財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估理論與靖江實(shí)踐

楊國(guó)榮，陳浦秋杭，祁 慧，陳清華

(1.靖江市財(cái)政局，江蘇 靖江214501；2.南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京211106；3.江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇 南京210004)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱“中發(fā)〔2018〕34號(hào)”)和《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱“蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)”)要求，各部門、各單位結(jié)合預(yù)算評(píng)審和項(xiàng)目審批等，對(duì)新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目，開展事前績(jī)效評(píng)估。加強(qiáng)財(cái)政事前資金績(jī)效評(píng)估，是貫徹落實(shí)中央和省關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求的切實(shí)舉措，是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的重要抓手。為了推進(jìn)政府過“緊日子”，讓每一分錢都花出最好的效果，文章將深入研究財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估理論，深入總結(jié)靖江市財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，深入剖析靖江市財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估目前存在的問題和給其他地區(qū)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵及依據(jù)

(一)研究背景

習(xí)近平總書記在黨的十九報(bào)告中指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?！庇绊懡K省未來發(fā)展的外部因素主要有生產(chǎn)制造占全球比重上升勢(shì)頭減緩，江蘇對(duì)外依存度仍居高位，江蘇在全球價(jià)值鏈中的地位攀升開始受阻，越南等新興經(jīng)濟(jì)體以出口為導(dǎo)向的生產(chǎn)能力正在加速形成迫使江蘇面臨競(jìng)爭(zhēng)替代壓力，美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體“再工業(yè)化”對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響有待于進(jìn)一步觀察，新一輪技術(shù)革命將通過“智能機(jī)器換人”、改造產(chǎn)業(yè)鏈等方式深刻影響江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。影響江蘇未來發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境主要有社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程正在全面開啟，高質(zhì)量發(fā)展正在成為江蘇“十四五”鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等江蘇重大戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)明顯等。目前，江蘇再次站到了歷史性跨越的新起點(diǎn)上。財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估是公共關(guān)系管理研究和改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中國(guó)于2014年將預(yù)算績(jī)效寫入《預(yù)算法》，于2017年將全面實(shí)施績(jī)效管理寫入黨的十九大報(bào)告，于2018年出臺(tái)中發(fā)〔2018〕34號(hào)，于2019年出臺(tái)蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)，要求市縣到2020年底將一般公共預(yù)算全部納入全過程預(yù)算績(jī)效管理，全面開展績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)和成果應(yīng)用等工作。2020年以來，各地財(cái)政收支平衡壓力越來越大。國(guó)家和江蘇省明確要求，財(cái)政資金要立足“三?！?即“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和?；久裆?，對(duì)每一項(xiàng)開支進(jìn)行精打細(xì)算。因此，在這種背景下，深入研究“財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估理論與靖江實(shí)踐”具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

(二)基本內(nèi)涵

績(jī)效指的是在一定條件下投入產(chǎn)出情況和完成目標(biāo)任務(wù)的程度。績(jī)效管理指的是預(yù)算績(jī)效評(píng)估、績(jī)效計(jì)劃制定、輔導(dǎo)溝通、考核評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)提升的循環(huán)過程。財(cái)政績(jī)效管理指的是將績(jī)效理念和績(jī)效方法深度融入財(cái)政四本預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算管理以及政府投資基金、PPP等財(cái)政管理各領(lǐng)域，全面構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。“財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估”的概念，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代到90年代。財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估已經(jīng)在西方很多國(guó)家獲得廣泛實(shí)施并取得了諸多的經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)的、開放的、發(fā)展的管理體系，指的是財(cái)政部門根據(jù)單位內(nèi)部績(jī)效目標(biāo)，通過設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成完善的績(jī)效評(píng)估體系，從而對(duì)直屬部門或單位的財(cái)政支出進(jìn)行客觀的評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上通過深入分析關(guān)聯(lián)因素，不斷提高改善預(yù)算資金的效率和效益。做好財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估工作就是為了轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能，通過提高政府資金使用績(jī)效來提升政府的工作成效。

(三)理論依據(jù)

財(cái)政支出效益是衡量政府部門是否達(dá)到既定目標(biāo)的關(guān)鍵因素。開展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是保證財(cái)政支出更加科學(xué)、規(guī)范的有效手段。開展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估有利于政府部門提高資金使用效率、使得財(cái)政管理體系更加系統(tǒng)和科學(xué)，有利于提高政府政策實(shí)施效果，有利于加強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算支出管理，有利于發(fā)揮財(cái)政部門資源分配的倒逼作用，有利于滿足財(cái)政管理科學(xué)化與精細(xì)化的客觀需要，是財(cái)政部門進(jìn)一步深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。目前，財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估存在的共性問題是法制化程度低，缺乏保障，工作程序繁雜，缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系等。非常有必要對(duì)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索。

二、靖江市財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估的方式與模式

自2020年以來，面對(duì)市場(chǎng)疲軟和財(cái)政收支平衡壓力加大等情況，泰州市靖江市財(cái)政局強(qiáng)化財(cái)政保障職能，在扎實(shí)推進(jìn)“六穩(wěn)”“六?！钡幕A(chǔ)上，成立市級(jí)績(jī)效評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極推動(dòng)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)格控制非剛性支出，大力壓減一般性支出，加大民生和重點(diǎn)領(lǐng)域保障力度，探索出了一條可供其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估“靖江模式”。

(一)評(píng)估范圍

2020年度靖江市市級(jí)部門預(yù)算安排的項(xiàng)目支出，均納入本次評(píng)估范圍。擬新增的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)完善申報(bào)材料，納入項(xiàng)目庫(kù)管理，本次未納入項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目，年度內(nèi)一般不得追加預(yù)算。

(二)評(píng)估原則

1.全面評(píng)估與分類評(píng)估相結(jié)合

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)和蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)“全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)”的原則，堅(jiān)持應(yīng)評(píng)盡評(píng)，全面梳理財(cái)政資金項(xiàng)目，全面開展績(jī)效評(píng)估；堅(jiān)持科學(xué)分類，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、資金額度分級(jí)分類開展評(píng)估。原則上，不超過200萬元的項(xiàng)目預(yù)算以單位自評(píng)為主，200萬元至1000萬元的項(xiàng)目預(yù)算由靖江市財(cái)政局與相關(guān)單位共同評(píng)估；對(duì)超過1000萬元的項(xiàng)目預(yù)算，或涉及多個(gè)部門的同類項(xiàng)目，作為靖江市市級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。

2.縱向評(píng)估與橫向評(píng)估相結(jié)合

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)和蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)“重點(diǎn)關(guān)注支出結(jié)構(gòu)與效果、財(cái)力分布與可持續(xù)性、財(cái)力與職能匹配性等方面”“從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效益等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”精神，既縱向評(píng)估，深入分析項(xiàng)目前期投入、工作成效等方面，準(zhǔn)確把握實(shí)施效果；也橫向評(píng)估，結(jié)合周邊地區(qū)做法，分析工作實(shí)績(jī)?cè)谔┲菽酥寥〉奈淮?，評(píng)估專項(xiàng)資金使用效益。

3.既有評(píng)估與預(yù)期評(píng)估相結(jié)合

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)和蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)“既關(guān)注新出臺(tái)政策、項(xiàng)目的科學(xué)性和精準(zhǔn)度，又兼顧延續(xù)政策、項(xiàng)目的必要性和有效性”“對(duì)實(shí)施期超過一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問效”等要求，對(duì)現(xiàn)有政策和項(xiàng)目的落實(shí)情況，進(jìn)行深入分析、全面評(píng)估，作為資金撥付的重要依據(jù)；對(duì)政策和項(xiàng)目延續(xù)性進(jìn)行評(píng)估，提出工作建議，從而科學(xué)有效地推進(jìn)工作。

4.事前評(píng)估與全程評(píng)估相結(jié)合

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)和蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)“建立重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制”“對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估”等要求，對(duì)新增預(yù)算項(xiàng)目和即將推進(jìn)的項(xiàng)目，開展事前績(jī)效評(píng)估，列出預(yù)期目標(biāo)、工作計(jì)劃、督查檢查措施等，評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)。在落實(shí)過程中，還及時(shí)跟進(jìn)評(píng)估，動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行情況。

5.內(nèi)部評(píng)估與公開評(píng)估相結(jié)合

根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)和蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)“科學(xué)規(guī)范、公開透明”的原則和“通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合”的要求，靖江市各部門、各單位都健全管理制度，對(duì)政策和項(xiàng)目積極主動(dòng)開展績(jī)效評(píng)估。對(duì)績(jī)效評(píng)估需要調(diào)整完善的項(xiàng)目，在一定范圍內(nèi)公開，以內(nèi)部改進(jìn)為主；對(duì)績(jī)效評(píng)估較好的項(xiàng)目，推進(jìn)績(jī)效信息公開透明，既便于各部門學(xué)習(xí)借鑒，也主動(dòng)接受各方面監(jiān)督。

(三)評(píng)估方式

1.單位自評(píng)

對(duì)所有本年度已安排預(yù)算支出的項(xiàng)目、擬新增的項(xiàng)目，靖江市由各部門、各單位根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，開展項(xiàng)目的績(jī)效自評(píng)估。

2.共同評(píng)估

對(duì)200萬元至1000萬元的項(xiàng)目，靖江市作為聯(lián)合評(píng)估項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位和市財(cái)政局共同實(shí)施。

3.重點(diǎn)評(píng)估

對(duì)超過1000萬元以上的項(xiàng)目或涉及多個(gè)部門的同類項(xiàng)目，靖江市由市財(cái)政局組織重點(diǎn)評(píng)估。

(四)評(píng)估內(nèi)容

1.上級(jí)政策配套項(xiàng)目評(píng)估

一是涉及人員待遇調(diào)整政策，重點(diǎn)評(píng)估同類型人員情況與周邊情況，分析比較人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)，從而對(duì)調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、改進(jìn)工作提出建議。二是涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套政策，重點(diǎn)評(píng)估產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，在泰州全市乃至全省的位次，對(duì)精準(zhǔn)推進(jìn)靖江市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出建議。三是涉及社會(huì)事業(yè)管理政策，重點(diǎn)評(píng)估資金投入和工作成效，并結(jié)合靖江市實(shí)際，提出資金向上面爭(zhēng)取的建議。

2.靖江市自有項(xiàng)目全面評(píng)估

結(jié)合周邊地區(qū)同類政策和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排情況，全面評(píng)估自有政策項(xiàng)目。部門從縱向、橫向兩個(gè)維度分析工作成效，既與政策實(shí)施前的成績(jī)和實(shí)施以來的成績(jī)進(jìn)行比較，又與周邊地區(qū)的成績(jī)進(jìn)行比較。靖江市財(cái)政局側(cè)重了解周邊地區(qū)的投入情況，重點(diǎn)評(píng)估工作成效與資金投入匹配度。

3.同類項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)評(píng)估

對(duì)涉及多家單位的同一類型政策、項(xiàng)目，開展聯(lián)動(dòng)評(píng)估，重點(diǎn)分析資金效益和工作成效等，并對(duì)項(xiàng)目整合和優(yōu)化投入提出工作建議。部門也從縱向、橫向兩個(gè)維度分析工作成效，既與政策實(shí)施前的成績(jī)和實(shí)施以來的成績(jī)進(jìn)行比較，也與周邊地區(qū)的成績(jī)進(jìn)行比較。

4.新增項(xiàng)目前置評(píng)估

對(duì)2020年新增預(yù)算項(xiàng)目開展績(jī)效預(yù)評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括項(xiàng)目背景及必要性，周邊地區(qū)的主要做法及預(yù)算安排，2020年的目標(biāo)及推進(jìn)計(jì)劃，預(yù)算擬使用的領(lǐng)域，確保前述工作到位的監(jiān)督性措施等。擬新增支出項(xiàng)目，參照上述內(nèi)容，提交預(yù)評(píng)估報(bào)告。

(五)評(píng)估步驟

1.各部門單位

一是完善項(xiàng)目入庫(kù)資料。各部門、各單位對(duì)2020年度已入庫(kù)項(xiàng)目，完善項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)等入庫(kù)資料。對(duì)擬新增項(xiàng)目按項(xiàng)目入庫(kù)要求填報(bào)項(xiàng)目概況、項(xiàng)目設(shè)立必要性、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、年度績(jī)效目標(biāo)等相關(guān)資料，所有項(xiàng)目都填報(bào)《2020年度項(xiàng)目支出預(yù)算明細(xì)表》。二是開展績(jī)效自評(píng)估。項(xiàng)目單位對(duì)2020年度新增項(xiàng)目和擬新增項(xiàng)目，分析項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分、項(xiàng)目實(shí)施是否具有可行性、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)和項(xiàng)目資金支出結(jié)構(gòu)是否合理等進(jìn)行分析，形成自評(píng)估結(jié)論，填報(bào)《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估表》。對(duì)重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目，還需報(bào)送《績(jī)效評(píng)估報(bào)告(單位自評(píng))》。項(xiàng)目單位對(duì)延續(xù)性項(xiàng)目，在完成新增項(xiàng)目相關(guān)分析要求的同時(shí)，結(jié)合以前年度項(xiàng)目預(yù)算及執(zhí)行情況，分析資金使用是否合理，要縱向比較項(xiàng)目實(shí)施前后相關(guān)指標(biāo)變化情況，橫向與周邊地區(qū)比較項(xiàng)目投入、考核位次等情況，并結(jié)合各類別項(xiàng)目不同特點(diǎn)，增加相應(yīng)的評(píng)估內(nèi)容，形成自評(píng)估結(jié)論，填報(bào)《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估表》《項(xiàng)目支出對(duì)比表》。各項(xiàng)目單位對(duì)填報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)全面責(zé)任。三是主管部門復(fù)核。項(xiàng)目主管部門對(duì)項(xiàng)目單位績(jī)效自評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性、結(jié)論的恰當(dāng)性等進(jìn)行復(fù)核，形成主管部門復(fù)核意見，填寫《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估表》。

2.市財(cái)政局

一是財(cái)政核查。靖江市財(cái)政局各分管業(yè)務(wù)科室對(duì)所有項(xiàng)目自評(píng)估情況進(jìn)行核查，主要核查《2020年度項(xiàng)目支出預(yù)算明細(xì)表》的填報(bào)與預(yù)算申報(bào)是否一致、《項(xiàng)目支出對(duì)比表》相關(guān)數(shù)據(jù)是否如實(shí)填報(bào)等，形成核查意見，填報(bào)《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估意見表》。二是共同評(píng)估。靖江市財(cái)政局各分管業(yè)務(wù)科室對(duì)聯(lián)合評(píng)估項(xiàng)目開展評(píng)估，主要評(píng)估項(xiàng)目依據(jù)是否充分、項(xiàng)目目標(biāo)是否明確、項(xiàng)目計(jì)劃是否可行、項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)、項(xiàng)目資金是否合理；對(duì)延續(xù)性項(xiàng)目，還需評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估項(xiàng)目單位相關(guān)建議是否合理、自評(píng)結(jié)論是否恰當(dāng)?shù)龋纬稍u(píng)估意見，填寫《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估意見表》。三是重點(diǎn)評(píng)估。①評(píng)審中心會(huì)同預(yù)算科、績(jī)效科、各分管業(yè)務(wù)科室，確定靖江市市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的組織方式、個(gè)性評(píng)估要求，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目任務(wù)。共性評(píng)估要求：對(duì)2020年度項(xiàng)目預(yù)算，評(píng)估項(xiàng)目依據(jù)是否充分、項(xiàng)目目標(biāo)是否明確、項(xiàng)目計(jì)劃是否可行、項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)、項(xiàng)目資金是否合理；對(duì)延續(xù)性項(xiàng)目以前年度項(xiàng)目支出情況進(jìn)行核查、對(duì)納入年度評(píng)價(jià)計(jì)劃的2019年度項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。②第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目類別，提出評(píng)估實(shí)施方案，經(jīng)評(píng)審中心和各分管業(yè)務(wù)科室確認(rèn)后，至項(xiàng)目單位開展績(jī)效評(píng)估工作。③重點(diǎn)項(xiàng)目牽頭科室積極協(xié)調(diào)各分管業(yè)務(wù)科室、項(xiàng)目單位和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，開展重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和評(píng)估工作。④第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)形成重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告草案，各分管業(yè)務(wù)科室將重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告草案反饋被評(píng)價(jià)項(xiàng)目單位，征求對(duì)報(bào)告草案的意見。⑤同類項(xiàng)目中，根據(jù)項(xiàng)目單位和項(xiàng)目性質(zhì)打包，由第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，并對(duì)同類項(xiàng)目中的其他項(xiàng)目提出數(shù)據(jù)填報(bào)要求。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)同類項(xiàng)目中主要項(xiàng)目評(píng)估情況，結(jié)合同類項(xiàng)目中其他項(xiàng)目填報(bào)數(shù)據(jù)，提出同類項(xiàng)目完善管理的建議，形成同類項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告草案。⑥評(píng)審中心和各分管業(yè)務(wù)科室根據(jù)各項(xiàng)目單位的反饋意見，對(duì)草擬報(bào)告提出意見、建議，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理、規(guī)整后形成《績(jī)效評(píng)估報(bào)告(重點(diǎn)項(xiàng)目)》，各分管業(yè)務(wù)科室同時(shí)填寫《靖江市2020年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估意見表》。四是綜合分析。靖江市財(cái)政局對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行綜合分析，形成預(yù)算調(diào)整意見匯總表。

(六)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題

1.在以前年度資金使用方面

一方面，預(yù)算編制有待加強(qiáng)，部分項(xiàng)目資金支出執(zhí)行率較低。預(yù)算單位編制預(yù)算時(shí)不科學(xué)、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致少數(shù)項(xiàng)目實(shí)際支出金額與預(yù)算編制金額存在較大差距。預(yù)算單位用款習(xí)慣的影響，部分單位預(yù)算編制越多越好，單位可供使用的財(cái)政資金越充足。預(yù)算單位為應(yīng)付上級(jí)考核要求而設(shè)置的項(xiàng)目，但每年并無相關(guān)項(xiàng)目支出。另一方面，資金支出有待規(guī)范，存在基本支出擠占項(xiàng)目支出的現(xiàn)象。部分單位在項(xiàng)目支出中列支了伙食費(fèi)、慰問費(fèi)、辦公費(fèi)用和幫扶資金等支出內(nèi)容。

2.在工作成效與資金投入匹配方面

一是項(xiàng)目目標(biāo)有待明確。部分項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制不科學(xué)，部分項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)偏高，部分獎(jiǎng)補(bǔ)類項(xiàng)目投入資金與產(chǎn)出效益關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)等。二是精細(xì)管理有待加強(qiáng)。部分單位存在大量瑣碎項(xiàng)目，項(xiàng)目之間存在交叉、重疊現(xiàn)象；部分項(xiàng)目管理不到位等。三是后續(xù)跟蹤有待完善。有的延續(xù)性項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)沒有明確期限，缺乏項(xiàng)目考評(píng)機(jī)制，即便政策環(huán)境發(fā)生了較大變化，項(xiàng)目仍在延續(xù)，未能及時(shí)清理，固化了項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)。

3.在立項(xiàng)依據(jù)與實(shí)施可行性方面

一方面，立項(xiàng)依據(jù)有待完善，部分政策類項(xiàng)目的設(shè)立缺少法律法規(guī)依據(jù)，政策的制定未履行相關(guān)程序。另一方面，實(shí)施可行有待加強(qiáng)，部分獎(jiǎng)補(bǔ)類項(xiàng)目政策面窄，缺乏可行性，影響資金使用效益，覆蓋面不夠廣泛，扶持力度較小。

4.在其他方面

一是項(xiàng)目共享有待完善，如政策補(bǔ)貼類項(xiàng)目對(duì)特定人員的補(bǔ)貼發(fā)放缺乏部門間信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，享受補(bǔ)貼人員出現(xiàn)增減變化時(shí)，需花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行人工審核，未能及時(shí)調(diào)整發(fā)放金額；二是政策宣傳有待加強(qiáng)，如政策補(bǔ)貼類項(xiàng)目，加大政策引導(dǎo)和落實(shí)督導(dǎo)，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)；三是基建程序有待強(qiáng)化等。

三、靖江市財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估的問題與啟示

靖江市財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估工作目前正在順利推進(jìn)并取得了初步成效。截至2020年8月27日，本次財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目分為市級(jí)重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目、聯(lián)合評(píng)估項(xiàng)目和自評(píng)估項(xiàng)目三大類，共計(jì)922個(gè)項(xiàng)目；評(píng)估項(xiàng)目整體調(diào)減預(yù)算11675萬元等。

(一)評(píng)估中存在的問題

1.部門主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，花錢必問效理念有待強(qiáng)化

部門預(yù)算績(jī)效理念和主體責(zé)任意識(shí)普遍不強(qiáng)，一些部門在申請(qǐng)和使用財(cái)政資金的過程中缺乏績(jī)效管理意識(shí)，事前缺乏充分的評(píng)估論證，事中缺乏跟蹤監(jiān)管，事后不問花錢效果，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象普遍。

2.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未健全，未能形成工作合力

目前，預(yù)算評(píng)估工作以財(cái)政部門單方面推進(jìn)為主，部門重視程度不夠，參與度較低，不能充分調(diào)動(dòng)各部門參與績(jī)效管理的積極性和主動(dòng)性，部門之間也沒有建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；部門將績(jī)效評(píng)估工作看作是財(cái)政布置的任務(wù)，往往壓給財(cái)務(wù)人員完成，業(yè)務(wù)科室缺乏內(nèi)在動(dòng)力和配合積極性，內(nèi)部分工協(xié)作不夠。

3.績(jī)效與預(yù)算管理有效結(jié)合不夠，未能發(fā)揮其作用

預(yù)算編制中還不能有效融入績(jī)效管理理念，績(jī)效目標(biāo)的編制往往滯后于預(yù)算編制，事前績(jī)效評(píng)估工作未能全面開展，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果未能真正與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，績(jī)效問責(zé)機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致績(jī)效管理未能發(fā)揮其作用。

4.制度體系尚未完善，業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)規(guī)范化程度不夠

雖已出臺(tái)了全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施意見，但績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)流程規(guī)范和操作細(xì)則、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)估辦法等配套制度尚未建立，業(yè)務(wù)規(guī)范化程度不夠，一定程度影響了績(jī)效評(píng)估工作的開展和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量。

5.專業(yè)人才缺乏，無法有效提升績(jī)效管理工作質(zhì)量

預(yù)算績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，缺乏績(jī)效理念和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，工作質(zhì)量參差不齊，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏公信力和權(quán)威性；部門單位缺乏績(jī)效專業(yè)人員，基本都是報(bào)賬員兼職從事預(yù)算績(jī)效管理工作，難以全面掌握整個(gè)單位的業(yè)務(wù)，沒有能力去評(píng)估項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益，財(cái)政部門一般只安排3～4名同志從事績(jī)效管理工作，且還是兼職，人員配備不足；專家資源缺乏，全市研究預(yù)算績(jī)效管理且實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、學(xué)者較少。

(二)經(jīng)驗(yàn)啟示

1.注重突出重點(diǎn)，分層推進(jìn)實(shí)施

對(duì)不同評(píng)估方式的項(xiàng)目，明確不同的評(píng)估重點(diǎn)和工作方法，力求做到效率和效果的平衡。一是以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，看重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效，對(duì)于市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目組織中介機(jī)構(gòu)對(duì)同類項(xiàng)目中的主要項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)、對(duì)同類項(xiàng)目中的所有項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)估。重點(diǎn)項(xiàng)目注重以點(diǎn)帶面，要求結(jié)合本類項(xiàng)目的個(gè)性特點(diǎn)，對(duì)規(guī)范本類別項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目整合及優(yōu)化投入提出工作建議。二是以立項(xiàng)依據(jù)為抓手，看聯(lián)合評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效。聯(lián)合評(píng)估項(xiàng)目主要評(píng)估項(xiàng)目依據(jù)是否充分、項(xiàng)目目標(biāo)是否明確、項(xiàng)目計(jì)劃是否可行、項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)、項(xiàng)目資金是否合理；對(duì)延續(xù)性項(xiàng)目，還需評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期、相關(guān)建議是否合理、自評(píng)結(jié)論是否恰當(dāng)?shù)?。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性，結(jié)合其他評(píng)估情況，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算安排提出建議。三是以支出對(duì)比為抓手，看自評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效。自評(píng)價(jià)項(xiàng)目在單位填報(bào)自評(píng)表的基礎(chǔ)上，由市財(cái)政局對(duì)所有自評(píng)項(xiàng)目開展核查，重點(diǎn)關(guān)注近年來項(xiàng)目預(yù)算與執(zhí)行數(shù)據(jù)對(duì)比，結(jié)合其他評(píng)估情況，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算安排提出建議。

2.注重方法創(chuàng)新，拓寬工作思路

一是對(duì)于專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)類項(xiàng)目，通過了解項(xiàng)目支出內(nèi)容、分析項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，評(píng)估各類別支出是否合理、程序是否合規(guī)，人員經(jīng)費(fèi)類支出等是否單獨(dú)填列。二是對(duì)于政策類項(xiàng)目，通過評(píng)估立項(xiàng)依據(jù)是否充分、分析項(xiàng)目支出是否合理、項(xiàng)目申報(bào)審核是否嚴(yán)格，研判政策執(zhí)行績(jī)效是否達(dá)到預(yù)期，對(duì)政策調(diào)整提出合理化的建議。三是對(duì)于民生補(bǔ)助類項(xiàng)目，充分了解補(bǔ)助范圍和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合周邊地區(qū)情況，看補(bǔ)助范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否超出當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。四是對(duì)于工程類項(xiàng)目，評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性。對(duì)于已實(shí)施的項(xiàng)目，分析報(bào)支程序是否規(guī)范，是否符合投資管理、政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)等要求。

3.注重資金監(jiān)管，節(jié)約財(cái)政資金

一是全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，健全“花錢必問效、無效必問責(zé)”機(jī)制，按照“全方位、全過程、全覆蓋”要求，預(yù)算單位需編制部門整體支出績(jī)效目標(biāo)及項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，與預(yù)算同步報(bào)送，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定作為預(yù)算編制的前置環(huán)節(jié)，未按要求提交績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理的，不得納入年度預(yù)算。二是強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)連續(xù)對(duì)項(xiàng)目支出中非規(guī)范支出、不合理支出、非急需非剛性支出，予以壓減，不列入2021年預(yù)算；對(duì)時(shí)效性不強(qiáng)、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)偏高項(xiàng)目，調(diào)整政策、修改補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，壓減項(xiàng)目支出。三是對(duì)基本建設(shè)類項(xiàng)目，督促相關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范基本建設(shè)程序，建設(shè)項(xiàng)目必須辦理概算立項(xiàng)批復(fù)和竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)等手續(xù)。

4.注重優(yōu)化管理，提升支出效益

一是對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，對(duì)政策類專項(xiàng)資金，建立專項(xiàng)資金清單，按要求出臺(tái)資金管理辦法及實(shí)施細(xì)則，明確項(xiàng)目實(shí)施年限，規(guī)范項(xiàng)目資金管理和項(xiàng)目申報(bào)。對(duì)人員類支出，明確支出渠道。對(duì)通用類的基本支出項(xiàng)目，逐步建立支出標(biāo)準(zhǔn)。二對(duì)以前年度通過擠占其他項(xiàng)目支出安排的但確需開支的支出內(nèi)容，編制2021年部門預(yù)算時(shí)，在不增加年度預(yù)算支出盤子、不改變?cè)Y金來源渠道的前提下，規(guī)范項(xiàng)目名稱，明確項(xiàng)目支出內(nèi)容。三是對(duì)交叉重疊項(xiàng)目，根據(jù)主管部門職能設(shè)置，充分考慮業(yè)務(wù)工作需要，整合重復(fù)項(xiàng)目、資金額度較小的項(xiàng)目。

5.注重政策完善，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

一方面，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式和范圍，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力入手，完善相關(guān)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，整合資源，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。另一方面，強(qiáng)化信息共享意識(shí)，加大部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。探索建立政府信息資源統(tǒng)一共享平臺(tái)，利用云計(jì)算等技術(shù)，將當(dāng)前各部門分散的數(shù)據(jù)全部集中整合到平臺(tái)中，形成各部門間數(shù)據(jù)交換共享體系，統(tǒng)一提供領(lǐng)導(dǎo)決策、各個(gè)部門所需、公眾用戶需求迫切的各類數(shù)據(jù)。

6.注重資料歸檔，體現(xiàn)評(píng)估成效

做好項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估相關(guān)文件、資料的搜集整理歸檔工作，是后續(xù)預(yù)算安排的重要基礎(chǔ)。靖江市認(rèn)真做好本次績(jī)效評(píng)估的資料歸集工作，做到一個(gè)專項(xiàng)、一份檔案和一張?jiān)u價(jià)表。要求每一個(gè)專項(xiàng)評(píng)估結(jié)束后，形成的檔案要能完整體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的所有成果，準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的概況、項(xiàng)目設(shè)立的依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)際的支出結(jié)構(gòu)、對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)、對(duì)項(xiàng)目評(píng)估的結(jié)論以及績(jī)效評(píng)估相關(guān)表格等。延續(xù)性項(xiàng)目資料要持續(xù)更新，為今后進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目管理提供支撐。