風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的高校政府采購問題與對(duì)策研究

高校政府采購逐步成為高校教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要支撐。新形勢下，“放管服”改革為高校政府采購帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，同時(shí)對(duì)高校政府采購業(yè)務(wù)提出了更高的要求。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政府采購管理中的核心風(fēng)險(xiǎn)、完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，是規(guī)范高校政府采購業(yè)務(wù)，提高資金使用效益的重要途徑。

一、高校政府采購面臨的形勢

1.環(huán)境優(yōu)化，落實(shí)“放管服”要求。為進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，營造良好的改革環(huán)境，自2016 年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號(hào)）等文件，進(jìn)一步擴(kuò)大了高校、科研院所在科研項(xiàng)目資金、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限，簡化科研儀器采購流程。而教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7 號(hào)），提出高校和科研院所應(yīng)破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，激發(fā)辦學(xué)活力，要簡化優(yōu)化服務(wù)流程，精簡和規(guī)范辦事程序，縮短辦理時(shí)限，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量?？梢钥闯觯胺殴芊备母餅楦咝Ｕ少弾砹诵碌臋C(jī)遇和挑戰(zhàn)，高校政府采購有了更加靈活多樣的平臺(tái)。

2.放權(quán)不放任，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。簡政放權(quán)，并不意味著放松了規(guī)則和底線，相反，在簡政放權(quán)條件下，高校要切實(shí)做好政府采購的監(jiān)督管理，做到全程公開、透明、可追溯?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了建設(shè)要求，政府采購內(nèi)部控制應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。近年來，各個(gè)高校根據(jù)上級(jí)要求和自身管理需要，均在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)，政府采購作為高校重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之一，涉及到機(jī)關(guān)部處、院系等部門的資源分配，政府采購內(nèi)部控制的建設(shè)，對(duì)于規(guī)范政府采購活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行，提升政府采購活動(dòng)的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益，意義重大。

二、高校政府采購工作存在的主要問題

1.采購效率有待提高，采購方式未滿足形式需求。目前，高校政府采購存在著采購效率較低，采購方式未靈活多樣的問題。對(duì)于學(xué)校可以自主采購的項(xiàng)目，部分高校缺乏創(chuàng)新和探索，片面強(qiáng)調(diào)寧緊勿松，未利用電子商務(wù)平臺(tái)及供應(yīng)商集中遴選等等方式，仍按照公開招標(biāo)限額以上項(xiàng)目的采購模式進(jìn)行管理，導(dǎo)致采購周期較長，無法及時(shí)滿足教學(xué)和科研需要。

2.政府采購評(píng)審流于形式，甚至存在評(píng)審及合同簽訂時(shí)間倒置情況。高校評(píng)審專家為隨機(jī)抽取，若專家業(yè)務(wù)領(lǐng)域未進(jìn)行細(xì)分，存在隨機(jī)選中的專家業(yè)務(wù)領(lǐng)域與本次采購項(xiàng)目不符，加之評(píng)審時(shí)間較短，可能導(dǎo)致評(píng)審專家無法對(duì)采購需求做出合理分析和判斷，出現(xiàn)評(píng)審專家隨意評(píng)審、評(píng)審流于形式等。此外，部分項(xiàng)目需求單位為縮短采購周期，存在先與意向單位簽訂合同，后補(bǔ)充進(jìn)行采購評(píng)審的情況，評(píng)審嚴(yán)重流于形式。

3.供應(yīng)商考核和評(píng)估機(jī)制未建立健全。多數(shù)高校存在著重采購，輕評(píng)估現(xiàn)象，未建立供應(yīng)商考核與評(píng)估機(jī)制，對(duì)供應(yīng)商履約情況包含價(jià)格、交貨時(shí)間、質(zhì)量、服務(wù)進(jìn)行考核，無法對(duì)供應(yīng)商按等級(jí)進(jìn)行分類，導(dǎo)致質(zhì)次價(jià)高的供應(yīng)商仍然在供應(yīng)商庫中，影響著政府采購質(zhì)量。

4.對(duì)二級(jí)學(xué)院采購的指導(dǎo)和監(jiān)督有待加強(qiáng)。為落實(shí)“院為實(shí)體”的需求，部分高校招采機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)公開招標(biāo)限額以上的采購項(xiàng)目，將限額以下項(xiàng)目的采購權(quán)限下放至二級(jí)學(xué)院。但由于二級(jí)學(xué)院采購人員均為兼職，且缺乏專業(yè)的培訓(xùn)，對(duì)政府采購政策掌握不清，導(dǎo)致二級(jí)學(xué)院采購管理有失規(guī)范。采購權(quán)限的下放并不代表責(zé)任的下放，高校招采機(jī)構(gòu)作為歸口管理部門，應(yīng)對(duì)學(xué)校所有的招采業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，對(duì)于二級(jí)學(xué)院的政府采購項(xiàng)目，更應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。

5.高校間缺乏專家與供應(yīng)商信息共享機(jī)制。高校相較于其他單位，采購服務(wù)存在著同質(zhì)性，意味著高校可以共享專家與供應(yīng)商庫。專家共享機(jī)制的缺乏，將導(dǎo)致部分項(xiàng)目的評(píng)審專家缺乏，無法滿足項(xiàng)目需求；而供應(yīng)商信息無法共享的話，可能導(dǎo)致在其他高校評(píng)級(jí)較低或失信的供應(yīng)商仍可以參與本校的政府采購項(xiàng)目，最終將影響采購質(zhì)量。

三、高校政府采購風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估路徑

1.高校政府采購風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。

（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)備。評(píng)估準(zhǔn)備主要是訪談和收集資料的過程。評(píng)估小組需要召開座談會(huì)，與政府采購部門、項(xiàng)目需求部門以及財(cái)務(wù)等部門進(jìn)行訪談；收集資料主要是收集政府采購管理制度與業(yè)務(wù)流程、年度采購預(yù)算和實(shí)際采購明細(xì)、招投標(biāo)文件、采購合同及供應(yīng)商檔案等相關(guān)資料。以此來掌握采購部門的管理模式、采購方式、采購程序等，了解項(xiàng)目需求單位對(duì)本校采購業(yè)務(wù)的相關(guān)意見與建議。

（2）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的目的是建立一個(gè)基于風(fēng)險(xiǎn)事件的、綜合的、廣泛的風(fēng)險(xiǎn)清單，這些事件可能創(chuàng)造、加強(qiáng)、阻礙、降低、加速或推遲目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，評(píng)估小組需要通過不限于查閱文件、現(xiàn)場訪談、穿行測試、控制測試等必要程序，識(shí)別采購中需要關(guān)注的重要環(huán)節(jié)以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析是理解風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的過程。風(fēng)險(xiǎn)分析是對(duì)“已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行“后果和發(fā)生可能性”分析，這就提示風(fēng)險(xiǎn)分析的具體工作內(nèi)容是包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)原因、以及風(fēng)險(xiǎn)的正面、負(fù)面的結(jié)果，和這些結(jié)果發(fā)生可能性的考慮。對(duì)于高校來說，采購主要的重點(diǎn)環(huán)節(jié)包含預(yù)算、招投標(biāo)、以及合同簽定等。在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)后，需要對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能對(duì)采購業(yè)務(wù)造成的損失進(jìn)行判斷，并判定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。

（4）風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)管理的核心目標(biāo)是將風(fēng)險(xiǎn)威脅的程度降到最低。風(fēng)險(xiǎn)控制即是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出相應(yīng)措施進(jìn)行防范。如可能存在質(zhì)次供應(yīng)商繼續(xù)參加學(xué)校招采活動(dòng)，應(yīng)該提出加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的考核與評(píng)估，將供應(yīng)商的履約情況以及是否接受過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰等納入考核指標(biāo)，對(duì)于不合格供應(yīng)建立淘汰機(jī)制。

（5）跟蹤監(jiān)督。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督和評(píng)價(jià)過程包括：監(jiān)督和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的充分性；風(fēng)險(xiǎn)分析的合理性，及針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)所采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施的恰當(dāng)性。只有進(jìn)行跟蹤與監(jiān)督，才能確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)有效開展。

2.政府采購風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

本篇政府采購風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，17 個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及38 個(gè)評(píng)價(jià)要點(diǎn)，總分共計(jì)100 分，涵蓋管理體制與運(yùn)行機(jī)制（15 分）、預(yù)算編制（5分）、采購立項(xiàng)（20 分）、采購實(shí)施（30 分）、合同管理與資金支付（20 分）、質(zhì)疑投訴處理（4 分）以及監(jiān)督與評(píng)價(jià)（6 分）。詳見下表。

4.高校政府采購優(yōu)化路徑探討。

（1）健全政府采購內(nèi)控體系，防范采購風(fēng)險(xiǎn)。放權(quán)并不意味著放任，管理則要守住底線，防范采購風(fēng)險(xiǎn)，簡而言之，放出活力，管住風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系有利于政府采購活動(dòng)中查錯(cuò)防弊，堵塞漏洞，保障采購業(yè)務(wù)的規(guī)范性。高校政府采購部門應(yīng)以采購服務(wù)于廣大師生為立足點(diǎn)，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，查找內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行缺陷，并提出風(fēng)險(xiǎn)控制措施進(jìn)行完善，使得政府采購內(nèi)部控制體系得到進(jìn)一步優(yōu)化。

（2）落實(shí)放管服要求，探索采購新模式。政府采購的核心要素是采購質(zhì)量、采購價(jià)格、采購效率，高校采購追求的最終目標(biāo)是優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、物有所值、合法高效。高校應(yīng)在政策范圍內(nèi)，合法合理的靈活選擇采購方式，如對(duì)于非公開招標(biāo)項(xiàng)目，采用供應(yīng)商遴選方式，建立供應(yīng)商備用庫，只要是采購需求單位從供應(yīng)商備用庫中購買的貨物、服務(wù)等，均可以得到認(rèn)可；隨著電子商務(wù)的發(fā)展與成熟，各類供應(yīng)商均在京東等電商上有自己的銷售平臺(tái)，高校應(yīng)在建立配套制度的基礎(chǔ)上，建立通用貨物電商快采平臺(tái)，提升采購效率。

（3）加強(qiáng)信息化建設(shè)，業(yè)務(wù)與管理并重。在業(yè)務(wù)方面，高校政府采購部門應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，積極開發(fā)電子招投標(biāo)系統(tǒng)，電子招標(biāo)系統(tǒng)分為采購人模塊、供應(yīng)商模塊、評(píng)審專家模塊、招標(biāo)代理模塊和監(jiān)管模塊，構(gòu)建“五位一體”模式。采購人可以在線完成全流程操作，從招標(biāo)文件、開標(biāo)、唱標(biāo)、語音播報(bào)、異地評(píng)標(biāo)到評(píng)標(biāo)報(bào)告、資料歸檔均可通過系統(tǒng)自動(dòng)完成，可以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)追蹤；在管理方面，通過對(duì)招采數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，生成采購數(shù)據(jù)報(bào)表，對(duì)采購異常情況進(jìn)行提示和預(yù)警，實(shí)現(xiàn)智能化的監(jiān)督和管理。

（4）建立供應(yīng)商考核與信息共享機(jī)制，提升采購質(zhì)量。高校政府采購部門應(yīng)組織使用單位對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行監(jiān)督、反饋與評(píng)價(jià)，落實(shí)供應(yīng)商分級(jí)管理機(jī)制，對(duì)不合格的供應(yīng)商，建立黑名單制度，取消其入庫供應(yīng)商資格。此外，高校間可建立供應(yīng)商信息資源共享平臺(tái)，將供應(yīng)商的資質(zhì)業(yè)績、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量以及社會(huì)聲譽(yù)等指標(biāo)納入共享平臺(tái)，共享供應(yīng)商信息，逐步優(yōu)化供應(yīng)商庫，以提升采購質(zhì)量。