生態(tài)補(bǔ)償扶貧的作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境與政策選擇

“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”是我國(guó)解決生態(tài)貧困的重要決策安排，目前各地在實(shí)踐中探索形成了一系列有效的生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式，對(duì)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)具有重要的作用。雖然不同的生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)踐模式的作用機(jī)理不同，但都有不同程度的減貧效果。在實(shí)施過(guò)程中存在生態(tài)補(bǔ)償政策依據(jù)不明朗、部分貧困戶參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在障礙、生態(tài)補(bǔ)償脫貧效應(yīng)存在差異、生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金籌措使用機(jī)制不完善、生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門銜接不順暢等困境，抑制了生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施效果。應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償和扶貧立法，制定專門的生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策，發(fā)揮現(xiàn)金型補(bǔ)償、崗位型補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)型補(bǔ)償三者之間的政策協(xié)同作用，拓展生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金投入渠道和規(guī)模，完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門間的銜接機(jī)制等，可優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的實(shí)施。

一、引言

生態(tài)補(bǔ)償日益成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減貧的政策手段之一，受到了眾多研究者和政策決策者的關(guān)注。在我國(guó)，重要生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)往往是貧困區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)與貧困區(qū)域具有高度重合性，兼具生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)雙重任務(wù)。習(xí)近平總書記在2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上明確提出：“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》再次明確提出：“要結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧，開(kāi)展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)?！?016年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出，要結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，探索生態(tài)脫貧新路子；2018年1月，《生態(tài)扶貧工作方案》要求，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，逐步擴(kuò)大貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補(bǔ)償受益程度；2018年12月《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)并提出，要擴(kuò)大區(qū)域流域間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，讓更多深度貧困地區(qū)受益。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)有效的扶貧開(kāi)發(fā)手段，正式進(jìn)入中央決策部署層面。

近年來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧指明了方向。生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的實(shí)施，直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果。因此，分析生態(tài)補(bǔ)償扶貧的作用機(jī)理，梳理生態(tài)補(bǔ)償扶貧的實(shí)踐舉措，探究生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施困境，對(duì)完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策、全面脫貧、全面建成小康社會(huì)具有重要的意義。

“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”提出以后，引起了學(xué)者的高度關(guān)注，目前主要研究成果集中在生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系、生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償扶貧效果等方面。有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系方面，學(xué)者基本達(dá)成一致共識(shí)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)之初并不是為了扶貧［1］，但無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧兩者之間的關(guān)系既密不可分又有區(qū)別。一方面，生態(tài)補(bǔ)償可以有效緩解貧困［2］，另一方面，生態(tài)補(bǔ)償與“扶貧”是有區(qū)別的，生態(tài)補(bǔ)償不能等同于扶貧。［3］生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制方面，耿翔燕等提出建立瞄準(zhǔn)機(jī)制精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象、建立生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金的籌集管理機(jī)制、采用“輸血”和“造血”相結(jié)合的方式精準(zhǔn)扶貧和監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。［4］劉春臘等提出將生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)扶貧兩者在客體、主體、載體、標(biāo)準(zhǔn)、方式及途徑等方面建立對(duì)接機(jī)制。［5］生態(tài)補(bǔ)償扶貧效果方面，不同生態(tài)補(bǔ)償方式（現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧與崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧）對(duì)不同收入農(nóng)戶扶貧、減貧效果存在差異［6-7］，因此需要根據(jù)不同地區(qū)不同貧困對(duì)象設(shè)計(jì)有差異化的生態(tài)補(bǔ)償扶貧方案?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究為生態(tài)補(bǔ)償扶貧研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但仍處于起步階段，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的作用機(jī)理及在生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施困境探討較少。為此，本文在分析生態(tài)貧困發(fā)生機(jī)理的基礎(chǔ)上，探討生態(tài)補(bǔ)償扶貧的作用機(jī)理，梳理生態(tài)補(bǔ)償扶貧的實(shí)踐舉措，探究生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施困境，為完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策提供對(duì)策建議。

二、生態(tài)補(bǔ)償扶貧的理論框架

（一）生態(tài)貧困的發(fā)生機(jī)理

生態(tài)貧困主要是指在特定的自然環(huán)境中，由于人們無(wú)法消除或改變自然環(huán)境的不利影響而導(dǎo)致人們無(wú)法獲得基本生存與發(fā)展資源要素，進(jìn)而制約人們的發(fā)展權(quán)帶來(lái)的貧困。［8］生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)富集區(qū)的生態(tài)貧困致貧原因有所不同，其生態(tài)貧困發(fā)生機(jī)理也有所不同。

1.生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)貧困發(fā)生。主要分為兩類情況：一類是原生態(tài)貧困。原生態(tài)的自然生態(tài)環(huán)境因本身就極度匱乏且脆弱，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)厝丝诨旧媾c發(fā)展需要而造成貧困。如，我國(guó)一些高海拔高寒地區(qū)、極端干旱缺水地區(qū)、嚴(yán)重石漠化地區(qū)、惡劣的風(fēng)沙荒漠地區(qū)，土地及其他自然資源極度貧乏，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，人們的基本生產(chǎn)生活受到極大制約而陷入深度貧困。［8］另一類是后生態(tài)貧困。后生態(tài)貧困主要是由于人類長(zhǎng)期過(guò)度開(kāi)發(fā)超出自然生態(tài)環(huán)境的承載能力而嚴(yán)重破壞生態(tài)資源環(huán)境導(dǎo)致人們生存發(fā)展權(quán)受制約而引起的貧困。如，我國(guó)中部地區(qū)的黃土高原、南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)，由于人類開(kāi)發(fā)過(guò)度而陷入生態(tài)赤字，生態(tài)環(huán)境不斷惡化成為區(qū)域發(fā)展枷鎖從而加深貧困程度，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貧窮也始終是生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)的桎梏，最終陷入“生態(tài)惡化—貧困加劇—生態(tài)惡化”的生態(tài)貧困怪圈。

2.生態(tài)富集區(qū)的生態(tài)貧困發(fā)生。主要分為三種情況：一是因保護(hù)環(huán)境而發(fā)展權(quán)受限制。一些貧困地區(qū)具有良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的生態(tài)資源，往往被劃入了國(guó)家主體功能區(qū)范圍，承擔(dān)著“生態(tài)保障”“風(fēng)景建設(shè)”角色和“資源儲(chǔ)備”角色［9］，當(dāng)?shù)厝丝跒榱司S護(hù)生態(tài)功能而讓渡發(fā)展權(quán)，犧牲自身經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)而無(wú)法獲得正常經(jīng)濟(jì)收入導(dǎo)致貧困。相對(duì)貧困區(qū)域持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)而加劇了貧困程度。二是保護(hù)環(huán)境機(jī)會(huì)成本尚未得到補(bǔ)償。由于公共產(chǎn)品外部性，很多提供生態(tài)服務(wù)的貧困人口保護(hù)生態(tài)環(huán)境機(jī)會(huì)成本并沒(méi)有得到應(yīng)有補(bǔ)償。例如，我國(guó)諸多江河源頭水源涵養(yǎng)功能區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)山區(qū)，這些地區(qū)為流域中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提供大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，但卻并沒(méi)有得到來(lái)自上游生態(tài)服務(wù)受益者相應(yīng)補(bǔ)償，極大地挫傷了貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，也加深了這些地區(qū)人口的貧困程度。三是尚未形成可持續(xù)的綠色發(fā)展生產(chǎn)力。盡管生態(tài)密集區(qū)特殊生態(tài)功能會(huì)一定程度限制區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這并不意味這些地區(qū)就沒(méi)有科學(xué)發(fā)展路徑。歸根結(jié)底，還是尚未探索出一條適合地方發(fā)展特色的綠色發(fā)展道路、尚未形成具有可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)體系。良好的生態(tài)資源為這類地區(qū)開(kāi)發(fā)綠色資源、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、培育綠色生產(chǎn)力奠定了良好基礎(chǔ)，只有將生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合發(fā)展，才能從根本脫貧。

（二）生態(tài)補(bǔ)償與扶貧之間的聯(lián)系與區(qū)別

生態(tài)補(bǔ)償是為了保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排［10］。生態(tài)補(bǔ)償和扶貧從理論研究和實(shí)踐效果都有諸多契合點(diǎn)。一是從具體實(shí)施區(qū)域來(lái)看，兩者具有高度的重合性。從全國(guó)貧困地區(qū)空間分布情況來(lái)看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占全國(guó)貧困地區(qū)總面積的76.52%。［11］可見(jiàn)，大部分貧困地區(qū)是維系區(qū)域生態(tài)安全重要陣地和我國(guó)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域，兩者在實(shí)施區(qū)域上具有高度重疊性。二是從具體受益主體來(lái)看，兩者具有一致性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)95%的貧困人口分布在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)［12］，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是制約貧困人口脫貧的關(guān)鍵因素。貧困人口既是生態(tài)服務(wù)供給者，又是生態(tài)利益受損者，生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w對(duì)象就是要對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者給予相應(yīng)補(bǔ)償，進(jìn)而帶動(dòng)貧困人口減貧。三是從具體解決矛盾點(diǎn)來(lái)看，兩者具有關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，外部性是生態(tài)富集區(qū)生態(tài)貧困產(chǎn)生的重要原因，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能彌補(bǔ)外部不經(jīng)濟(jì)而協(xié)調(diào)整體利益的目的，即個(gè)人利益與社會(huì)利益的統(tǒng)一、人類利益與生態(tài)利益相協(xié)調(diào)。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)區(qū)域、流域之間以及不同群體之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利和環(huán)境保護(hù)責(zé)任關(guān)系的重要手段。無(wú)論是在生態(tài)富集區(qū)還是生態(tài)脆弱區(qū)，貧困問(wèn)題都是人類利益與生態(tài)利益沖突、發(fā)展權(quán)與保護(hù)權(quán)相矛盾的結(jié)果。解決貧困問(wèn)題就是解決好人與自然的關(guān)系、處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，與生態(tài)補(bǔ)償解決的矛盾是相關(guān)聯(lián)的。四是從具體實(shí)施效果來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償具有一定減貧效果。國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐案例都表明，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目給生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者實(shí)物補(bǔ)償、創(chuàng)造就業(yè)以及技術(shù)、土地、資金等方面的幫助，能夠提高提供生態(tài)服務(wù)貧困人口的生計(jì)收入、拓展部分貧困人口的增收渠道，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境提升和緩解貧困的雙重目標(biāo)。因此，減貧目標(biāo)不僅不應(yīng)被摒棄，而且應(yīng)該作為生態(tài)補(bǔ)償一個(gè)十分重要的方向。［13］

盡管生態(tài)補(bǔ)償和扶貧有許多聯(lián)系，但是生態(tài)補(bǔ)償并不等同于精準(zhǔn)扶貧，兩者是有區(qū)別的。一是兩者利益訴求不完全一致。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能，其首要原則是生態(tài)優(yōu)先，扶貧只是其副產(chǎn)品，如果因?yàn)檫^(guò)多關(guān)注減貧目標(biāo)而忽略了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的稀缺性，則會(huì)降低生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率和效用，生態(tài)補(bǔ)償能夠解決一部分貧困問(wèn)題，但是僅僅依靠生態(tài)補(bǔ)償解決貧困問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。二是兩者運(yùn)行機(jī)制不完全一致。生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制有政府公共財(cái)政補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償兩種方式，貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目運(yùn)作仍以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要手段，隨著對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐不斷探索，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制將會(huì)發(fā)揮更多作用；目前，扶貧還是主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付這一手段，創(chuàng)新扶貧資金來(lái)源和扶貧手段有助于減貧脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）生態(tài)補(bǔ)償扶貧的作用機(jī)理

生態(tài)補(bǔ)償能夠化解生態(tài)貧困現(xiàn)實(shí)困境，切斷“生態(tài)惡化-貧困加劇-生態(tài)惡化”的惡性循環(huán)。目前，我國(guó)已探索形成了現(xiàn)金型、崗位型和產(chǎn)業(yè)型三種生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式并廣泛應(yīng)用于實(shí)踐之中，這三種生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)踐模式的作用機(jī)理如下。

1.現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧作用機(jī)理?，F(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧是通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償資金向貧困地區(qū)傾斜、向建檔立卡貧困人口傾斜，由政府提供現(xiàn)金或現(xiàn)金等價(jià)物的補(bǔ)償，主要體現(xiàn)在物資資本的增加。一方面，將貧困人口納入現(xiàn)有的平原造林、退耕還林、退稻還林還旱、林改分紅等形式的現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，參與到現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢毨丝谀軌颢@得一定量的現(xiàn)金或現(xiàn)金等價(jià)物的補(bǔ)償；另一方面，一些重點(diǎn)貧困地區(qū)將重點(diǎn)脫貧對(duì)象直接納入生態(tài)效益補(bǔ)償資金優(yōu)惠政策范圍，獲得生態(tài)補(bǔ)償政策補(bǔ)貼。［5］現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧是一種普惠式的補(bǔ)償扶貧方式，生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)金可以直接提高貧困人口的家庭收入，減少家庭貧困狀況。但由于不同貧困人口所擁有的耕地、林地等資源不同，現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同貧困人口的普惠程度也是不同的，減貧效果存在差異。

2.崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)理。崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧主要是通過(guò)將生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目與當(dāng)?shù)刎毨丝诘木蜆I(yè)聯(lián)系在一起而實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的補(bǔ)償措施。結(jié)合當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)工程，各地政府為因提供生態(tài)服務(wù)而造成貧困的人口提供護(hù)林、護(hù)草、護(hù)水等生態(tài)補(bǔ)償脫貧崗位，通過(guò)讓這些貧困人口直接參與到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和治理工程中實(shí)現(xiàn)就業(yè)，進(jìn)而提高貧困人口的工資性收入。

從人力資本影響來(lái)看，一是部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目（如退耕還林還草等）會(huì)減少農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，釋放出一部分原本從事農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力。二是崗位型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目能夠吸引當(dāng)?shù)夭糠重毨丝?。釋放出?lái)的原本從事農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，一部分會(huì)選擇外出打工，一部分會(huì)因?yàn)榧彝サ膭趧?dòng)人口數(shù)量少或者家庭的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)責(zé)任較重，選擇不外出打工，而有意愿參與到崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目中。三是崗位型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目只能解決有意愿且有能力勝任崗位的貧困人口就業(yè)問(wèn)題。崗位型生態(tài)補(bǔ)償具有條件性，崗位型生態(tài)補(bǔ)償對(duì)貧困人口有能力要求，并非所有有意愿貧困人口都能勝任生態(tài)補(bǔ)償崗位。一般說(shuō)來(lái)，能否獲得生態(tài)公益崗位是受貧困人口性別、年齡、身體健康情況、受教育程度、能力勝任等多種因素影響。［14］因此，崗位型生態(tài)補(bǔ)償能夠解決部分貧困人口的就業(yè)問(wèn)題，但僅限于解決有意愿且有能力擔(dān)任生態(tài)公益崗位的貧困人口。

從物質(zhì)資本影響來(lái)看，一方面，崗位型生態(tài)補(bǔ)償為擔(dān)任某區(qū)域退耕還林、生態(tài)公益林、天然林保護(hù)工程以及生態(tài)綜合治理等重點(diǎn)生態(tài)工程的生態(tài)護(hù)林員、生態(tài)護(hù)草員或生態(tài)保潔員等而提供相應(yīng)的工資性收入，生態(tài)公益崗位工資根據(jù)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況而有所不同，崗位型生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)綜合考慮貧困人口經(jīng)濟(jì)收入和貧困人口對(duì)生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)度。另一方面，各地對(duì)參與崗位型生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢毨丝趯?shí)行動(dòng)態(tài)追蹤管理，當(dāng)貧困人口的家庭收入達(dá)到了脫貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就要從崗位中退出。因此，崗位型生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓べY性收入是一種過(guò)渡性工資收入，而非永久性工資性收入。

從智力資本影響來(lái)看，崗位型生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件性要求對(duì)貧困人口進(jìn)行必要的就業(yè)指導(dǎo)和崗前培訓(xùn)。以選聘生態(tài)護(hù)林員為例，除了對(duì)年齡、身體健康情況作了要求，還要求能夠勝任野外巡護(hù)工作，并且具備能夠完成制止管護(hù)區(qū)內(nèi)破壞森林資源的行為以及撲救森林火情、火災(zāi)等工作的能力。因此，對(duì)崗位型生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢毨Ь蜆I(yè)人口提供就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，為后續(xù)生計(jì)能力可持續(xù)提高起到積極作用。

3.產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧作用機(jī)理。產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償是各地政府通過(guò)一定政策傾斜、有效利用生態(tài)補(bǔ)償資金引導(dǎo)貧困人口發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、幫助貧困地區(qū)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從根本上提高貧困人口脫貧致富能力的一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償共贏方式。產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)將貧困地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的“造血式”扶貧手段。

從人力資本影響來(lái)看，政府利用生態(tài)補(bǔ)償資金引導(dǎo)貧困人員從傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式中解放出來(lái)，依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源稟賦，使貧困地區(qū)具備勞動(dòng)能力的貧困人口轉(zhuǎn)化發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)（如特色林業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)旅游等多種生態(tài)產(chǎn)業(yè)及配套產(chǎn)業(yè)等）的產(chǎn)業(yè)工人，既可以實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的生態(tài)保護(hù)功能，又解決了貧困人口的就業(yè)問(wèn)題。

從物質(zhì)資本影響來(lái)看，政府將生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)胤鲐殞?duì)接，參與產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目的貧困人口能得到作為產(chǎn)業(yè)工人的工資性收入、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。各地不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧方式，探索利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，部分地區(qū)嘗試通過(guò)讓貧困人口通過(guò)股權(quán)合作參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，把貧困人口“粘”在生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈上。因此，參與產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的貧困人口還能獲得作為股東而享有股權(quán)分紅的財(cái)產(chǎn)性收入。

從智力資本影響來(lái)看，為了提供生態(tài)服務(wù)貧困人口能夠順利參加到產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，政府必須給貧困人口必要的技術(shù)支持、項(xiàng)目支撐、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等多項(xiàng)智力支持，這對(duì)從根本上提升貧困人口生計(jì)能力有至關(guān)重要的作用。

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧、崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧和產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧補(bǔ)償適用于不同的扶貧對(duì)象，崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧是一種條件性的提高部分貧困人口工資性收入的扶貧方式，產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧是一種根本性的提高有勞動(dòng)能力貧困人口的綜合性收入的扶貧方式。由于貧困人口的異質(zhì)性，三種類型生態(tài)補(bǔ)償扶貧對(duì)不同貧困人口會(huì)有不同減貧效果。但是三種類型生態(tài)補(bǔ)償扶貧方式相互之間并不矛盾，而是互為補(bǔ)充，在很多貧困地區(qū)三種類型生態(tài)補(bǔ)償扶貧方式是分層級(jí)并且疊加應(yīng)用，只有根據(jù)各地具體情況和扶貧的不同階段，正確運(yùn)用三種類型生態(tài)補(bǔ)償扶貧方式，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和精準(zhǔn)脫貧的雙重目標(biāo)。

三、生態(tài)補(bǔ)償扶貧的主要舉措

我國(guó)先后出臺(tái)了《生態(tài)扶貧工作方案》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，提出了諸多生態(tài)補(bǔ)償扶貧的政策舉措。

（一）加大跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，加速上游地區(qū)生態(tài)脫貧

我國(guó)已經(jīng)建立了新安江、九洲江、汀江-韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫(kù)及上游等7個(gè)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償［16］（見(jiàn)表1），截至2019年底累計(jì)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金63億元。流域生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)了上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育了特色優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為上游地區(qū)帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生就業(yè)，實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展［15］，減貧成效顯著。

（二）實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，緩解發(fā)展受限地區(qū)綠色貧困

自2008年設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度以來(lái)，一方面，中央財(cái)政不斷加大國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，2019年中央財(cái)政下達(dá)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付811億元，同比增長(zhǎng)12.5%。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付緩解了生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)與受益地區(qū)的公共服務(wù)水平不平衡問(wèn)題，特別是發(fā)展受限地區(qū)的綠色貧困問(wèn)題。另一方面，穩(wěn)步有序擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付范圍，轉(zhuǎn)移支付范圍覆蓋國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、三江源生態(tài)功能區(qū)等466個(gè)縣（市）和國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)等1367個(gè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)［17］，這些地區(qū)大多是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)。同時(shí)，加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、南水北調(diào)中線工程等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，2019年中央財(cái)政下達(dá)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金295.58億元，有效促進(jìn)了流域貧困地區(qū)脫貧。

表1 我國(guó)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償情況

（三）實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，助推林農(nóng)脫貧致富

結(jié)合林業(yè)生態(tài)工程，國(guó)家和地方出臺(tái)了諸多生態(tài)補(bǔ)償扶貧舉措，既維護(hù)了重要生態(tài)功能，又增加了貧困林農(nóng)收入，取得較好的脫貧成效。一是實(shí)施生態(tài)公益林效益補(bǔ)償政策。我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策于2004年正式實(shí)施，已經(jīng)建立了一套比較完整的補(bǔ)償體系。貧困地區(qū)重點(diǎn)探索生態(tài)公益林和天然林“以效益論補(bǔ)償”新機(jī)制，健全生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2015年的6元/畝提高到2019年的16元/畝，促進(jìn)了貧困地區(qū)林農(nóng)增收，緩解了貧困。二是實(shí)施重大林業(yè)工程。自1978年以來(lái)我國(guó)先后實(shí)施了三北、長(zhǎng)江中上游等十大防護(hù)林重點(diǎn)工程，自1999年以來(lái)實(shí)施兩輪退耕還林工程，林業(yè)工程項(xiàng)目資金投入不斷加大，既增加了植樹(shù)造林面積，又增加了貧困林農(nóng)的補(bǔ)貼收入和勞務(wù)收入。三是大力推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)脫貧。通過(guò)組建扶貧攻堅(jiān)造林專業(yè)合作社，吸納貧困人口發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、木本油料、森林旅游、特色林果等綠色富民產(chǎn)業(yè)，增加貧困林農(nóng)收入。

（四）設(shè)立生態(tài)公益崗位，有效推動(dòng)貧困戶脫貧

生態(tài)公益崗是生態(tài)補(bǔ)償扶貧的重要政策和實(shí)踐創(chuàng)新。一是明確生態(tài)公益崗位的設(shè)置方向和發(fā)展目標(biāo)。中共中央出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員選聘工作的通知》《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，明確了生態(tài)公益崗位的設(shè)立原則、方向和發(fā)展目標(biāo)，全國(guó)各地就生態(tài)公益崗設(shè)置出臺(tái)了具體管理辦法并進(jìn)行了有益創(chuàng)新探索。二是創(chuàng)新設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位。多省份出臺(tái)了對(duì)建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員政策實(shí)施范圍以及崗位選聘辦法、實(shí)施細(xì)則等，并根據(jù)實(shí)際需要，創(chuàng)新設(shè)置了生態(tài)環(huán)境保潔員、生態(tài)河道管護(hù)員、生態(tài)村級(jí)公路養(yǎng)護(hù)員等公益性崗位，讓更多貧困戶參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

四、生態(tài)補(bǔ)償扶貧的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的實(shí)施，對(duì)緩解貧困有一定作用。但生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策實(shí)施過(guò)程中，面臨著政策依據(jù)不明朗、瞄準(zhǔn)機(jī)制不完善、效果不一、部門銜接不暢等困境。

（一）生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策依據(jù)不明朗

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧，法律法規(guī)是保障，政策配套是支撐。一方面，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償扶貧法律依據(jù)缺失。國(guó)家層面，生態(tài)補(bǔ)償立法尚未出臺(tái)，相關(guān)立法正在有序推進(jìn)，立法較為滯后，無(wú)法滿足生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的需要，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金籌集、補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)管理、補(bǔ)償模式等具體工作缺乏法律依據(jù)的支撐；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門圍繞扶貧先后出臺(tái)了200多個(gè)政策文件或方案，但尚未出臺(tái)專門的扶貧立法文件；依據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》中提出“地方立法先行”要求，全國(guó)20多個(gè)省市先后出臺(tái)了地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例。雖然這些中央政策和地方條例在扶貧開(kāi)發(fā)中取得了顯著成效，但涉及生態(tài)補(bǔ)償扶貧的法律法規(guī)仍然是缺失的，生態(tài)補(bǔ)償扶貧依然處于無(wú)法可依的尷尬境地。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策不明朗。生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的實(shí)施，除了要有法律法規(guī)的保障外，還需要配套政策的支持。目前，國(guó)家和省市對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧、教育扶貧、社會(huì)保障兜底扶貧、消費(fèi)扶貧等領(lǐng)域都有專門的政策安排，唯獨(dú)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償扶貧沒(méi)有出臺(tái)專門的相關(guān)政策，大多政策散落在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)保護(hù)扶貧實(shí)施方案等文件中，且只是提出將生態(tài)補(bǔ)償資金向貧困地區(qū)傾斜、向貧困人口傾斜，導(dǎo)致地方在制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償具體舉措時(shí)難以把握政策尺度，缺少具體的操作辦法，后期實(shí)施面臨較大困難。

（二）部分貧困戶參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在障礙

Pagiola等指出，貧困戶參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目需要滿足有資格、有意愿和有能力三個(gè)條件［1］?，F(xiàn)實(shí)中，貧困小農(nóng)戶和深度貧困戶大多呈現(xiàn)資源占有少、勞動(dòng)力少、知識(shí)技能掌握少，難以滿足有資格、有意愿、有能力的條件，而被排除在生態(tài)補(bǔ)償扶貧之外。實(shí)踐中，現(xiàn)金補(bǔ)貼型（如公益林補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)償?shù)龋┖蜕鷳B(tài)公益崗位型（聘請(qǐng)有勞動(dòng)能力的貧困人員擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員等）已成為國(guó)家和省市推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的兩項(xiàng)主要舉措，但這兩項(xiàng)舉措存在一些制約。一是現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧瞄準(zhǔn)性較差。我國(guó)貧困區(qū)域與生態(tài)功能區(qū)具有較高的重合性，而貧困戶與資源占有之間并沒(méi)有較高的吻合性，貧困小農(nóng)戶和深度貧困戶土地、林地等資源占有往往較少，其資源稟賦較差，與以資源占有量為支付特征的現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償相悖而被限制在政策門檻之外（即無(wú)資格），無(wú)法從中受益，反而被擁有豐富資源的富裕群體擠占了更多的現(xiàn)金補(bǔ)貼?？梢?jiàn)，現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償扶貧瞄準(zhǔn)性較差。二是崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧覆蓋面有限。生態(tài)管護(hù)崗位是精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中正在廣泛實(shí)施的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，當(dāng)前貧困人口確實(shí)獲得參與生態(tài)管護(hù)崗位的更多機(jī)會(huì)，具有顯著的減貧效應(yīng)。由于擔(dān)任生態(tài)管護(hù)崗位是要具備一定的勞動(dòng)能力要求，貧困群體中貧困程度相對(duì)較輕的一部分人口獲得了生態(tài)管護(hù)崗位，而部分深度貧困戶無(wú)法參與其中，缺少對(duì)深度貧困戶的有效關(guān)照，這也與生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹坝心芰Α币笠恢隆?/p>

（三）生態(tài)補(bǔ)償脫貧效應(yīng)存在差異

脫貧效應(yīng)是衡量生態(tài)補(bǔ)償扶貧措施有效性的重要依據(jù)。一是崗位型生態(tài)補(bǔ)償減貧效果顯著。崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧采用的模式是直接與建檔立卡貧困人口定期簽訂崗位聘用合同，它能夠較好地實(shí)現(xiàn)減貧的持續(xù)性，產(chǎn)生較高的減貧效應(yīng)。如，江西自2016年起開(kāi)始實(shí)施建檔立卡貧困人口選聘生態(tài)護(hù)林員政策，截至2019年底已累計(jì)投入補(bǔ)助資金4.55億元，被聘為生態(tài)護(hù)林員的建檔立卡貧困人員數(shù)達(dá)1.4萬(wàn)名，精準(zhǔn)帶動(dòng)了7萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)基本脫貧。二是部分現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償減貧效果不明顯甚至具有負(fù)向影響。生態(tài)公益林補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)償?shù)痊F(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償，具有普惠性，減貧效果不明顯，甚至對(duì)貧困戶具有負(fù)向作用，因?yàn)樨毨袅值刭Y源稟賦不高。據(jù)筆者在贛南蘇區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困戶獲得的公益林補(bǔ)償金額普遍不高，平均占其家庭總收入的3.2%。此外，一段時(shí)期內(nèi)現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)固定的，與國(guó)家貧困線動(dòng)態(tài)調(diào)整不同步，以致貧困戶提供生態(tài)服務(wù)后獲得的實(shí)際補(bǔ)償收益相對(duì)減少，從而造成現(xiàn)金型生態(tài)補(bǔ)償減貧效果降低。三是產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧蘊(yùn)含環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償扶貧是指利用生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目帶動(dòng)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有利于提高貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，能夠?qū)崿F(xiàn)收入的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，是有“造血式”特點(diǎn)的可持續(xù)減貧措施。但在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的產(chǎn)業(yè)為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，往往忽視生態(tài)效益而對(duì)環(huán)境造成負(fù)向影響。如，在新一輪退耕還林的政策設(shè)計(jì)中，退耕還經(jīng)濟(jì)林的比例被進(jìn)一步放寬，貧困戶勢(shì)必為脫貧而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)林規(guī)模，農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入也勢(shì)必會(huì)增加，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可能。

（四）生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金籌措使用機(jī)制不完善

一方面，生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金籌措難。國(guó)家和省級(jí)專項(xiàng)資金中沒(méi)有用于生態(tài)補(bǔ)償扶貧的專項(xiàng)資金，各級(jí)專項(xiàng)資金的使用渠道和管理都有專門的制度安排，難以整合使用于生態(tài)補(bǔ)償扶貧領(lǐng)域。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定難。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制關(guān)鍵與難點(diǎn)在于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。目前，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的方法有很多，如機(jī)會(huì)成本法、生態(tài)價(jià)值核算法等，有些方法被廣泛用于實(shí)踐案例之中。但總體而言，我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的實(shí)踐與研究尚待深入，核算結(jié)果存在一定的主觀性和不確定性［18］，尚未建立一整套科學(xué)合理、系統(tǒng)完善的體系，直接影響了生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金的使用科學(xué)性，進(jìn)而對(duì)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制的有效性與可持續(xù)性產(chǎn)生影響。農(nóng)村金融發(fā)展可以直接或間接地緩解貧困，實(shí)現(xiàn)貧困人口扶貧減貧目標(biāo)。［19］

（五）生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門銜接不順暢

生態(tài)補(bǔ)償扶貧涉及發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、扶貧辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等多個(gè)部門，不同部門的職責(zé)不同，各部門間的銜接直接影響生態(tài)補(bǔ)償扶貧的實(shí)施效果。目前，部門間尚未建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作的銜接機(jī)制，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧過(guò)程中，各部門基本上是單打獨(dú)斗，甚至出現(xiàn)利益沖突現(xiàn)象。一方面，各部門對(duì)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等都有各自的政策規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償扶貧大多是以部門為主導(dǎo)的補(bǔ)償，甚至淪為對(duì)部門的補(bǔ)償，多頭管理、真空管理等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，由于缺乏統(tǒng)一的管理，部門管理職責(zé)存在一定交叉，生態(tài)補(bǔ)償扶貧監(jiān)督管理、資金整合等尚未形成合力，影響了生態(tài)補(bǔ)償扶貧的實(shí)施效果。

五、結(jié)論與政策建議

生態(tài)貧困的發(fā)生，一方面是由于生態(tài)環(huán)境本身很脆弱或者開(kāi)發(fā)過(guò)度造成的生態(tài)赤字而形成的貧困，另一方面由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而發(fā)展權(quán)受限、補(bǔ)償不夠、尚未形成綠色發(fā)展生產(chǎn)力而陷入貧困。隨著扶貧開(kāi)發(fā)的不斷深入，緩解貧困已成為作為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的重要目標(biāo)，但生態(tài)補(bǔ)償與扶貧既有聯(lián)系又有區(qū)別。目前，我國(guó)已探索形成了現(xiàn)金型、崗位型、產(chǎn)業(yè)型三種生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式并廣泛應(yīng)用于實(shí)踐，這三種實(shí)踐模式作用對(duì)象、作用條件、作用方式等作用機(jī)制不同，也產(chǎn)生了不同程度的減貧效果。但在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧過(guò)程中也存在生態(tài)補(bǔ)償政策依據(jù)不明朗、部分貧困戶參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在障礙、生態(tài)補(bǔ)償脫貧效應(yīng)存在差異、生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金籌措使用機(jī)制不完善、生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門銜接不順暢等困境。

為破解生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)施困境，一是明確生態(tài)補(bǔ)償扶貧立法和政策依據(jù)。加快制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償和扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)立法，且明確生態(tài)補(bǔ)償扶貧的相關(guān)法律條例，為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧提供法律依據(jù)；同時(shí)，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償扶貧出臺(tái)專門的政策舉措，明確生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的實(shí)施主體與對(duì)象、實(shí)施范圍、實(shí)施方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，為地方實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策提供依據(jù)。二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該更多發(fā)揮現(xiàn)金型補(bǔ)償、崗位型補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)型補(bǔ)償三者之間的政策協(xié)同作用。根據(jù)貧困線標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)水平等，動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)公益林、退耕還林等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)深度貧困戶的補(bǔ)償力度，用現(xiàn)金補(bǔ)償激勵(lì)貧困戶提供更多生態(tài)服；結(jié)合新一輪退耕還林、石漠化治理等生態(tài)工程，開(kāi)發(fā)出更多門檻低的臨時(shí)性的公益崗位［14］，讓更多貧困小農(nóng)戶和深度貧困戶參與到生態(tài)公益崗位中。擴(kuò)大崗位型生態(tài)補(bǔ)償扶貧的覆蓋面，同時(shí)結(jié)合崗位培訓(xùn)，讓其掌握一門產(chǎn)業(yè)技能，增強(qiáng)減貧的可持續(xù)性，發(fā)揮崗位型補(bǔ)償?shù)囊尕氉饔?；結(jié)合生態(tài)工程項(xiàng)目，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金作用，引領(lǐng)帶動(dòng)更多貧困戶參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)型生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效可持續(xù)減貧作用。三是拓展生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金投入渠道和規(guī)模。加大對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)的支持，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)要素實(shí)施國(guó)家購(gòu)買制度，在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目，探索建立可持續(xù)市場(chǎng)化生態(tài)融資機(jī)制，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，支持PPP和第三方治理模式實(shí)施重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，更多引導(dǎo)社會(huì)資本和公眾參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)踐，拓展貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入渠道和規(guī)模。四是完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧部門銜接機(jī)制。建立健全生態(tài)補(bǔ)償扶貧協(xié)調(diào)管理機(jī)制，避免管理交叉、管理真空等現(xiàn)象；建立統(tǒng)一、多層次的生態(tài)補(bǔ)償扶貧公共信息平臺(tái)，提高生態(tài)補(bǔ)償扶貧識(shí)別的精準(zhǔn)性，提高生態(tài)補(bǔ)償扶貧效率。