淺談青浦區(qū)公交場(chǎng)站的建設(shè)模式及存在的問(wèn)題

馬秋峰

（上海青浦公共交通場(chǎng)站管理有限公司，上海 201799）

關(guān)鍵字：公交場(chǎng)站；建設(shè)模式；青浦區(qū)；公交基礎(chǔ)設(shè)施

1 青浦區(qū)公交場(chǎng)站的建設(shè)模式

1.1 基本概況

公交場(chǎng)站是指公交車專用停車場(chǎng)所，是供公交車停車、充電（加油）、保養(yǎng)、修理等服務(wù)的場(chǎng)所，是城市公交基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，公交場(chǎng)站的建設(shè)和發(fā)展是優(yōu)先發(fā)展公共交通的關(guān)鍵基礎(chǔ)。青浦區(qū)主要以場(chǎng)站公司作為青浦區(qū)區(qū)域內(nèi)公共交通場(chǎng)站管理和建設(shè)的主體，負(fù)責(zé)公交場(chǎng)站的建設(shè)管理和綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，公交線路運(yùn)營(yíng)公司（公交公司）通過(guò)向場(chǎng)站公司支付租金，以獲得公交場(chǎng)站的使用權(quán)。個(gè)別街鎮(zhèn)的公交場(chǎng)站有當(dāng)?shù)卣泄埽赓M(fèi)供公交公司使用。青浦區(qū)現(xiàn)有各類公交場(chǎng)站總占地面積約20萬(wàn)平方米，其中包括停保場(chǎng)1座，長(zhǎng)途汽車站1座，公交樞紐站15座，公交停車場(chǎng)1座、臨時(shí)樞紐6座。目前，青浦區(qū)公交車泊位數(shù)缺口較大，根據(jù)青浦區(qū)2035總規(guī)和公交專項(xiàng)規(guī)劃，未來(lái)公交場(chǎng)站建設(shè)數(shù)量多、力度大，規(guī)劃新建長(zhǎng)途客運(yùn)站5座，公交停保場(chǎng)2座，樞紐站10座。

1.2 主要的建設(shè)模式

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索和實(shí)踐，青浦區(qū)逐步形成了4種公交場(chǎng)站建設(shè)模式，分別為：一是自行建設(shè)指以公交場(chǎng)站運(yùn)營(yíng)主體為立項(xiàng)單位（建設(shè)單位），有運(yùn)營(yíng)主體自行承擔(dān)全過(guò)程建設(shè)管理，包括項(xiàng)目前期管理、招投標(biāo)、施工管理和竣工結(jié)算，建設(shè)站點(diǎn)有朱家角汽車站和練塘汽車站等；二是公司代建指以場(chǎng)站公司為立項(xiàng)主體（建設(shè)單位），有政府指定國(guó)有建設(shè)公司、咨詢公司或項(xiàng)目管理公司（代建單位） 履行項(xiàng)目建設(shè)階段業(yè)主職能，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織管理工作，項(xiàng)目建成后一次性交付場(chǎng)站公司，建設(shè)站點(diǎn)有重固樞紐、練西郊野公園樞紐、香花橋樞紐等；三是政府建設(shè)指以政府部門為立項(xiàng)主體（建設(shè)單位），有政府部門自行或指定代建單位承擔(dān)項(xiàng)目全過(guò)程建設(shè)管理職能，中途無(wú)須場(chǎng)站公司參與，建成后移交場(chǎng)站公司，建設(shè)站點(diǎn)有盈港路臨時(shí)綜合客運(yùn)樞紐、G1501下立交公交停車場(chǎng)等；四是開(kāi)發(fā)代建是指開(kāi)發(fā)商在土地出讓合同的規(guī)定下，將公交場(chǎng)站與商業(yè)綜合體進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)、投資與建設(shè)，建成后無(wú)償移交場(chǎng)站公司，公交場(chǎng)站用地不計(jì)入開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土地出讓金，建設(shè)站點(diǎn)有漕盈路站公交樞紐、匯金路站公交樞紐、徐涇北城站公交樞紐等。

2 存在的問(wèn)題

青浦區(qū)公交場(chǎng)站建設(shè)模式中還存在著不少的問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：

2.1 場(chǎng)站建設(shè)資金來(lái)源過(guò)于單一，投資融資難度較大

根據(jù)上?，F(xiàn)行低票價(jià)政策下公交公司的承受能力，《上海市公共汽車和電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府投資建設(shè)的公共汽車和電車停車場(chǎng)、保養(yǎng)場(chǎng)低價(jià)租賃給公共汽車和電車經(jīng)營(yíng)者使用。據(jù)此，場(chǎng)站收費(fèi)不是說(shuō)漲就能漲的，青浦區(qū)有關(guān)部門給出了場(chǎng)站收費(fèi)的指導(dǎo)價(jià)，部分站點(diǎn)收費(fèi)低至每平方1元/天、每輛車10元/天，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于周邊地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)，造成場(chǎng)站投資利益回收困難。收費(fèi)低是公交場(chǎng)站企業(yè)公益性所在，也是難以吸引社會(huì)資金投入的原因。目前，青浦場(chǎng)站建設(shè)項(xiàng)目由于投融資困難，故大多數(shù)為政府性投資項(xiàng)目，主要資金來(lái)源還是財(cái)政資金和公交專項(xiàng)資金，而公交專項(xiàng)資金也是間接或直接來(lái)自財(cái)政資金。

2.2 使用單位技術(shù)人員配備不足，綜合能力素質(zhì)不高

無(wú)論何種建設(shè)模式，場(chǎng)站公司作為公交場(chǎng)站的使用單位，在公交場(chǎng)站建設(shè)各環(huán)節(jié)中都應(yīng)扮演極其重要的角色，但由于場(chǎng)站公司本身職能定位和“三定”方案的不合理，導(dǎo)致未成立工程管理專職內(nèi)設(shè)部門，從事項(xiàng)目管理的人員配備不足，人員綜合素質(zhì)和能力參差不齊，尤其缺少懂工程、經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面的復(fù)合型人才。

2.3 建設(shè)單位建設(shè)管理能力不足，監(jiān)督和參與度不夠

建設(shè)單位的主業(yè)通常都不在工程建設(shè)上，所以工程建設(shè)組織管理的能力和經(jīng)驗(yàn)普遍不足。采取自建模式時(shí)，建設(shè)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)的全過(guò)程，能力和經(jīng)驗(yàn)不足會(huì)導(dǎo)致管理水平相對(duì)落后，投資控制體系、監(jiān)督約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不完善，造成項(xiàng)目管理混亂無(wú)序，不能平衡與協(xié)調(diào)工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金，難免受施工難度和施工造價(jià)的干預(yù)，不可避免地發(fā)生超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的現(xiàn)象，造成概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算，即“三超”現(xiàn)象。采用其他模式時(shí)，能力和經(jīng)驗(yàn)不足造成建設(shè)單位往往對(duì)可行性研究重視程度不夠，缺乏對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程有效的參與和控制，項(xiàng)目前期沒(méi)有提出詳細(xì)的建筑標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施后的投資效果，造成了后期不必要的工程變更。項(xiàng)目施工階段，甚至存在建設(shè)單位沒(méi)有渠道參與監(jiān)督，施工遇到問(wèn)題也不能及時(shí)有效反饋和解決。

2.4 代建單位不是專業(yè)代建公司，重進(jìn)度輕設(shè)計(jì)驗(yàn)收

上海地區(qū)實(shí)行的是政府指定專業(yè)代建公司模式，堅(jiān)持“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，讓代建公司做最擅長(zhǎng)的項(xiàng)目，承接本專業(yè)或本系統(tǒng)范圍內(nèi)的代建任務(wù)，如路橋?qū)I(yè)代建單位只能承擔(dān)路橋方面的代建工程。青浦區(qū)還沒(méi)有設(shè)立公交場(chǎng)站專業(yè)代建公司，政府只能指定房建專業(yè)代建公司代建公交場(chǎng)站項(xiàng)目，代建方專業(yè)化程度低，存在重進(jìn)度管理，輕設(shè)計(jì)、投資和竣工驗(yàn)收，缺乏對(duì)設(shè)計(jì)意圖實(shí)現(xiàn)的前瞻性，不能在建設(shè)初期及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題，施工階段在質(zhì)量和安全等重大問(wèn)題上管理力度不夠。以香花橋樞紐為例，代建方為無(wú)建筑業(yè)資質(zhì)的國(guó)有公司，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因掛圖作戰(zhàn)要求，進(jìn)度尚能按計(jì)劃節(jié)點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)完成，但在施工中設(shè)計(jì)用材及標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不合理，導(dǎo)致建成實(shí)物與設(shè)想效果存在差距，竣工驗(yàn)收及工程資料收集、歸檔和移交嚴(yán)重滯后，甚至完工后2年仍未完成

3 建議和對(duì)策

3.1 設(shè)立專門工程建設(shè)管理部門，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)

根據(jù)青浦區(qū)場(chǎng)站公司的現(xiàn)狀，為了接管后能更好的運(yùn)營(yíng)和管理公交場(chǎng)站，場(chǎng)站公司就必須積極的參與到公交場(chǎng)站建設(shè)的全過(guò)程，確保建成后功能和使用符合預(yù)期效果。因此，建議場(chǎng)站公司應(yīng)成立專門的工程管理部門，參與公交場(chǎng)站項(xiàng)目的規(guī)劃、監(jiān)督和管理，負(fù)責(zé)后期維護(hù)和改造項(xiàng)目的建設(shè)管理。同時(shí)，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化水平，配備懂工程技術(shù)、懂法律，熟悉審批流程，具有施工經(jīng)驗(yàn)和良好職業(yè)道德素質(zhì)的專業(yè)人員參與前期工作，進(jìn)行施工現(xiàn)場(chǎng)管理，負(fù)責(zé)竣工驗(yàn)收工作，要更注重監(jiān)理工程師的培養(yǎng)，對(duì)整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程進(jìn)行必要的專業(yè)化監(jiān)管，拓展場(chǎng)站公司參與項(xiàng)目建設(shè)的深度、廣度和控制力，特別要參與對(duì)工程變更事項(xiàng)的充分性和必要性的審核，負(fù)責(zé)或協(xié)助做好施工中重大變更事項(xiàng)申報(bào)審批和跟蹤檢查，以防場(chǎng)站項(xiàng)目出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象。

3.2 成立代建和運(yùn)營(yíng)一體化單位，強(qiáng)化建設(shè)方對(duì)代建方的監(jiān)管

青浦區(qū)財(cái)政資金投建的公交場(chǎng)站項(xiàng)目應(yīng)推行“代建制”。按照建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分離的原則，解決建設(shè)、監(jiān)管、使用三位一體的矛盾，逐步確立由政府行業(yè)主管部門或國(guó)有投資公司作為投資立項(xiàng)主體（建設(shè)單位），負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)管工作，在現(xiàn)有場(chǎng)站公司的基礎(chǔ)上成立集代建和運(yùn)營(yíng)于一體的單位，參與公交場(chǎng)站的規(guī)劃，全方位負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，最大限度落實(shí)運(yùn)營(yíng)單位的建筑功能需求，實(shí)現(xiàn)從運(yùn)營(yíng)單位到設(shè)計(jì)單位最短溝通渠道，避免了中間環(huán)節(jié)，運(yùn)營(yíng)單位對(duì)功能的局部變化可迅速轉(zhuǎn)化為設(shè)計(jì)變更。同時(shí)，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)完善代建合同的各項(xiàng)條款，明確各方職責(zé)，落實(shí)建設(shè)管理目標(biāo)，加大對(duì)代建單位的監(jiān)管力度，增加監(jiān)管方法和手段，建立抽查、巡查和飛檢等監(jiān)管程序，督促代建單位做好投資和設(shè)計(jì)管控、竣工驗(yàn)收和檔案歸檔和移交，嚴(yán)格執(zhí)行代建履約獎(jiǎng)懲制度。

3.3 多種途徑拓寬投資融資渠道，形成分地段多樣化開(kāi)發(fā)模式

青浦區(qū)公交場(chǎng)站建設(shè)資金需求大，除了政府財(cái)政投資外，拓寬投融資渠道勢(shì)在必行。政府資金和社會(huì)資金要形成聯(lián)動(dòng)，形成分地段、多樣化的開(kāi)發(fā)模式。在商業(yè)價(jià)值高的地段，可以采用BOT（建造—運(yùn)營(yíng)—移交）形式融資方式，由政府做好規(guī)劃和方案，授權(quán)開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)，在特定期限內(nèi)開(kāi)發(fā)商擁有站內(nèi)商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，公交公司向開(kāi)發(fā)商繳納使用費(fèi)，特許期結(jié)束后移交場(chǎng)站公司。在商業(yè)價(jià)值一般的地段，可以將公交場(chǎng)站和住宅、商辦、學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)，公交場(chǎng)站用地有政府無(wú)償供給，采用BT（建設(shè)-移交）的模式，由開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)，建成后移交場(chǎng)站公司，有政府財(cái)政分期返還建設(shè)成本。有了收益可以調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商積極性，既能保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，又能保證場(chǎng)站設(shè)施功能和使用要求，但后期移交需明確產(chǎn)權(quán)歸屬及辦理期限、方法。在偏遠(yuǎn)的商業(yè)價(jià)值低的地段，充分發(fā)揮政府財(cái)政托底作用，有政府負(fù)責(zé)公交場(chǎng)站的建設(shè)，有場(chǎng)站公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。