關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的探討

賈秉亮

（云南省普洱市路安服務(wù)有限公司，云南 普洱 065000）

一、增減掛鉤的概念和內(nèi)涵

增減掛鉤是指按照國(guó)家的土地整體利用規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地合理布局的目的。增減掛鉤應(yīng)該符合國(guó)家整體的規(guī)劃，同時(shí)新建的面積不能大于復(fù)墾耕地的面積，在土地問(wèn)題上絕不占用過(guò)多的耕地面積。增減掛鉤的目的是為了實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、增減掛鉤政策的意義

（一）進(jìn)一步提高城市化進(jìn)程的質(zhì)量

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然不斷的加深，但是質(zhì)量有待于進(jìn)一步的提高，很多在城鎮(zhèn)打工或者經(jīng)商農(nóng)村人群已經(jīng)留居到城市，但是農(nóng)村還存在閑置的房屋，這樣不僅會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)增加城鎮(zhèn)化進(jìn)程的壓力，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，房?jī)r(jià)上升，一定程度上限制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)模和質(zhì)量，而通過(guò)增減掛鉤可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地的綜合利用，既解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，同時(shí)保證了農(nóng)村耕地的面積，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的質(zhì)量。

（二）推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐

由于我國(guó)農(nóng)村住房一般都面積比較大，同時(shí)農(nóng)村數(shù)量比較多，在發(fā)展過(guò)程中缺少一定的規(guī)劃，因此比較散亂，特別是隨著我國(guó)人口不斷增多，土地資源越來(lái)越緊張，通過(guò)增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)村不斷向規(guī)范化和集中化方向發(fā)展，這樣不僅促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同時(shí)便于集中管理，從而促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

（三）提高土地資源的利用效率

我國(guó)人口政策的不斷調(diào)整，人口處于上升的趨勢(shì)，因此土地資源越來(lái)越緊張，既要保證基本的耕地?cái)?shù)量，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)安全，同時(shí)又要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，從而解決社會(huì)中的各項(xiàng)建設(shè)用地，而通過(guò)增減掛鉤政策對(duì)于原有的土地結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)向集中化方向發(fā)展，從而減少不必要的土地資源占用，同時(shí)一定程度上增加了耕地和建設(shè)用地的面積，從而促進(jìn)我國(guó)土地結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中存在的問(wèn)題分析

（一）增減掛鉤政策偏離了最初的方向

增減掛鉤政策的目的就是增加城市建設(shè)用地，同時(shí)保證耕地面積的數(shù)量，從而促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化利用，但是在具體的推行過(guò)程中土地增減掛鉤政策損害了農(nóng)民的基本利益，很多地方政府為了突出地方業(yè)績(jī)，將增減掛鉤的試點(diǎn)范圍進(jìn)行擴(kuò)大，強(qiáng)制拆除農(nóng)村的某些建設(shè)用地，迫使農(nóng)民住上了統(tǒng)一規(guī)劃的小區(qū)，這違背了農(nóng)民的意愿，同時(shí)也會(huì)造成社會(huì)資源的大量浪費(fèi)，很多有價(jià)值的建筑和或者文化遺跡被破壞，同時(shí)很多的地方政府在增減掛鉤政策的推行中違背了基本的原則，或者投機(jī)取巧，趁機(jī)選取獲取利益，在增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程當(dāng)中忽視了土地質(zhì)量的差別，導(dǎo)致較多的良好耕地被用來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而復(fù)墾的耕地面積質(zhì)量卻比較落后，因此最終損害了農(nóng)民群眾的利益。

（二）推行增減掛鉤資資金短缺

推行增減掛鉤政策需要大量的資金投入，農(nóng)民在復(fù)墾耕地的過(guò)程中需要進(jìn)行搬遷工作，而政府應(yīng)該保證農(nóng)民搬遷過(guò)程中的安置費(fèi)和拆遷費(fèi)，并且盡可能滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，因此需要大量的資金投入，若是資金投入不到位就會(huì)影響原來(lái)制定的搬遷計(jì)劃，從而導(dǎo)致新的建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法正常進(jìn)行，同時(shí)新的建設(shè)用地投入使用后需要增加相應(yīng)的配套設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)又需要投入大量的資金，因此在推行增減掛鉤政策過(guò)程當(dāng)中政府容易出現(xiàn)資金不足的情況，因此在增減掛鉤的政策過(guò)程當(dāng)中應(yīng)該合理籌措資金。

（三）注重?cái)?shù)量沒(méi)有注重質(zhì)量

在推行增減掛鉤政策的過(guò)程中，很多政策只是在數(shù)量上追求建設(shè)用地與復(fù)墾耕地的面積具有一致性，忽略了質(zhì)量上的差異，從而導(dǎo)致大量的復(fù)墾耕地面積用于生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)量較低，而建設(shè)用地占用的耕地面積則質(zhì)量較高，雖然數(shù)量上一定程度上達(dá)到了平衡，但是質(zhì)量差距較大，從而降低了我國(guó)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地面積質(zhì)量，進(jìn)一步損害了農(nóng)民階層的利益。

（四）缺少相關(guān)的法律制度

由于農(nóng)村的宅基地制度時(shí)間較為長(zhǎng)久，同時(shí)農(nóng)民都把房產(chǎn)當(dāng)成一件大事，因此在法律層面沒(méi)有辦法對(duì)于宅基地做出較為完善的規(guī)定，同時(shí)增減掛鉤政策牽扯到多方面的內(nèi)容，比較復(fù)雜，因此很多的問(wèn)題都在逐步顯露當(dāng)中，雖然其出發(fā)點(diǎn)是為了合理配置土地資源，由于其實(shí)行時(shí)間較短，同時(shí)實(shí)行過(guò)程中也是在不斷地摸索，因此受到了較多的質(zhì)疑，因此在推行增加掛鉤政策的過(guò)程當(dāng)中應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)立法制度的完善，從法律層面保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，從而更好地促進(jìn)增減掛鉤措施發(fā)揮相應(yīng)的作用。

四、進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

由于增減掛鉤政策在具體推行過(guò)程中過(guò)于追業(yè)績(jī)，因此很大程度上損害了農(nóng)民群眾的利益，因此在推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的過(guò)程中應(yīng)該充分尊重人民群眾的意見(jiàn)，將政策客觀的傳達(dá)給農(nóng)民群眾，堅(jiān)持原則，不能出現(xiàn)強(qiáng)拆亂拆的行為，同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于新建居住區(qū)域的設(shè)計(jì)，根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳盍?xí)慣，風(fēng)俗同時(shí)結(jié)合農(nóng)民群眾的具體要求設(shè)計(jì)出比較符合農(nóng)民要求的建筑。應(yīng)該注重對(duì)于農(nóng)村文化建筑的維護(hù)，促進(jìn)文明性和文化性的統(tǒng)一，防止傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的流失。農(nóng)村的復(fù)墾土地首先應(yīng)該以農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃為主，可以優(yōu)先用于改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)程中的建設(shè)用地，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。同時(shí)在加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該注重不同地區(qū)具體條件的差異，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化和現(xiàn)代化方向的發(fā)展，特別是現(xiàn)在正處于深化全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r直接制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，因在推行增減掛鉤政策的過(guò)程中應(yīng)該從出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行分析，從而在推行過(guò)程中自覺(jué)站在農(nóng)民群眾的角度分析問(wèn)題，并且充分尊重人民群眾的合法利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）合理投入資金，確保資金充足到位

由于增減掛鉤政策的推行過(guò)程中需要較多的資金來(lái)加強(qiáng)保障，因此應(yīng)該合理投入資金，確保資金到位，從而推動(dòng)工作的實(shí)施，一般增減掛鉤政策的推行主要依靠政府的資金投入，但是由于政府資金有限，并不能夠?yàn)樵鰷p掛鉤政策的推行提供充足的資金保障，因此政府需要進(jìn)行進(jìn)一步的融資，應(yīng)該充分發(fā)揮企業(yè)的作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，并且在財(cái)政稅收或者發(fā)展政策方面給予一定的補(bǔ)償，從而增加資金來(lái)源。注重多元化的投資，調(diào)動(dòng)增減掛鉤政策中各個(gè)主體的作用，充分發(fā)揮個(gè)人、社區(qū)和政府的作用，拓寬資金來(lái)源途徑，同時(shí)政府還應(yīng)該加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，以增減掛鉤中的某些復(fù)墾耕地項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，從而進(jìn)一步擴(kuò)大資金來(lái)源，保障增減掛鉤政策推行過(guò)程中的資金投入。

（三）重視增減掛鉤政策的土地質(zhì)量評(píng)估工作

由于我國(guó)耕地資源較為緊張，因此在推行增減掛鉤政策的過(guò)程中應(yīng)該注重對(duì)于復(fù)墾耕地與建設(shè)用地土地質(zhì)量的評(píng)估，既要促進(jìn)數(shù)量的均衡，同時(shí)也要注重質(zhì)量上的均衡，同時(shí)應(yīng)該制定合理的措施來(lái)促進(jìn)耕地質(zhì)量的進(jìn)一步改善，提高生產(chǎn)力，同時(shí)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況預(yù)留建設(shè)用地，從而推動(dòng)增減掛鉤政策的進(jìn)一步實(shí)施。

（四）加強(qiáng)法律層面的保護(hù)

應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，根據(jù)增減掛鉤中的矛盾集中點(diǎn)和突出點(diǎn)，完善法律法規(guī)，從而推動(dòng)增減掛鉤政策的實(shí)施，合理區(qū)分耕地和建設(shè)用地，并且進(jìn)行登記，辦理相關(guān)的手續(xù)，利用法律的平等公平性來(lái)保障增減掛鉤政策的有效實(shí)施。

五、結(jié)束語(yǔ)

實(shí)施土地增減掛鉤政策有助于合理利用土地資源，加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)，但是在推行土地增減掛鉤政策的過(guò)程中存在較多的問(wèn)題，忽視了農(nóng)民的利益和需求，政府資金不足，增加的耕地?cái)?shù)量與規(guī)劃建設(shè)用地的土地質(zhì)量差別較大，同時(shí)缺少法律層面的保障，因此應(yīng)該制定措施對(duì)于這些問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的完善，從而充分發(fā)揮增減掛鉤政策的作用，加強(qiáng)其實(shí)踐性。