(zhí)法層級，提高基層執(zhí)法能力。全面落實(shí)行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息及時準(zhǔn)確公示、行政執(zhí)法全過程留痕和可追溯、重大行政執(zhí)法決定法制審核全覆蓋。

充分利用經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究帶來的豐富成果，特別是利用產(chǎn)業(yè)組織與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、行為和實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的有益新思路，加深對共享交通行業(yè)監(jiān)管的認(rèn)識理解，審視反壟斷和政府監(jiān)管基礎(chǔ)理論和洞見，提升共享交通反壟斷和監(jiān)管的科學(xué)性準(zhǔn)確性。適當(dāng)減少下線整改安全隱患的強(qiáng)制性干預(yù)做法，更多依靠經(jīng)濟(jì)激勵手段促使相關(guān)利益平臺自主開展安全隱患自查自糾。加強(qiáng)和優(yōu)化健康安全、隱私保護(hù)和節(jié)能環(huán)保等社會性監(jiān)管。探索將綠色出行指標(biāo)納入考核范圍，將騎行公里數(shù)折算積分，并讓積分可交易，形成類碳排放交易機(jī)制。

借助理論素養(yǎng)和技術(shù)工具，提高監(jiān)管工作的科學(xué)性藝術(shù)性，助力監(jiān)管智慧化精準(zhǔn)化，明確執(zhí)法者的監(jiān)管職責(zé)，防范暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等嚴(yán)重影響政府形象的現(xiàn)象發(fā)生。通過制度建設(shè)和文化倡導(dǎo)，助力監(jiān)管中立。

2、防范各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，探索推進(jìn)部門-部門間的多方合作監(jiān)管長效機(jī)制，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性。共享交通領(lǐng)域可能同時涉及交通安全、消費(fèi)欺詐、知識產(chǎn)權(quán)侵犯、壟斷與不正當(dāng)競爭、用戶隱私侵害、數(shù)據(jù)泄露和生產(chǎn)生活傷害等潛在風(fēng)險(xiǎn)，牽涉多個相關(guān)議題，應(yīng)聯(lián)合多部門和組織。同時，統(tǒng)籌省市、區(qū)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府、公安機(jī)關(guān)交通管理、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)和城市管理綜合行政執(zhí)法等部門對共享交通企業(yè)的監(jiān)管、處罰或代履行行動，按照統(tǒng)一行動、統(tǒng)一尺度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，做到違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。

按照“部門聯(lián)動、綜合治理”原則，推動建立完善多方相互協(xié)調(diào)和合作執(zhí)法的長效機(jī)制，建立綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管聯(lián)動工作機(jī)制，共同研討制定和實(shí)施政策法規(guī)，增加相關(guān)政策和執(zhí)法過程的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)性。把握好監(jiān)管底線和安全閥，堅(jiān)持預(yù)防城市交通擁堵和亂停放的底線，堅(jiān)持報(bào)廢車輛及時清退更新的底線。在將共享交通監(jiān)管執(zhí)法權(quán)責(zé)層層下沉至基層機(jī)構(gòu)（如街道辦、城管和交警）的過程中，建立健全針對基層執(zhí)法的規(guī)范管理制度，防止在制度建設(shè)缺失或不到位時重現(xiàn)趨利執(zhí)法和暴力執(zhí)法。防止某些地方（或部門）擴(kuò)權(quán)、濫用權(quán)力，遏制地方分割和保護(hù)主義遺風(fēng)，推動形成全國競爭有序統(tǒng)一開放的共享交通市場體系。

3、賦予平臺監(jiān)管權(quán)責(zé)，充分利用平臺資源優(yōu)勢和自我治理動機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會共治。改變主管部門大包大攬的傳統(tǒng)方式，明確平臺企業(yè)的主體責(zé)任，推動平臺自我約束，實(shí)現(xiàn)社會共治。共享交通平臺運(yùn)營商有能力也有意愿承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化平臺重視出行安全的內(nèi)在激勵。分時租賃平臺借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更精準(zhǔn)地對車輛租賃服務(wù)進(jìn)行分時計(jì)費(fèi)。約車平臺本身是出行服務(wù)提供商，有權(quán)確定服務(wù)價格、數(shù)量和質(zhì)量。網(wǎng)約車和順風(fēng)車平臺雖不直接參與乘客和兼職司機(jī)間的出行服務(wù)提供，但從效率角度出發(fā)應(yīng)爭取扮演起價格與質(zhì)量監(jiān)管者、認(rèn)證者、輔助服務(wù)提供者和競爭政策執(zhí)行者等角色，幫助培育和營造良好的共享交通發(fā)展環(huán)境。

探索賦予平臺運(yùn)營商一定程度內(nèi)的管理權(quán)限（比如針對司機(jī)和車輛合規(guī)性的背景審核、事后保險(xiǎn)賠付等），讓平臺管理有法可依。支持和規(guī)范相關(guān)平臺企業(yè)所做的監(jiān)管努力：憑借技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，建立平臺內(nèi)的信用獎懲、安全生產(chǎn)、黑名單和應(yīng)急處置機(jī)制。利用實(shí)時定位、路況信息和行駛軌跡等大數(shù)據(jù)掌握出行全程跟蹤信息，在應(yīng)用客戶端向乘客提供緊急求助、行程分享等應(yīng)急功能。及時消除網(wǎng)約車和順風(fēng)車中危害公共安全和人身安全的隱患。探索借助電子圍欄等技術(shù)手段，或紅包車和信用積分等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)規(guī)范騎行人的車輛停放秩序，防止無故侵占人行道、慢行道和停車位。同時，要求平臺運(yùn)營商積極主動地向主管部門分享必要的相關(guān)總量運(yùn)營數(shù)據(jù)，共同確保用戶資金安全和出行安全，也為優(yōu)化城市交通規(guī)劃、政府治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化提供數(shù)據(jù)支撐。

4、探索政企協(xié)同治理的雙層監(jiān)管新模式，構(gòu)建全方位監(jiān)管新體制。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)要正視監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的信息缺乏、執(zhí)法資源有限的現(xiàn)實(shí)，充分利用共享交通平臺運(yùn)營商所擁有的數(shù)據(jù)和技術(shù)資源，充分調(diào)動平臺希望整個共享交通業(yè)健康發(fā)展的主觀能動性，與平臺運(yùn)營商協(xié)調(diào)合作，共同治理和規(guī)范共享出行新業(yè)態(tài)。

明確主管部門與平臺的監(jiān)管分工范圍，按照主管部門監(jiān)管正面清單，平臺監(jiān)管負(fù)面清單的原則，劃清兩者間的合理邊界并定期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，建立主管部門與平臺間的協(xié)同治理長效機(jī)制，形成“政府監(jiān)管平臺、平臺和市場約束車輛和司機(jī)”的政府-平臺雙層監(jiān)管模式。

對于主管部門，主要負(fù)責(zé)提出監(jiān)管規(guī)范（比如規(guī)定共享單車、汽車等的押金使用及其安全）并提高服務(wù)意識，積極提供相應(yīng)的便利，比如相關(guān)主管部門（交通安全部門、發(fā)改委、公共安全和司法部門）要向平臺開放車輛數(shù)據(jù)和司機(jī)背景、駕駛資質(zhì)、違法記錄和信用等數(shù)據(jù)，配合開通應(yīng)急報(bào)警熱線。對于平臺，可秉持“一點(diǎn)接入全網(wǎng)服務(wù)”要求，特別是可通過引入人像認(rèn)證、司乘互評、應(yīng)急響應(yīng)等措施讓每次出行可追溯，讓司乘雙方自我約束以確保出行安全。

特別需要注意的是，平臺需保留好相關(guān)信息以備監(jiān)管抽查，并適度共享政府監(jiān)管所必需的最小數(shù)據(jù)集，由國家向地方分享相關(guān)數(shù)據(jù)，以防控用戶隱私和數(shù)據(jù)安全隱患?！?/p>