淺談國(guó)有企業(yè)職工董事制度適用及監(jiān)管的法律問(wèn)題

于天放

（中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司，北京 100048）

一、職工董事制度適用范圍

（一）現(xiàn)行范圍過(guò)于狹窄

職工董事制度的適用范圍，《公司法》規(guī)定了三種情形：一是，兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)有企業(yè)或國(guó)有投資主體設(shè)立的有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)設(shè)置職工董事；二是，國(guó)有獨(dú)資公司應(yīng)當(dāng)設(shè)置職工董事；三是，股份公司可以設(shè)置職工董事。前種情況是根據(jù)公司資產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)來(lái)確定職工董事制度，明確為“應(yīng)當(dāng)”，而在股份公司的規(guī)定中，則采用了“可以”的表述，表明不做出強(qiáng)制性規(guī)定。這在立法邏輯上存在一定的混亂，這不僅是立法理念的問(wèn)題, 也是立法技術(shù)問(wèn)題。同時(shí)，這一規(guī)定造成實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)職工作為企業(yè)的重要組成部分，其地位和作用還得不到應(yīng)有的尊重和發(fā)揮。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)特別是中央級(jí)企業(yè)集團(tuán)，可能都是國(guó)有獨(dú)資公司。但是，國(guó)有企業(yè)特別是中央級(jí)企業(yè)集團(tuán)的下屬子公司，大部分都是股份公司。股份公司“可以”設(shè)置職工董事制度的這一規(guī)定，與未來(lái)國(guó)有資本的存在形式和國(guó)有企業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)，使職工董事制度的適用范圍越來(lái)越狹，甚至?xí)?dǎo)致職工董事制度走向消亡。

（二）在國(guó)有控股公司中推行職工董事制度

社會(huì)主義公有制決定了國(guó)有企業(yè)必須健全職工董事制度。深化國(guó)有企業(yè)改革，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持公有制主體地位。無(wú)論到什么時(shí)候，國(guó)有企業(yè)健全職工董事制度都是由社會(huì)主義公有制這一本質(zhì)條件所決定的。職工董事制度在國(guó)有企業(yè)實(shí)施公司法人治理結(jié)構(gòu)中，能夠充分體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)職工的主人翁地位。職工董事由職工代表大會(huì)選舉和罷免，對(duì)職工代表大會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)有企業(yè)廣大職工通過(guò)職工代表大會(huì)選舉的職工董事作為自己的代言人，參與董事會(huì)決策，代表國(guó)有企業(yè)職工利益。應(yīng)將職工董事制度的強(qiáng)制適用范圍擴(kuò)大至國(guó)有控股公司，不論是有限公司還是股份公司，只要是國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股公司都應(yīng)當(dāng)設(shè)置職工董事制度。

對(duì)國(guó)有參股公司的職工董事制度仍用“可以”的標(biāo)準(zhǔn)，把是否建立職工董事制度交給由公司自己來(lái)規(guī)定，不做出強(qiáng)制性規(guī)定。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，一方面是大量的國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股公司還沒(méi)有設(shè)置職工董事制度，這項(xiàng)工作還需要一定的時(shí)間和精力來(lái)推進(jìn)完成。另一方面，混合所有制還有很多工作，尤其是制度建設(shè)的任務(wù)需要在實(shí)踐中進(jìn)行總結(jié)和探索，不宜推進(jìn)過(guò)急過(guò)快，國(guó)有參股公司發(fā)展到一定階段，再討論國(guó)有參股公司的職工董事制度問(wèn)題更為合宜。

二、職工董事制度的社會(huì)認(rèn)同度

（一）社會(huì)對(duì)職工董事制度的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)職工董事的作用，就必須為職工董事營(yíng)造寬松的外部環(huán)境，使社會(huì)各界能夠?qū)β毠ざ轮贫扔姓_的認(rèn)識(shí)。從新聞報(bào)道中可以窺見一些事實(shí)：一則是2007年的新聞，四川省規(guī)定國(guó)企高層領(lǐng)導(dǎo)不得兼任職工董事。還有一則是2011 年的新聞，河北省新規(guī)公司高管不得出任職工董事和職工監(jiān)事。兩則新聞都在表述同一個(gè)觀點(diǎn)——國(guó)有企業(yè)的高級(jí)管理人員不能擔(dān)任職工董事。高管為何不能擔(dān)任職工董事呢？國(guó)有企業(yè)工會(huì)主席都是當(dāng)然的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員或高級(jí)管理人員，照此推論，工會(huì)主席是不是也不能擔(dān)任職工董事了呢？四川和河北的規(guī)定都較為明確，就是非任工會(huì)主席的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不能擔(dān)任職工董事。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這樣的規(guī)定并沒(méi)有什么特別之處，但經(jīng)過(guò)新聞媒體的報(bào)道，就會(huì)容易導(dǎo)致產(chǎn)生新的誤解。兩則新聞間隔了四年，就同一問(wèn)題的報(bào)道角度完全相同。筆者絕無(wú)批評(píng)新聞媒體之意，但新聞媒體反映了社會(huì)的客觀情況，這反映出國(guó)有企業(yè)職工董事制度的核心內(nèi)容未被社會(huì)理解，廣大職工、新聞媒體、社會(huì)各界對(duì)國(guó)有企業(yè)職工董事制度認(rèn)識(shí)還存在一些誤區(qū)，即認(rèn)為職工董事僅是個(gè)“官”，是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員隊(duì)伍建設(shè)中的一個(gè)組成部分，與廣大職工沒(méi)有多大的關(guān)系。

（二）為職工董事制度創(chuàng)造寬松的輿論環(huán)境

發(fā)揮職工董事在維護(hù)職工利益中的作用，特別保障職工董事敢于堅(jiān)持原則，敢于為職工說(shuō)話辦事，敢于對(duì)決策過(guò)程中的不合法、不合規(guī)現(xiàn)象做斗爭(zhēng)，就必須為職工董事制度營(yíng)造良好的輿論環(huán)境，使職工董事制度得到社會(huì)各方認(rèn)可。就必須充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)潛移默化的作用，發(fā)揮其教育功能，大力宣傳職工董事制度的作用，引導(dǎo)社會(huì)各界特別是利益相關(guān)方認(rèn)識(shí)到職工董事制度是國(guó)有企業(yè)健全公司制法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要保障措施。引導(dǎo)社會(huì)各界和特別是國(guó)有企業(yè)監(jiān)管者認(rèn)識(shí)到，職工董事制度是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的特色之一，絕不是可有可無(wú)的。引導(dǎo)廣大職工認(rèn)識(shí)到，職工董事制度是表達(dá)廣大職工合理訴求，是維護(hù)廣大職工合法權(quán)益的重要途徑，是廣大職工與公司決策層進(jìn)行良好溝通的有效途徑。推行職工董事制度的關(guān)鍵是得到廣大職工的認(rèn)可和支持。只有國(guó)有企業(yè)廣大職工認(rèn)可了職工董事制度，動(dòng)員起來(lái)全力支持職工董事制度，國(guó)有企業(yè)職工董事制度才能真正地取得實(shí)效，才能真正地發(fā)揮作用。

三、職工董事制度監(jiān)管單位

（一）外部監(jiān)管單位多且缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

國(guó)有企業(yè)職工董事制度是國(guó)有企業(yè)公司制法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。但是，不能簡(jiǎn)單地理解為職工董事制度僅是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，職工董事制度涉及整個(gè)國(guó)有企業(yè)管理的多個(gè)方面。

解決國(guó)有企業(yè)職工董事制度存在的各種問(wèn)題，就必須正視國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中存在多頭管理的現(xiàn)狀。如果不基于國(guó)有企業(yè)外部多頭管理的現(xiàn)實(shí)來(lái)討論國(guó)有企業(yè)職工董事制度，那么任何討論都會(huì)最終失去意義，任何建議都必然成為空談。以中央企業(yè)為例，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)資監(jiān)管部門，當(dāng)然對(duì)中央企業(yè)的職工董事制度擁有管理權(quán)限，并且是中央企業(yè)職工董事制度建設(shè)的主推手。但是，僅依靠國(guó)資委一家單位解決不了職工董事制度全部問(wèn)題。除國(guó)資委之外，還有多個(gè)部門對(duì)職工董事制度有相應(yīng)的管理權(quán)限：全國(guó)總工會(huì)作為工會(huì)組織，根據(jù)民主管理的相關(guān)規(guī)定，對(duì)職工董事制度擁有管理權(quán)限；如果國(guó)有企業(yè)是上市公司，證券監(jiān)管部門從上市公司監(jiān)管的角度對(duì)職工董事的任職條件、履職情況等有監(jiān)管的職責(zé)；黨委組織部門根據(jù)“黨管干部”的原則對(duì)職工董事具有開展考核和選拔的職責(zé)。從具體的管理來(lái)說(shuō)，職工董事的提名、考核、任職等還必須在公司黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，等等。

在國(guó)有企業(yè)的管理架構(gòu)和鏈條上，職工董事制度會(huì)涉及多個(gè)部門管理，然而，這些部門之間并沒(méi)有“橫向”的協(xié)調(diào)機(jī)制，都是依據(jù)各自職責(zé)對(duì)職工董事制度進(jìn)行管理。上位管理缺乏應(yīng)有的統(tǒng)籌性和嚴(yán)密性，各類管理主體之間存在著一定程度的政策空隙，即使職工董事制度看似簡(jiǎn)便易行，實(shí)則落實(shí)起來(lái)參差不齊。

（二）明確工會(huì)組織為職工董事制度的主管單位

雖然職工董事制度存在多部門管理的現(xiàn)實(shí)，但國(guó)有企業(yè)的行政化管理體制并不能成為企業(yè)發(fā)展的制度性障礙，必須從國(guó)有企業(yè)實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地解決職工董事制度監(jiān)管混亂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，確定一方機(jī)構(gòu)作為職工董事提名審核、培訓(xùn)、申訴、罷免等主管部門。在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)職工董事制度建設(shè)這一具體問(wèn)題上，主要是由兩個(gè)系統(tǒng)分別進(jìn)行的：一個(gè)是國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)，另外一個(gè)是工會(huì)系統(tǒng)。職工董事具體代表國(guó)有企業(yè)職工利益，代表職工參與國(guó)有企業(yè)管理。而維護(hù)職工合法權(quán)益，保障職工參與企業(yè)民主管理，是國(guó)有企業(yè)工會(huì)的最基本職責(zé)。全國(guó)各級(jí)工會(huì)組織有著完善的組織體系和運(yùn)行規(guī)則，各級(jí)國(guó)有企業(yè)也都有著完善的工會(huì)組織。結(jié)合國(guó)有企業(yè)的實(shí)踐，擴(kuò)大各級(jí)工會(huì)組織在職工董事制度建設(shè)中的作用，明確工會(huì)組織作為職工董事提名審核、培訓(xùn)、申訴、罷免等主管部門，是從目前實(shí)踐出發(fā)最有效最可行的辦法。

具體可以分為三個(gè)層次進(jìn)行討論。第一層次是中央所屬國(guó)有企業(yè)。中央企業(yè)集團(tuán)級(jí)的職工董事工作由全國(guó)總工會(huì)負(fù)責(zé)。需要特別指出，全國(guó)總工會(huì)僅負(fù)責(zé)到中央企業(yè)集團(tuán)級(jí)的職工董事制度建設(shè)，并不向下延伸。并且，全國(guó)總工會(huì)必須直接負(fù)責(zé)職工董事的建設(shè)，不能委托其下屬工會(huì)或直屬工會(huì)，以確保職工董事制度能夠落到實(shí)處。第二部分是地方國(guó)有企業(yè)的職工董事制度。地方國(guó)有企業(yè)的職工董事制度建設(shè)由省級(jí)工會(huì)統(tǒng)籌?？紤]到地方國(guó)有企業(yè)情況的復(fù)雜性，必要時(shí)，省級(jí)工會(huì)可以委托其下一級(jí)工會(huì)或直屬工會(huì)負(fù)責(zé)。第三部分是關(guān)于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的職工董事制度。按照全國(guó)總工會(huì)的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)子公司和集團(tuán)總部在同一城市的，由集團(tuán)工會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與集團(tuán)總部處在同一城市的，由地方工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，以地方工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主。從實(shí)踐出發(fā)，為保障職工董事制度落實(shí)到處，在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部，無(wú)論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)，其下屬企業(yè)的職工董事由企業(yè)集團(tuán)工會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)接受其所在地工會(huì)組織的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)。