發(fā)展中國家身份應(yīng)該誰說了算

改革發(fā)展中國家認定標準的正道，是在WTO或者G20等平臺上展開更充分、理性、克制的討論，而非繞開多邊機制，在發(fā)達和發(fā)展中國家之間單邊行動。

2020年2月10日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）宣布修訂《反補貼法》中有關(guān)發(fā)展中國家和地區(qū)的認定標準，即日起生效。其實，美國早有改變WTO發(fā)展中國家地位標準的要求。特朗普擔(dān)任美國總統(tǒng)后，就把這件事列上核心議程。2017年12月，WTO布宜諾斯艾利斯部長級會議上，美國代表便醞釀推動WTO改革的提案。2019年2月18日，美國以理事會決議草案形式提交了WTO修改特殊與差別（S＆D）待遇條款僅適用于最不發(fā)達國家的倡議。由于中國、印度等成員國反對，這個提議未獲通過。其后，美國改以雙邊施壓的方式，要求巴西、土耳其、印度、韓國等國放棄發(fā)展中成員身份。受此影響，一些國家發(fā)表了放棄S&D或不再以發(fā)展中國家身份參加WTO談判的聲明。2019年7月，美國政府發(fā)表《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中國家地位備忘錄》，集中表達了對WTO“過時的發(fā)達國家和發(fā)展中國家的二分法”造成“一些世貿(mào)組織成員在國際貿(mào)易領(lǐng)域獲得了不公平的優(yōu)勢”的不滿。美國在備忘錄中還特別以中國為例，渲染所謂“最富有的經(jīng)濟體聲稱擁有發(fā)展中國家地位時，它們不僅損害其他發(fā)達經(jīng)濟體，同時也損害了真正需要特殊和差別待遇的經(jīng)濟體”。

美國政府提出這種抱怨的時候，已經(jīng)忘記了其力推建立WTO的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定時的“初衷”。根據(jù)1947年中國作為23個創(chuàng)始國之一參加瑞士日內(nèi)瓦關(guān)貿(mào)總協(xié)定第一回合貿(mào)易談判的檔案記載，“查此次協(xié)定草案之能順利完成，其主要關(guān)鍵在于美方之妥協(xié)態(tài)度，蓋美國現(xiàn)時執(zhí)政當局亟備實現(xiàn)其一貫之政策——擴張世界貿(mào)易與消除國際貿(mào)易之障礙”。美國的《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》將于1948年6月到期，執(zhí)政的民主黨當局希望在法案到期前完成關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判，并在總統(tǒng)大選之前完成立法手續(xù)。當時，中國的對外貿(mào)易占全球國際貿(mào)易的“百分之三弱”，而中國對22個貿(mào)易談判對象的讓步項目中，最多的是美國，共80項，其次是法國和英國，分別為30項和29項。對美讓步的貨品占中國外貿(mào)總額的76%。

由此可見，那個時候無論是出自戰(zhàn)略層面突破別國（主要是經(jīng)濟競爭力弱小的發(fā)展中國家）關(guān)稅壁壘搶占國際市場的需要，還是出自戰(zhàn)術(shù)層面國內(nèi)政治博弈的需要，都是美國在使最大的勁把其他國家，特別是發(fā)展中國家裹挾入國際貿(mào)易的全球網(wǎng)絡(luò)。從這個意義上講，S&D絕不是美國對發(fā)展中國家豁達慷慨的恩賜或施舍，而是其通過貿(mào)易擴張攫取發(fā)展中國家原材料和獲取產(chǎn)品銷售市場的遮羞布?，F(xiàn)在，一些發(fā)展中國家經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，取得了一些成果，但與美國的差距仍然懸殊。中國加入WTO之后，世界市場更具完整性也更有廣度和深度。中國經(jīng)濟固然取得了長足進步，美國同樣受益于此。從絕對量來看，其增加遠大于中國和其他發(fā)展中國家。從中國入世的2001年到2019年，按現(xiàn)價美元計算的美國人均GDP增長了28010美元，同期中國人均GDP增長了9046美元。

但美國現(xiàn)在抱怨其一力倡建的體系對它不公平，要聯(lián)合“其他志同道合的WTO成員”，甚至單邊改變規(guī)則，限制其中一些發(fā)展中國家的發(fā)展。把一些國家剔除發(fā)展中成員名單，或者說，把盡量多的國家排斥出發(fā)展中國家的名單，是其努力的方向之一。例如，這次修訂把人均國民收入高于12375美元的國家以及歐盟、OECD成員國排除在發(fā)展中成員在外自不待言，把G20成員一律排除在外，就混淆了大國和發(fā)達國家的區(qū)別。而將人均GDP貿(mào)易份額占比高于全球2%的發(fā)達國家（地區(qū)）標準下調(diào)至0.5%，進一步增加了排除的范圍。在所謂其他因素中，將那些加入WTO時沒有聲稱自己為發(fā)展中國家者也排斥在外，更是自相矛盾的做法。一方面聲稱要“防止自我聲明但是沒有適當?shù)慕?jīng)濟或其他指標佐證的發(fā)展中國家利用世貿(mào)組織規(guī)則和談判中的靈活性”，另一方面卻又無視“適當?shù)慕?jīng)濟或其他指標佐證”，把沒有自我聲明的發(fā)展中國家歸入發(fā)達國家并褫奪其S&D資格。這說明，美國并不在乎到底是按照自我認定的“主動型條款”還是別國認定的“被動型條款”來識別發(fā)展中與發(fā)達成員，只要能降低其以S&D資格相待的發(fā)展中成員的數(shù)量就行。

雖然USTR對1998年標準的修訂，并不會直接影響中國的對美貿(mào)易，但間接上可能影響中國的外部環(huán)境并沖擊全球的經(jīng)貿(mào)秩序。第一，這次直接受到影響的國家，一是被從1998年名單中排除的國家，主要是拉丁美洲的阿根廷、巴西等國及馬來西亞、泰國和南非等，再則是執(zhí)行標準被提高至發(fā)展中國家（地區(qū)）水平的最不發(fā)達國家。但美國在《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中國家地位備忘錄》中，把基本沒有直接影響的中國作為重點對象來“控訴”，不啻于將受到影響的國家的不滿引向中國。第二，這可能產(chǎn)生一種示范效應(yīng)，讓中國未來在處理和其他國家的雙邊及多邊經(jīng)濟關(guān)系時，面臨更大的壓力或承擔(dān)超出實際發(fā)展水平的成本。第三，施壓中國放棄發(fā)展中身份，可能為美國在中美貿(mào)易下階段談判中“結(jié)構(gòu)性改革”等議題爭取更大的戰(zhàn)略自由度。第四，破壞發(fā)展中國家內(nèi)部的團結(jié)，影響發(fā)展中和新興經(jīng)濟體在全球治理改革進程中的議價能力。在雙邊壓力之下，一些國家已經(jīng)聲明放棄發(fā)展中國家身份，它們與堅持發(fā)展中身份的國家之間，在全球治理或多邊體制改革上，可能面臨更大的協(xié)調(diào)成本。第五，S&D的削弱或取消，可能增加發(fā)展中國家尤其是不發(fā)達國家對開放世界經(jīng)濟體系的顧慮，因為它們本身面對外部沖擊就存在更大的脆弱性；而削弱或取消S&D會讓它們更加拒絕開放，避免加載可能無力承擔(dān)的風(fēng)險暴露。

當然，這并不意味著WTO體制，特別是誰是發(fā)展中成員的標準不容改革。經(jīng)過戰(zhàn)后數(shù)十年的發(fā)展，發(fā)展中國家，特別是其中的新興國家與最不發(fā)達國家之間的分化確實日益明顯，需要更加細致的分辨，以便提出更具針對性的政策議題來更好地維護發(fā)展中國家的整體利益，協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟發(fā)展水平國家之間的差異。但至少有兩個原則必須堅持：一是要從堅持WTO核心價值和基本原則的高度，堅持發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。這不僅是道義使然，也是維持發(fā)展中國家開放市場意愿的現(xiàn)實需要使然。二是發(fā)展中國家身份按照什么樣的標準依據(jù)、什么樣的程序來確定，不能由一個或少數(shù)幾個國家說了算，要尊重全體成員的普遍意愿，由WTO成員共同協(xié)商確定，特別是要尊重廣大發(fā)展中國家的意見。強行向別的成員貼標簽并要WTO在多邊背書的做法，不得人心，應(yīng)當堅決反對。從技術(shù)層面看，區(qū)分大國、富國、強國或發(fā)達國家，需要更多學(xué)術(shù)和政策上的討論。無論如何，改革發(fā)展中國家認定標準的正道，是在WTO或者G20等平臺上展開更充分、理性、克制的討論，而非繞開多邊機制，在發(fā)達和發(fā)展中國家之間單邊行動。