論我國綠色信貸法律制度的完善

文/謝芳琳，中國人民銀行?？谥行闹?

近年來，雖然我國政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)方面的工作，環(huán)境污染問題得到了較大的改善，但總體上我國的環(huán)境問題仍然不容樂觀，所以還需要不斷探索保護(hù)環(huán)境的手段。大多數(shù)企業(yè)在生產(chǎn)過程中不重視環(huán)境保護(hù)是因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境并不能為它們短時(shí)間內(nèi)帶來經(jīng)濟(jì)利益，而破壞環(huán)境也不會讓它們失去很多的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)違法成本過低，它們自然就會選擇違法。因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來制約企業(yè)破壞環(huán)境的行為，轉(zhuǎn)變其發(fā)展理念，不失為一個(gè)好的方法。而綠色信貸的出現(xiàn)正逢其時(shí)，通過這樣的金融手段，可以很好地調(diào)節(jié)銀行信貸資金供給，從而實(shí)現(xiàn)資金的綠色配置，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

1 綠色信貸法律制度的內(nèi)涵

對于綠色信貸，學(xué)界并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，國內(nèi)學(xué)者對其的定義各有不同。有學(xué)者認(rèn)為綠色信貸是指商業(yè)銀行在信貸的發(fā)放過程中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)綠色環(huán)保的理念，即商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支持資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的企業(yè)或組織的信貸需求。也有學(xué)者認(rèn)為綠色信貸是指在低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，商業(yè)銀行在金融資源配置和金融經(jīng)營決策過程中，注重資源消耗和環(huán)境保護(hù)，追求生態(tài)效益，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種融資形式。

據(jù)此，筆者認(rèn)為對“綠色信貸”可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行理解：一是對于政策限制或者是淘汰類的行業(yè)，尤其是“兩高一剩”的行業(yè)，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)限制放貸，甚至是停止貸款并催繳已發(fā)生的貸款；二是對于綠色產(chǎn)業(yè)，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)給予貸款傾斜，促進(jìn)這些行業(yè)的發(fā)展。因此，可將“綠色信貸”定義為“通過商業(yè)銀行的信貸行為引導(dǎo)貸款資金的流向，對環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)給予信貸支持，對污染產(chǎn)業(yè)的貸款予以限制甚至停止發(fā)放貸款，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的?！倍G色信貸法律制度則是保障綠色信貸政策能夠有效實(shí)施的各項(xiàng)法律規(guī)范的總和。

2 我國綠色信貸制度存在的問題

2.1 綠色信貸法律制度依據(jù)不足

我國對綠色信貸的關(guān)注始于上世紀(jì)90年代，1995 年，中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，要求各級金融部門在信貸工作中落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)政策，我國綠色信貸制度由此逐步確立。2007年，國家環(huán)?？偩帧⒅袊嗣胥y行、中國銀監(jiān)會共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，我國的綠色信貸制度由此正式啟動(dòng)。 此后，各部門陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)政策文件，這些政策文件構(gòu)成了我國綠色信貸制度的體系框架。而近些年以來，我國也相繼出臺了關(guān)于綠色信貸制度的國家和地方立法。但是總體而言，立法較為分散，不成體系。在國家層面，《節(jié)約能源法》第65條、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第45條、《土壤污染防治法》第72條、《微電網(wǎng)管理辦法（征求意見稿）》第2 7條均是關(guān)于綠色信貸方面的立法，從中我們不難看出有關(guān)綠色信貸方面的立法多數(shù)是以單一的條款分散于法律及部門規(guī)章之中，這些條款多為原則性、倡導(dǎo)性立法，沒有具體的實(shí)施程序。也就是說目前缺乏一套較為完善的，能夠規(guī)范各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的綠色信貸法律制度，這極其容易導(dǎo)致綠色信貸缺乏有效的法律保障。在地方層面，多個(gè)省市通過條例、辦法等形式對綠色信貸進(jìn)行了制度上的規(guī)范。根據(jù)筆者目前收集到的資料，只有《山西省綠色信貸政策效果評價(jià)辦法（試行）》、《河北省綠色信貸政策效果評價(jià)辦法（試行）》、《泰州市綠色信貸信息共享管理辦法》、《安徽省企業(yè)環(huán)境信用與綠色信貸銜接辦法（試行）》 是專門針對綠色信貸出臺的，而《吉林省大氣污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《浙江省資源綜合利用促進(jìn)條例》等雖然也涉及到綠色信貸，但是只見諸于個(gè)別條款中。即使有省市專門針對綠色信貸出臺規(guī)定，但是地方立法的法律位階較低，適用范圍僅限于特定的行政區(qū)域。因此，關(guān)于綠色信貸制度的完整明確的頂層設(shè)計(jì)還未出臺，法律依據(jù)明顯不足。

2.2 綠色信貸配套制度不完善

目前，在綠色信貸方面并沒有一個(gè)統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行各自為政，都是根據(jù)自己的利益來制定相關(guān)的評估標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致銀行貸款門檻高低不一，有可能導(dǎo)致一些綠色信貸項(xiàng)目在不同的銀行貸到的資金享受到的優(yōu)惠政策存在差異，也有可能放寬綠色信貸的準(zhǔn)入條件。因此，一個(gè)統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)的缺失從長遠(yuǎn)來看對綠色信貸的發(fā)展極為不利。另外，我國商業(yè)銀行的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系尚有不足之處。借款企業(yè)的環(huán)境信息是銀行開展綠色信貸授信審批的重要依據(jù)，但是由于各銀行的水平有差異，尚存在著一些銀行不能把控借款企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情況，而這往往很容易導(dǎo)致審查流于形式，從而導(dǎo)致綠色信貸的目標(biāo)就不能真正實(shí)現(xiàn)。

2.3 綠色信貸監(jiān)督機(jī)制不健全

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，環(huán)保部門、金融監(jiān)管部門對于綠色信貸具有管理職權(quán)。但是，如果只依靠環(huán)保部門、中國人民銀行、銀保監(jiān)會顯然還不夠，監(jiān)管機(jī)制明顯不健全。對綠色信貸的監(jiān)督管理不能僅依靠政府部門，還需要每個(gè)公眾的參與。只有在公眾的監(jiān)督之下，銀行才能更自覺地落實(shí)綠色信貸政策，避免違規(guī)發(fā)放貸款給污染企業(yè)。但是根據(jù)銀行向外披露的信息來看，有些銀行并沒有將綠色信貸發(fā)放的整個(gè)過程披露出來，所以導(dǎo)致公眾難以發(fā)揮監(jiān)督的作用。總體而言，公眾監(jiān)督在綠色信貸執(zhí)行過程中發(fā)揮的作用不大。

3 完善我國綠色信貸法律制度的建議

3.1 明確綠色信貸法律制度的立法模式

我國的綠色信貸法律依據(jù)目前仍然分散于多個(gè)立法之中，這其中最大的原因是還沒有真正確定綠色信貸法律制度的立法模式。對于綠色信貸法律制度的立法模式，學(xué)界觀點(diǎn)不一，歸納起來，可以分別為獨(dú)立型和融入型。獨(dú)立型是指單獨(dú)制定一部關(guān)于綠色信貸的法律，例如制定《綠色信貸法》。融入型是指通過對現(xiàn)有的法律進(jìn)行修訂，將綠色信貸的規(guī)定融入其中。筆者認(rèn)為，目前采取融入型的立法模式較為合適，因?yàn)樾抻喎赏瘸雠_一部法律更為快速，且能夠節(jié)約更多的立法資源。因此，可以考慮修改《商業(yè)銀行法》或《環(huán)境保護(hù)法》，將綠色信貸納入其中，同時(shí)明確各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，提高違法成本，確保綠色信貸的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 完善相關(guān)的綠色信貸配套制度

一般而言，在宏觀上出臺了綠色信貸的基本法律，也應(yīng)注重在微觀上圍繞該基本法律建立相應(yīng)的配套制度。因此，除了要盡快將綠色信貸納入相關(guān)法律規(guī)范之中，還要圍繞綠色信貸出臺一系列的操作規(guī)則，從而加強(qiáng)綠色信貸制度的可操作性，使綠色信貸法律制度不再是空中樓閣。一方面，統(tǒng)一綠色信貸的評估體系，出臺相關(guān)的指導(dǎo)目錄，指導(dǎo)商業(yè)銀行準(zhǔn)確界定借款企業(yè)提供的環(huán)境信息，避免給污染嚴(yán)重的企業(yè)過高的貸款資金或享受較為優(yōu)惠的政策。另一方面，制定銀行風(fēng)險(xiǎn)管理指南，指導(dǎo)銀行對內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行完善，從而提高對項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識別能力。該指南主要包括專門的組織機(jī)構(gòu)、科學(xué)的管理指標(biāo)和可持續(xù)的人才供應(yīng)三個(gè)方面的內(nèi)容。

3.3 加強(qiáng)綠色信貸監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制有利于推動(dòng)綠色信貸的有效實(shí)施，所以如何構(gòu)建一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制是當(dāng)前亟待解決的問題。除了相關(guān)部門要盡到監(jiān)管職責(zé)之外，也要努力保障公眾的監(jiān)督權(quán)。隨著社會的發(fā)展，公眾的環(huán)保意識愈發(fā)強(qiáng)烈，所以要想促進(jìn)綠色信貸的有效實(shí)施，公眾監(jiān)督是不可忽視的一環(huán)。信息披露是公眾行使監(jiān)督權(quán)的前提，因此相關(guān)部門，例如中國人民銀行、銀保監(jiān)會、環(huán)保部門等要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)信息共享平臺，及時(shí)向社會公眾披露與綠色信貸有關(guān)的，尤其是各銀行執(zhí)行綠色信貸情況的信息。通過這些信息，公眾則可以更好地發(fā)揮監(jiān)督的作用，從而建立起一個(gè)從監(jiān)管部門到公眾的有效的監(jiān)督機(jī)制，對綠色信貸的實(shí)施進(jìn)行有效的監(jiān)督。