農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題及對策探討
——以河南X縣為例

文/張 瑤

一、前言

農(nóng)村低保政策是對社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用的惠民政策，農(nóng)村貧困問題是我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的嚴重社會問題，通過建立農(nóng)村低保政策，可以幫助農(nóng)村地區(qū)貧困人口，為他們提供基本的生活保障，縮小農(nóng)村地區(qū)貧富差距。

農(nóng)村低保政策有利于增進農(nóng)村居民福利，有利于避免農(nóng)村兩極分化嚴重，促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。由于我國地域遼闊，各地差異性較大，各省情況復(fù)雜，有些地方政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，有的存在共性，有的具有差異性。對此問題進行研究，有助于解決農(nóng)村低?；菝裾邎?zhí)行過程中存在的各種問題。

二、農(nóng)村低保政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）低保對象的認定

X縣農(nóng)村低保對象的認定程序是個人申請、信息核對、民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審核。具有X縣常住農(nóng)村戶口,共同生活的家庭成員人均收入低于最低生活保障標準,且家庭財產(chǎn)狀況符合政府規(guī)定條件的農(nóng)村居民有資格申請農(nóng)村低保。申請對象需填寫低保申請表，上交給當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)民政部門，民政部門進行初步篩選，符合條件的申請人需再按照規(guī)定提交家庭收入和財產(chǎn)狀況、情況說明等相關(guān)材料；由村干部和民政部門工作人員共同對申請對象的家庭實際情況進行實地調(diào)查；村里組織民主評議小組評議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門集體討論后對申請對象提出審核意見，將擬保對象名單進行公示；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終將審核意見和相關(guān)材料上交給縣民政局，縣民政局經(jīng)審核后做出低保批準。

（二）低保資金的管理與發(fā)放

X縣低保資金來源是由中央、省和地方政府組成，主要來源于縣級政府，低保資金實行轉(zhuǎn)賬管理、?？顚Ｓ茫拱训捅ＹY金用于其它財政支出。河南省低保資金是由河南農(nóng)村信用社代發(fā)，民政部門在確定申請對象與低保補助金額后，交由財政部門審核確定，使用國庫集中制，通過河南農(nóng)村信用社直接將低保金打到申請對象的農(nóng)村信用社活期存折上。

（三）低保政策的制度管理

為了積極響應(yīng)國家號召，X縣結(jié)合地區(qū)具體情況，為完善發(fā)展政策制定了一系列制度，加強管理。

一是建立動態(tài)管理制度。民政部門對低保對象定期審核，縣級民政部門根據(jù)低保對象家庭實際情況的變化增發(fā)、減發(fā)低保金，將不再符合低保條件的對象及時退出保障范圍,形成最低生活保障補助水平有升有降、低保對象有進有出的機制。

二是建立監(jiān)督管理制度?？h級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織巡視人員對政策的執(zhí)行情況進行定期檢查，監(jiān)督低保政策有沒有真正落實，貧困居民是否得到救助；加強對低保資金的監(jiān)督，監(jiān)督低保資金管理和使用是否符合法律法規(guī)。

三是檔案管理制度。建立個人檔案，低保申請對象的申請表、家庭財產(chǎn)狀況、個人證件等相關(guān)資料按一戶一檔頂裝成冊，存放完整。

三、農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中存在的問題

（一）低保對象認定不合理

低保對象準確認定是農(nóng)村低保政策順利有效執(zhí)行的前提，貧困居民得到應(yīng)有的救助，農(nóng)村低保才能發(fā)揮兜底作用。X縣在低保對象認定過程中，存在不公平、不合理的現(xiàn)象。

首先，低保對象分類不科學(xué)。X縣農(nóng)村低保對象分類重復(fù)，不便于低保對象的后續(xù)管理，降低低保政策執(zhí)行的效率。

其次，低保申請對象審查困難。當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動者大多數(shù)長年在外地務(wù)工，留守在當(dāng)?shù)氐膭趧诱叨嘁源蛄愎赍X，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難掌握其真實情況，家庭收入難以計算，審核申請對象家庭情況工作困難。

第三，低保對象認定不公平。部分基層工作人員利用自己的職權(quán)為親朋好友占據(jù)名額，有些不符合申請對象的村民，刻意隱瞞自己的真實情況，申請時造假，占有低保名額。

（二）低保標準制定偏低

X縣的農(nóng)村低保資金主要來源于縣級政府，2005年低保標準為60元/月，到2019年最低生活保障標準增長至267.5元/月。雖然農(nóng)村低保標準一直在逐年增加，但是一直落后于經(jīng)濟發(fā)展速度，對于村民基本生活改善的作用有限，沒有有效解決低保家庭的實際生活困難問題。

低保標準是按照當(dāng)?shù)氐南M水平和經(jīng)濟發(fā)展水平制定的，而我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，物價水平增長過快，家庭支出普遍較大，有些低保家庭中有得疾病的成員，疾病治療花費偏高。城鄉(xiāng)低保標準差距大，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)物價差距不斷在縮小，而X縣農(nóng)村低保標準與城市低保標準相差較大，農(nóng)村低保標準偏低。

（三）低保動態(tài)管理效率低

X縣在農(nóng)村低保動態(tài)管理上實行“應(yīng)盡則盡，應(yīng)退則退”的原則，政府在政策執(zhí)行中，難以實現(xiàn)真正的動態(tài)管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有按照規(guī)定定期進行復(fù)查審核，低保家庭的經(jīng)濟收入和家庭財產(chǎn)核算困難，在執(zhí)行過程中動態(tài)管理的難度很大。

縣民政局對農(nóng)村低保檔案信息管理落后、更新不及時，沒有在政府網(wǎng)站上進行公示，廣大村民無法了解到信息和低保政策。

縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村低保工作的監(jiān)督和后續(xù)管理工作滯后，政府沒有對低保家庭實行實時監(jiān)督，低保家庭實際發(fā)生變化，政府部門不能立即得知，也無法更新低保對象的信息。

（四）低保政策執(zhí)行效率低

農(nóng)村低保政策的執(zhí)行需要縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層農(nóng)村干部的通力合作，在執(zhí)行過程中部門之間、上下級之間和村干部與村民之間存在問題，導(dǎo)致低保執(zhí)行效率低。

X縣在執(zhí)行農(nóng)村低保政策時缺乏有效溝通，基層村干部只接受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令機械地將信息傳達給村民，信息傳遞不夠及時，工作上存在拖延的現(xiàn)象。基層村干部是農(nóng)村低保政策執(zhí)行的重要主體，但是村干部的文化素質(zhì)普遍不高而且人數(shù)較少，還要負責(zé)日常村務(wù)的管理工作，其時間、精力、能力有限；受鄉(xiāng)土文化和非正式組織關(guān)系的影響，在政策執(zhí)行的過程中存在不嚴格按照規(guī)定執(zhí)行的現(xiàn)象。X縣農(nóng)村低保整個申請過程程序較多，準備材料多，申請過程過于復(fù)雜，基層村干部工作量加大，影響到政策的順利執(zhí)行，從而降低低保政策執(zhí)行效率。

四、農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題存在的原因

（一）低保對象文化道德修養(yǎng)低

農(nóng)村低保政策的救助對象是農(nóng)村貧困人口，旨在為他們提供基本生活保障，由于農(nóng)村教育比較落后，農(nóng)村村民對教育不夠重視，大多數(shù)低保對象學(xué)歷不高、文化素質(zhì)低。宣傳農(nóng)村低保政策后，有些村民并不能夠真正理解政策的目標人群與真正目的，同時也很容易曲解政策。低保對象對低保的依賴催生了其好吃懶做，靠著有限的低保金生活，達不到農(nóng)村低保政策最初的救助目的，無法實現(xiàn)脫貧致富的目標。

另一方面，享受低保的對象在某些方面會受到優(yōu)先照顧，有些村民會采取不道德的手段獲取低保資格，導(dǎo)致一些真正貧困的人口無法享受低保，得到應(yīng)有的幫助，給農(nóng)村低保的執(zhí)行帶來了一定的障礙。

（二）執(zhí)行主體組織不健全，執(zhí)行過程不規(guī)范

農(nóng)村低保政策的執(zhí)行機構(gòu)主要是各級民政部門，X縣政府設(shè)有的縣城鄉(xiāng)救助體系辦公室來負責(zé)城鄉(xiāng)最低生活保障的工作，辦公室還負責(zé)醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時救助等社會救助資金的分配和監(jiān)管等工作，沒有設(shè)置專門的低?？剖?，民政部門工作量大。農(nóng)村低保政策的執(zhí)行主體主要是農(nóng)村基層村干部，大多數(shù)村干部文化水平不高，管理日常事務(wù)再加上處理農(nóng)村低保工作，不可能處處管理、監(jiān)督到位；一些村干部利用職務(wù)之便為自己謀取私利，侵占低保名額，甚至在村民不知情的情況下，騙取低保資金占為己有。

農(nóng)村低保政策的具體執(zhí)行依靠的是基層村干部，村委會是民間自治組織，不屬于政府正規(guī)機構(gòu)，低保對象的申請、實地調(diào)查與確定都是村干部負責(zé)，還要處理村里日常事務(wù)的管理工作，一人身兼數(shù)職，工作復(fù)雜，對于政策宣傳、執(zhí)行、管理不到位。低保對象的確定需要村民小組評議，這一環(huán)節(jié)大多不會實行，經(jīng)常是由幾個村委會成員商量決定，確定的名單也不公示，無法保證低保對象確定的公平公正。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不健全

X縣在農(nóng)村低保政策頒布十一年來，關(guān)于農(nóng)村低保政策的立法并不多，該縣沒有頒布相關(guān)的具體規(guī)定，法律依據(jù)都是“條例”、“辦法”、“細則”等，這些規(guī)定強制性較弱，法律效力較低，完善的法律體系尚未形成。

同時，農(nóng)村低保政策本身不夠明確合理，政府在制定制度前，調(diào)查研究、論證不夠深入全面，相關(guān)人員和資源不足，制度的制定存在模糊性，沒有考慮到一些不確定因素。X縣政府沒有建立完善的監(jiān)督機制，政府不對村民群眾進行政策信息、執(zhí)行公示，村民就無法監(jiān)督政府的執(zhí)行過程與效果，在執(zhí)行過程中易出現(xiàn)操作不透明、不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象，降低政府的形象與信譽，無法達到農(nóng)村低保政策的惠民效果。

五、解決農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題的對策思考

（一）科學(xué)地確定農(nóng)村低保對象和標準

科學(xué)確定農(nóng)村低保對象，制定科學(xué)合理的農(nóng)村低保標準，是農(nóng)村低保政策有效執(zhí)行的前提。

低保對象的認定需要注意以下幾個方面：制定規(guī)范的低保對象認定制度，對低保對象有一個科學(xué)合理的分類，加強對低保對象的動態(tài)管理。

在制定低保標準時需注意以下幾點：要根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展情況、物價水平和農(nóng)村居民購買力，制定出農(nóng)村居民維持基本生活所需低最低消費標準；建立農(nóng)村低保標準的正常增長機制，實現(xiàn)低保補助金的合理增長，隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲，補助金要能維持農(nóng)村居民的基本生活；依據(jù)當(dāng)?shù)卣呢斦闆r，農(nóng)村低保政策標準應(yīng)制定在政府財政的可承受范圍之內(nèi)。

（二）加強基層執(zhí)行隊伍和人員素質(zhì)建設(shè)

基層工作人員是農(nóng)村低保政策執(zhí)行的主體，建立專門的低保組織隊伍，提高基層村干部的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，是順利和有效執(zhí)行農(nóng)村低保政策的前提和保障。組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的低保辦事處，組織專業(yè)的低保工作隊伍，增加政府編制，對外招聘高素質(zhì)人員，提高低保工作人員的文化素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。提高基層村干部的業(yè)務(wù)能力，專門組織基層人員對政策的學(xué)習(xí)研究，保證他們對政策具有全面透徹的理解，同時還要加強思想政治教育，培養(yǎng)基層工作人員為人民服務(wù)的意識和社會責(zé)任感。縣級政府應(yīng)該把農(nóng)村低保工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，保證政策在執(zhí)行中有足夠的資金保障，增加工作人員的工資，為其提供專門的晉升渠道，改善基層工作人員的工作環(huán)境。

（三）建立科學(xué)的管理機制

農(nóng)村低保政策和制度需要進一步完善，建立科學(xué)的管理機制，不斷提高政府管理和服務(wù)水平。加強對低保政策工作的宣傳，通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)讓工作人員深入了解農(nóng)村低保政策的目的與意義，提高其對政策的認識；基層工作人員要做好政策宣傳工作，通過廣播、公示、實地宣傳等方式，使村民對低保政策有深入的了解。

評選標準要科學(xué)合理，過程要公正公開，建立科學(xué)規(guī)范的評議程序，發(fā)揮村民評議小組的作用，建立評選與審核機制。嚴格按照規(guī)定審核低保對象，審核人員實地調(diào)查申請對象的家庭收入，做到實事求是，不包庇他人，不收取賄賂，及時發(fā)現(xiàn)虛報、瞞報、作假行為。

完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門低保檔案的建立與保存制度，定期審核低保戶，并及時更新檔案，發(fā)現(xiàn)不再符合低保政策條件的低保戶督促其退出，符合條件的申請人員要及時納入低保保障范圍，完善動態(tài)管理機制。

（四）完善農(nóng)村低保政策法律法規(guī)

建立完善的法律法規(guī)，才能保證有法可依，依法執(zhí)政，推進政策順利執(zhí)行，所以農(nóng)村低保政策的執(zhí)行要有系統(tǒng)的法律法規(guī)做支撐。需要結(jié)合實際情況與發(fā)展水平，制定出適合的法規(guī)或條例，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平制定出合理的低保標準。

制定出一套科學(xué)合理的低保政策執(zhí)行程序，貫穿低保對象認定、對象審核、低保戶管理等環(huán)節(jié)，都要給出明確的工作開展流程和規(guī)定，讓工作人員按照程序執(zhí)行政策，廣大村民按照程序辦事。建立健全社會監(jiān)督機制，防止政府執(zhí)行人員以權(quán)謀私、申請對象隱瞞實際情況等現(xiàn)象的出現(xiàn)。