淺談關(guān)于我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理的問題與建議

詹斯捷 張鈺晨 宋東京

（景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)，江西 景德鎮(zhèn) 333000）

一、預(yù)算績效管理的基本內(nèi)涵

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，預(yù)算管理逐步向“績效型”轉(zhuǎn)變，全面實(shí)施預(yù)算績效管理理念應(yīng)運(yùn)而生。全面實(shí)施預(yù)算績效管理主在構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以此為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決傳統(tǒng)預(yù)算管理中存在的固有問題，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。

二、強(qiáng)化預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

預(yù)算績效管理有利于提高政府職能的履行效率，加強(qiáng)財(cái)政資金的使用效益。目前，財(cái)政在安排預(yù)算時(shí)，仍采用部門（單位）人員數(shù)量及定額標(biāo)準(zhǔn)來確定財(cái)政資金的撥款數(shù)額，但是不同的部門（單位）在職能履行時(shí)，承擔(dān)的工作量程度多為復(fù)雜、難以量化，這樣的撥款方式使得財(cái)政資金分配、使用不均勻，造成部分部門（單位）無法發(fā)揮職能效益或是財(cái)政資金臃腫無用。并且，預(yù)算部門（單位）在資金分配和使用過程中，財(cái)政資金在撥款后的監(jiān)管機(jī)制暫不健全，“重投入輕產(chǎn)出，重分配輕管理”的現(xiàn)象屢見不鮮。而在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，根據(jù)部門（單位）績效目標(biāo)的報(bào)送情況進(jìn)行撥款，對(duì)于未按要求設(shè)定并報(bào)送績效目標(biāo)或績效產(chǎn)出效益差的項(xiàng)目，將不給予預(yù)算安排，這使得部門（單位）在預(yù)算績效背景下嚴(yán)控財(cái)政資金使用用途，建立科學(xué)的投入及產(chǎn)出機(jī)制，將資金分配及管理并入績效體系，確保財(cái)政資金?？顚Ｓ?，政府辦事有序高效。

三、現(xiàn)行預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理配套制度不健全

目前，關(guān)于實(shí)施預(yù)算績效管理的依據(jù)多為國家、省級(jí)層面的政策規(guī)定，而地方尚未出臺(tái)統(tǒng)一、細(xì)化、權(quán)威性高的配套性制度，各地財(cái)政基層部門績效經(jīng)驗(yàn)欠缺，在績效工作中仍處于摸索狀態(tài)，導(dǎo)致工作開展阻力加大。同時(shí)，由于各預(yù)算部門（單位）的職能多樣化，涉及績效個(gè)性指標(biāo)多有不同，而國家尚未出臺(tái)針對(duì)績效評(píng)價(jià)個(gè)性化指標(biāo)體系的實(shí)施細(xì)則等文件，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系庫的建立仍在醞釀過程中，造成績效實(shí)務(wù)過程缺少數(shù)據(jù)庫等技術(shù)支撐。

（二）預(yù)算績效觀念有待加固

由于傳統(tǒng)預(yù)算績效影響，諸多預(yù)算部門（單位）對(duì)于現(xiàn)行預(yù)算績效管理重視程度不足，績效管理理念僅停留在概念層面，績效工作未能及時(shí)落實(shí)，導(dǎo)致部門主體責(zé)任得不到落實(shí)，績效工作流于形式。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門傳統(tǒng)的“重分配，輕管理”思想依舊存在，在績效工作布置后，按時(shí)接收各預(yù)算（部門）的績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的績效目標(biāo)，但是績效評(píng)價(jià)結(jié)果與績效目標(biāo)審核沒有產(chǎn)生一定的因果關(guān)系，資金分配過程中仍有主觀判斷，績效意識(shí)沒有完全貫穿于工作流程，易造成績效工作走形式化路線。

（三）績效管理工作權(quán)威性不足

預(yù)算績效管理工作過程中涉及的專業(yè)知識(shí)復(fù)雜多面，要求工作人員具備一定程度的專業(yè)知識(shí)及素養(yǎng)。就目前而言，預(yù)算部門（單位）的績效評(píng)價(jià)工作多為財(cái)務(wù)人員承擔(dān)或聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)，由于財(cái)務(wù)人員對(duì)于績效知識(shí)的概念不熟悉、業(yè)務(wù)操作不熟練，第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)于預(yù)算部門（單位）職能履行的情況把握不足，造成部門（單位）績效工作進(jìn)展緩慢。同時(shí)，預(yù)算績效工作信息化程度不足，在實(shí)際工作中，大部分地區(qū)的績效評(píng)價(jià)報(bào)告仍為人工單獨(dú)填報(bào)，缺少計(jì)算機(jī)內(nèi)信息化處理，沒有并入財(cái)政大平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)融合，不能更加科學(xué)規(guī)范的進(jìn)行績效管理工作。

（四）績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

目前，各預(yù)算部門（單位）的績效評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果僅停留在總結(jié)工作、提問題、找建議、安排后續(xù)改進(jìn)工作的層面，而績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排未有機(jī)結(jié)合，績效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有作為下一年度安排財(cái)政預(yù)算資金的重要依據(jù)，造成績效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有形成剛性約束，導(dǎo)致無論績效評(píng)價(jià)結(jié)果如何，財(cái)政資金依舊準(zhǔn)時(shí)定額下達(dá)，影響了財(cái)政資金的使用效益。另外，未對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門（單位）實(shí)行績效問責(zé)，對(duì)部門（單位）的一些職能履行不善的行為包容忽視，造成政府履職緩慢低效。

四、針對(duì)預(yù)算績效管理問題的建議與措施

（一）健全績效管理配套機(jī)制

在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，逐漸建立起由各級(jí)財(cái)政部門為主導(dǎo)、預(yù)算單位為主體、第三方中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾協(xié)作的預(yù)算績效管理機(jī)制，通過規(guī)范績效評(píng)價(jià)的前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、完成報(bào)告、結(jié)果反饋四個(gè)階段的工作程序，細(xì)化各個(gè)主體的序時(shí)任務(wù)，加快預(yù)算績效機(jī)制成型有序。同時(shí)，各市、縣級(jí)財(cái)政部門要按照要求編寫下達(dá)有關(guān)預(yù)算績效工作的文件、實(shí)施方法及具體細(xì)則，不斷規(guī)范績效工作流程，監(jiān)控預(yù)算部門（單位）的實(shí)施情況，促進(jìn)預(yù)算績效工作穩(wěn)步進(jìn)展。

（二）增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識(shí)

增強(qiáng)預(yù)算部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)的績效管理意識(shí)?！盎疖嚺艿每欤寇囶^帶”，任何工作的順利實(shí)施得益于領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效管理的積極主觀意識(shí)更能營造良好的績效氛圍，落實(shí)績效工作的推進(jìn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度成了預(yù)算績效發(fā)展的主推力。此外，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加大針對(duì)預(yù)算單位、第三方中介機(jī)構(gòu)關(guān)于預(yù)算績效管理的宣傳工作。在互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代背景下，應(yīng)積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)宣傳方式，培育良好的績效理念，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。

（三）多措并舉打好績效基礎(chǔ)

配備優(yōu)質(zhì)績效工作的軟硬件是績效工作的基礎(chǔ)。首先是承擔(dān)績效工作的對(duì)象，由于績效工作專業(yè)性強(qiáng)且多面，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)面向預(yù)算部門（單位）、第三方中介機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作開展有關(guān)績效管理的專業(yè)性培訓(xùn)，提高績效相關(guān)人員的業(yè)務(wù)技能及素質(zhì)，壯大績效隊(duì)伍，確保績效工作按質(zhì)按量順利開展。更重要的是，著手搭建有關(guān)預(yù)算績效管理的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將全網(wǎng)預(yù)算績效數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推動(dòng)績效管理工作規(guī)范化，為各地區(qū)政府、預(yù)算部門（單位）提供可借鑒性績效材料。

（四）多點(diǎn)發(fā)力強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用

績效結(jié)果的運(yùn)用是預(yù)算績效工作開展的出發(fā)點(diǎn)，要注重績效結(jié)果，發(fā)揮績效作用。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將部門（單位）績效評(píng)價(jià)結(jié)果及整改情況導(dǎo)入系統(tǒng)，作為下一年度部門（單位）績效目標(biāo)審核的依據(jù)，形成剛性約束。比如針對(duì)資金使用效益好的項(xiàng)目，可以加大財(cái)政支持力度；針對(duì)資金使用一般的項(xiàng)目，財(cái)政預(yù)算就應(yīng)適度調(diào)整；針對(duì)資金使用效益較差的項(xiàng)目，財(cái)政可以選擇削減力度甚至取消資金安排。同時(shí)，建立績效問責(zé)機(jī)制，對(duì)于預(yù)算部門（單位）績效工作開展不力或是執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等情況實(shí)行績效問責(zé)，并就問題制定整改方案，及時(shí)反饋整改完成情況。

五、前景展望

就目前來看，預(yù)算績效管理在我國仍處于初期探索階段，要想達(dá)成預(yù)算績效管理目標(biāo)需要與時(shí)事政策、財(cái)政制度、社會(huì)氛圍相磨合。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，資金撥付的使用效益則應(yīng)作為政府、地方機(jī)構(gòu)乃至社會(huì)公眾的焦點(diǎn)，將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。未來，我國政府會(huì)構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向、強(qiáng)化成本效益、硬化責(zé)任約束的全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系，提高財(cái)政資金資源配置效率，推動(dòng)預(yù)算機(jī)制成熟化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。