市級(jí)政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金統(tǒng)籌管理模式探索研究

◎文/連東青 嚴(yán) 軍

一、背景

習(xí)近平總書(shū)記指出，“中華民族偉大復(fù)興， 絕不是輕輕松松、 敲鑼打鼓就能實(shí)現(xiàn)的。 全黨必須準(zhǔn)備付出更為艱巨、更為艱苦的努力。 ”特別是要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)代任務(wù)，工作中面臨的發(fā)展不平衡、不充分的一些突出問(wèn)題尚未解決， 也面臨著不少機(jī)遇和挑戰(zhàn)。 在當(dāng)前新時(shí)代發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期， 投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“駕轅之馬”和“壓艙石”。

為進(jìn)一步推動(dòng)天津高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，提高政府投資收益，2019 年3 月26 日，天津市人民政府印發(fā) 《天津市人民政府關(guān)于市級(jí)政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的 意 見(jiàn)》（津 政 發(fā)〔2019〕11號(hào)），按照“統(tǒng)一項(xiàng)目計(jì)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一資金平衡、統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管”的原則，對(duì)市級(jí)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌管理， 要求市發(fā)展改革委統(tǒng)籌市級(jí)政府投資項(xiàng)目， 市財(cái)政局統(tǒng)籌市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金。 2019 年4 月24 日，市十七屆人大第十次會(huì)議對(duì) 《天津市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例（草案）》進(jìn)行了第一次審議，市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)展改革委、 市司法局配合市人大法工委認(rèn)真研究了常委會(huì)意見(jiàn)和有關(guān)方面提出的意見(jiàn)，在充分吸收各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)草案提出了修改建議。2019 年5 月5 日，國(guó)務(wù)院頒布了《政府投資條例》，已于2019 年7 月1 日實(shí)施。 2019年6 月25 日，市人大法制委員會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了審議， 市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)展改革委、 市司法局配合市人大法工委認(rèn)真研究了常委會(huì)意見(jiàn)和有關(guān)方面提出的意見(jiàn)， 對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議，修改形成了《天津市政府投資管理?xiàng)l例（草案）》（二次審議稿），結(jié)合國(guó)務(wù)院公布的《政府投資條例》，對(duì)“政府投資”和“政府投資項(xiàng)目”分別作了界定， 與國(guó)務(wù)院條例保持一致， 將草案名稱修改為“天津市政府投資管理?xiàng)l例”，并吸收了其他各方面的意見(jiàn)。 2019 年7 月31 日，市十七屆人大第十二次會(huì)議正式審議通過(guò)了 《天津市政府投資管理?xiàng)l例》，并于9 月1日施行。

二、實(shí)施市級(jí)政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的意義

統(tǒng)籌市級(jí)政府投資資金管理， 改變了現(xiàn)行市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金安排方式，依據(jù)市委、 市政府重大決策部署及各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃， 由市發(fā)展改革部門(mén)對(duì)接各行業(yè)主管部門(mén)， 統(tǒng)籌平衡編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃和年度計(jì)劃， 與市級(jí)財(cái)政年度預(yù)算銜接平衡，強(qiáng)化資金調(diào)度保障，實(shí)現(xiàn)市級(jí)政府投資資金集中統(tǒng)籌、靈活調(diào)度，集中力量辦大事。

（一）統(tǒng)籌管理是貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院要求的重要舉措

黨中央、 國(guó)務(wù)院明確要求，“依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求， 編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃， 明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。 依據(jù)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控政策， 編制政府投資年度計(jì)劃， 合理安排政府投資”。實(shí)施統(tǒng)籌管理有利于完善政府投資體制， 更好發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

（二）統(tǒng)籌管理是優(yōu)化政府投資項(xiàng)目管理體制的迫切需要

統(tǒng)籌管理市級(jí)政府投資項(xiàng)目，規(guī)范政府投資行為，可實(shí)現(xiàn)市級(jí)政府投資規(guī)劃、計(jì)劃、政策、項(xiàng)目和資金的有效銜接， 切實(shí)提高政府投資效益，保障市委、市政府各項(xiàng)重大決策和中長(zhǎng)期規(guī)劃的落地實(shí)施，集中力量辦大事。

（三）統(tǒng)籌管理是提高市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金使用效率的有效途徑

現(xiàn)行切塊資金管理模式將市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金分散到各行業(yè)主管部門(mén)， 易造成跨行業(yè)資金調(diào)配障礙，影響資金使用效率。 實(shí)施統(tǒng)籌管理可以打破行業(yè)壁壘，靈活調(diào)整和調(diào)度各行業(yè)項(xiàng)目資金，避免資金沉淀，更好地發(fā)揮政府投資杠桿撬動(dòng)作用。

三、現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金管理存在的問(wèn)題

為貫徹落實(shí)好市委市政府決策部署， 做好市級(jí)政府投資資金統(tǒng)籌管理， 探索研究政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金統(tǒng)籌管理模式， 切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政部門(mén)職責(zé)，在“不忘初心、牢記使命” 主題教育調(diào)研活動(dòng)中，我們堅(jiān)持不走形式，直面問(wèn)題，力求取得實(shí)效，深入民族宮、 海博館等建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，與軌道集團(tuán)、評(píng)審中心以及市發(fā)展改革委等部門(mén)開(kāi)展座談， 了解了項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)情況， 解答了建設(shè)單位所提的有關(guān)問(wèn)題，并與市發(fā)展改革委就政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理與財(cái)政預(yù)算銜接等有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討。同時(shí)， 我們對(duì)部分歷年已完成政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資金管理進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金管理存在以下問(wèn)題：

（一）政府投資資金管理分散，影響資金使用效率

天津現(xiàn)行切塊資金管理模式將市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金分散到各行業(yè)主管部門(mén)，除去每年市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)管理切塊市財(cái)政預(yù)算內(nèi)基建專項(xiàng)資金外， 市住建委負(fù)責(zé)管理燃?xì)?、供熱、城市道路橋梁等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金， 市交通運(yùn)輸委負(fù)責(zé)管理公路、 鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金， 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目， 市水務(wù)局負(fù)責(zé)水務(wù)項(xiàng)目，其他各委、辦、局負(fù)責(zé)本領(lǐng)域、本行業(yè)項(xiàng)目。 上述資金管理方式不但造成行業(yè)資金調(diào)配障礙，更影響了資金的使用效率。

（二）可支配財(cái)力有限，制約政府投資項(xiàng)目實(shí)施

當(dāng)前天津正處在戰(zhàn)略性調(diào)整陣痛期， 財(cái)政運(yùn)行存在較大壓力和挑戰(zhàn)， 市級(jí)可支配財(cái)力與目前政府投資規(guī)模要求不太相稱， 從正常性預(yù)算中安排投資項(xiàng)目建設(shè)資金總量較小。 “衣食住行、業(yè)教保醫(yī)” 等民生領(lǐng)域還有不少短板需要加大投入， 制約了政府投資項(xiàng)目的實(shí)施。

（三）項(xiàng)目投資計(jì)劃安排不夠科學(xué)合理， 導(dǎo)致財(cái)政資金調(diào)度困難

項(xiàng)目年度投資計(jì)劃因種種原因在安排上缺乏一定的合理性，“撒芝麻鹽”、零敲碎打的切塊安排方式， 無(wú)法保證市委市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目、民心工程資金需求，無(wú)法編制科學(xué)合理的年度預(yù)算，不能按工程進(jìn)度保障資金。加之部門(mén)之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)， 執(zhí)行計(jì)劃隨意性較大， 導(dǎo)致財(cái)政安排資金與建設(shè)單位資金需求出現(xiàn)矛盾。

四、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金統(tǒng)籌管理的建議

實(shí)施統(tǒng)籌管理可以打破行業(yè)壁壘， 靈活調(diào)整和調(diào)度各行業(yè)項(xiàng)目資金， 避免資金沉淀， 實(shí)現(xiàn)市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金集中統(tǒng)籌、靈活調(diào)度，集中力量辦大事， 充分發(fā)揮政府投資杠桿撬動(dòng)作用。 實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)， 需切實(shí)提高政治站位，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，從以下幾方面工作著手：

或許此時(shí)，西王當(dāng)家人才意識(shí)到，一支球隊(duì)的廣告效應(yīng)的確可能超過(guò)對(duì)媒體幾個(gè)億宣傳投入的傳播效果，但這種效應(yīng)與用廣告費(fèi)打出來(lái)的效果是不一樣的，媒體廣告只能說(shuō)好，球隊(duì)帶來(lái)的反響卻是利弊相間的雙刃劍，有好有壞，甚至壞話比好話更多，負(fù)面影響比正面影響更大。

（一）提高政治站位，加強(qiáng)政府投資財(cái)源建設(shè)， 壯大政府投資實(shí)力

1.進(jìn)一步樹(shù)牢“四個(gè)意識(shí)”，提高政治站位，運(yùn)用積極的財(cái)政政策， 大力培植財(cái)源，做大財(cái)政蛋糕，充實(shí)政府基礎(chǔ)財(cái)力，并充分利用中央對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的扶持政策，積極爭(zhēng)取各類專項(xiàng)補(bǔ)助資金，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金需求。

2.創(chuàng)新思維方式，運(yùn)用新發(fā)展理念， 加強(qiáng)政府非稅收入管理， 優(yōu)化政府財(cái)力結(jié)構(gòu)，挖掘財(cái)政性資金的潛力，并加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)資源管理，增加國(guó)有資產(chǎn)總量， 實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作， 提高國(guó)有資產(chǎn)收益， 使國(guó)有資產(chǎn)成為政府投資新的財(cái)源。

3.建立政府投融資機(jī)制，擴(kuò)大政府融資渠道， 吸收民間資本的投入， 增加政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源。同時(shí)，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券作用， 允許地方通過(guò)組合使用專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資（即專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用），以及將專項(xiàng)債券作為符合條件重大項(xiàng)目資本金（即專項(xiàng)債券撬動(dòng)作用）兩種方式， 支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目。

（二）主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，加強(qiáng)市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金統(tǒng)籌管理， 確保財(cái)政部門(mén)科學(xué)合理安排資金

1.統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，主動(dòng)配合市發(fā)展改革部門(mén)將各部門(mén)在投資項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)掌握的情況有機(jī)整合，統(tǒng)籌平衡三年滾動(dòng)投資計(jì)劃和年度投資計(jì)劃， 確保與市級(jí)財(cái)政年度預(yù)算達(dá)到銜接平衡，切實(shí)強(qiáng)化資金調(diào)度保障。

2.強(qiáng)化協(xié)同配合，督促建設(shè)單位根據(jù)政府投資年度預(yù)算和財(cái)務(wù)收支計(jì)劃， 結(jié)合具體投資項(xiàng)目實(shí)際情況，編制建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，向財(cái)政部門(mén)及時(shí)提供工程建設(shè)進(jìn)度、 資金使用情況等信息， 便于財(cái)政部門(mén)合理安排資金。

3.提高工作效率，切實(shí)提高服務(wù)意識(shí)， 加強(qiáng)與各行業(yè)主管部門(mén)之間的溝通對(duì)接，堅(jiān)持新發(fā)展理念，切實(shí)做好項(xiàng)目資金保障和監(jiān)督管理工作。

（三）履職盡責(zé)，加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)（概）算、竣工結(jié)算和項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，有效防止資金浪費(fèi)， 確保資金安全

1.重視投資項(xiàng)目資金來(lái)源審核。 財(cái)政部門(mén)在發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)審批前應(yīng)參與對(duì)項(xiàng)目資金來(lái)源的審核， 避免建設(shè)單位在沒(méi)有資金保障的情況下盲目投資。

3.重視招標(biāo)文件及合同的審核工作。 嚴(yán)格要求合同和招標(biāo)文件的一致性， 并在合同簽訂時(shí)就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行承諾，明確結(jié)算辦法、規(guī)定有關(guān)費(fèi)用等， 嚴(yán)格控制工程造價(jià)的上漲因素。

4.嚴(yán)格資金撥付管理。必須按照工程進(jìn)度撥付資金， 加強(qiáng)工程建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的資金支付控制， 確保資金安全。

5.嚴(yán)格工程財(cái)務(wù)決算監(jiān)督。在工程結(jié)算審計(jì)以后，對(duì)剩余工程款的撥付進(jìn)行嚴(yán)格管理， 確保工程建成后能正常投入使用。

6.強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理。嚴(yán)格按照基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定進(jìn)行核算， 對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程和資金使用情況進(jìn)行真實(shí)全面反映。

7.會(huì)同項(xiàng)目主管部門(mén)嚴(yán)格控制建設(shè)單位在工程建設(shè)過(guò)程中隨意提高建筑材料檔次增加工程造價(jià)， 嚴(yán)禁因建設(shè)單位鋪張浪費(fèi)等原因造成工程嚴(yán)重超概算。

8.會(huì)同項(xiàng)目主管部門(mén)監(jiān)督建設(shè)單位建立健全工程變更決策程序， 防止工程 “三超”現(xiàn)象的發(fā)生，有效控制投資規(guī)模。

9.會(huì)同項(xiàng)目主管部門(mén)建立健全勘測(cè)、 設(shè)計(jì)責(zé)任追究制度， 工程變更如果是由勘測(cè)、設(shè)計(jì)單位過(guò)失造成的，應(yīng)追究勘測(cè)、設(shè)計(jì)單位的責(zé)任。

（四）完善體制機(jī)制，推行項(xiàng)目代建制， 提高政府投資項(xiàng)目管理效率

1.積極推行政府投資項(xiàng)目代建制， 逐步破除現(xiàn)行建設(shè)、管理、營(yíng)運(yùn)三合一的管理體制， 提高工程質(zhì)量和降低建設(shè)成本，提高投資效益。

2.利用代建制將財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目資金的多頭分散監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾恚岣弑O(jiān)管效能。

（五）強(qiáng)化思想意識(shí)，完善政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，做好投資項(xiàng)目追蹤問(wèn)效

1.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)思想意識(shí)。 全面預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，各單位各部門(mén)要切實(shí)把思想行動(dòng)與黨中央、 國(guó)務(wù)院決策部署高度統(tǒng)一， 深刻學(xué)習(xí)文件精神實(shí)質(zhì)， 準(zhǔn)確把握核心內(nèi)涵， 進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感， 形成推進(jìn)改革的普遍共識(shí)。

2.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。 落實(shí)績(jī)效結(jié)果監(jiān)督整改機(jī)制， 督促被評(píng)價(jià)部門(mén)有針對(duì)性地制定整改措施、 反饋整改結(jié)果。 建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制， 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排和審議下年度預(yù)算的依據(jù)。 對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的， 直接壓減下年度預(yù)算規(guī)模。 將財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)納入行政績(jī)效目標(biāo)考核指標(biāo)體系， 提升績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。 通過(guò)建立政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 最終建立起政府投資項(xiàng)目的自我評(píng)價(jià)和自我監(jiān)督與外部評(píng)價(jià)和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效約束、監(jiān)管機(jī)制。