加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的思考與建議

胡少先

2020年1月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話，指出：要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。這是黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人為新時(shí)代完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系指明了方向，從完善國(guó)家治理體系角度對(duì)加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督、把財(cái)會(huì)監(jiān)督作為完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分的首次重要論述，把財(cái)會(huì)監(jiān)督提高到一個(gè)新的政治高度。

經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，會(huì)計(jì)越重要。馬克思在《資本論》中闡述了“簿記”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用：“過程越是按社會(huì)的規(guī)模進(jìn)行，越是失去純粹個(gè)人的性質(zhì)，作為對(duì)過程的控制和觀念總結(jié)的簿記就越是必要”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的過程中，會(huì)計(jì)工作的參與最全面，會(huì)計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分類和確認(rèn)最專業(yè)，對(duì)數(shù)量金額的計(jì)量最精確，報(bào)告和披露最規(guī)范。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，會(huì)計(jì)工作發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、支持資源優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益提高等巨大作用。會(huì)計(jì)是企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中反映，是企業(yè)經(jīng)濟(jì)決策的主要依據(jù)；也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)，是處理國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的關(guān)鍵樞紐；更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此，在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求下，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，確保企業(yè)、國(guó)家財(cái)會(huì)信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性顯得尤為重要。其中，企業(yè)的財(cái)會(huì)監(jiān)督又是整個(gè)國(guó)家財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要組成部分。企業(yè)的財(cái)會(huì)監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)等；外部監(jiān)督包括財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、證監(jiān)等行政主管部門的政府監(jiān)督、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的第三方社會(huì)審計(jì)監(jiān)督等。結(jié)合當(dāng)前財(cái)會(huì)監(jiān)督工作中的問題和實(shí)際情況，就進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作、提高財(cái)會(huì)信息質(zhì)量，提出以下十個(gè)方面的建議。

一、固本強(qiáng)基，構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系

誠(chéng)信是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的基石。人民有信仰，國(guó)家有力量，民族有希望。構(gòu)建和完善社會(huì)誠(chéng)信體系，是推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國(guó)家軟實(shí)力和整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)，也是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督、完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要保障。因此，在全社會(huì)要大力倡導(dǎo)積極踐行富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，凝結(jié)起全體人民共同的價(jià)值追求，凝魂聚氣，強(qiáng)基固本。要營(yíng)造和培育誠(chéng)信光榮、造假可恥的良好社會(huì)氛圍，完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的長(zhǎng)效機(jī)制，推行“失信人”公示和“一處失信、處處受限”的懲戒措施，推動(dòng)全體公民自覺守法誠(chéng)信，推動(dòng)市場(chǎng)主體“誠(chéng)信為本,操守為重,堅(jiān)持準(zhǔn)則,不做假賬”，為社會(huì)治理營(yíng)造良好的誠(chéng)信環(huán)境。

二、與時(shí)俱進(jìn)，完善法律法規(guī)制度

法律是一切行為的準(zhǔn)繩。財(cái)會(huì)領(lǐng)域的相關(guān)法律主要有《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《總會(huì)計(jì)師條例》和《企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》。作為指導(dǎo)我國(guó)會(huì)計(jì)工作的最高準(zhǔn)則，我國(guó)現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)法》是1985年1月由全國(guó)人大常委會(huì)通過實(shí)施，距今已有35年，雖然分別于1993年、1999年和2017年進(jìn)行了修訂，但歷次修訂改動(dòng)的內(nèi)容較少。同樣地，作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)根本大法的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》于1993年10月由全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)通過實(shí)施，距今也近30年，雖然2014年8月進(jìn)行了專項(xiàng)修正，但大部分條款已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用、服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！犊倳?huì)計(jì)師條例》是國(guó)務(wù)院于1990年12月31日頒布實(shí)施，距今已有30年?！镀髽I(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》是國(guó)務(wù)院在2000年6月頒布，并于2001年1月1日起實(shí)施，也已近20年。

上述四部法律法規(guī)中的部分條款已經(jīng)不符合我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)會(huì)工作實(shí)際，主要表現(xiàn)在：（1）有的條文已與當(dāng)前的實(shí)際情況嚴(yán)重脫離。例如，《會(huì)計(jì)法》第四十二條規(guī)定，對(duì)于不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的、私設(shè)會(huì)計(jì)賬簿的、向不同的會(huì)計(jì)資料使用者提供的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告編制依據(jù)不一致的等十種違法行為，由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門責(zé)令限期改正，可以對(duì)單位并處三千元以上五萬元以下的罰款；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可以處二千元以上二萬元以下的罰款。罰款金額太小、處罰力度太低，沒有威懾力，起不到警示作用，與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重脫節(jié)。《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試條件中的學(xué)歷要求仍然為大專，隨著高等教育的發(fā)展與普及，我國(guó)高考錄取率已經(jīng)從上個(gè)世紀(jì)90年代的20%左右提高到現(xiàn)在的80%左右，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。（2）部分現(xiàn)行制度在法律中沒有明確規(guī)定，缺少法律依據(jù)，亟需補(bǔ)充。例如，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第二十三條、第二十四條規(guī)定了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的組織形式可以是合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司，但沒有對(duì)現(xiàn)行的證券資格事務(wù)所的特殊普通合伙制作出明確規(guī)定?！犊倳?huì)計(jì)師條例》只適用于全民所有制的大中型企業(yè)及有需要的事業(yè)單位，而當(dāng)前普遍在企業(yè)中設(shè)置的財(cái)務(wù)總監(jiān)卻無相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。（3）有關(guān)財(cái)會(huì)監(jiān)督的規(guī)定較少，不成體系，亟需完善。例如，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定過于寬泛，不夠具體，不利于注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

因此，筆者建議，盡快對(duì)《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》以及《總會(huì)計(jì)師條例》、《企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》進(jìn)行全面修訂，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為提升財(cái)會(huì)監(jiān)督的效率和效果提供法律保障。

此外，2020年3月1日開始實(shí)施的新修訂《證券法》，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)從事其他證券服務(wù)業(yè)務(wù)監(jiān)管內(nèi)容的最新規(guī)定是：“從事其他證券服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門備案”，即“雙備案”。建議財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)盡快明確從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)師事務(wù)所備案管理辦法。

三、以我為主，實(shí)施準(zhǔn)則國(guó)際趨同

會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是會(huì)計(jì)工作遵循的基本原則，是會(huì)計(jì)核算工作規(guī)范。會(huì)計(jì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的反映，會(huì)計(jì)是國(guó)際通用商業(yè)語(yǔ)言，在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的浪潮下，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同是大勢(shì)所趨。我國(guó)在2005年開始實(shí)施國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同戰(zhàn)略，明確了趨同四項(xiàng)原則：趨同是進(jìn)步、是方向，趨同不等于等同，趨同是一個(gè)過程，趨同是一種互動(dòng)。今后在實(shí)施國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同戰(zhàn)略時(shí)，務(wù)必要更加全面精確地體現(xiàn)這四項(xiàng)原則的精髓，著重考慮以下三點(diǎn)：第一，準(zhǔn)則制定要突出核算從簡(jiǎn)、管理從嚴(yán)的精神，要充分考慮中國(guó)法律經(jīng)濟(jì)環(huán)境和企業(yè)實(shí)際情況，對(duì)一些符合中國(guó)實(shí)際，并已行之有效的會(huì)計(jì)處理方法，敢于提出并保留中國(guó)智慧和中國(guó)方案，體現(xiàn)準(zhǔn)則國(guó)際趨同互動(dòng)原則，并不斷增強(qiáng)國(guó)際準(zhǔn)則制定的話語(yǔ)權(quán)。比如商譽(yù)準(zhǔn)則，對(duì)商譽(yù)是采取年末減值測(cè)試計(jì)提準(zhǔn)備還是采用年度攤銷的會(huì)計(jì)政策，值得進(jìn)一步探討。第二，準(zhǔn)則條文中國(guó)化，條文陳述要符合中文表述習(xí)慣，避免詰屈聱牙、苦澀難懂，以便財(cái)會(huì)人員更好地理解、學(xué)習(xí)、貫徹、運(yùn)用準(zhǔn)則。第三，保持會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相對(duì)穩(wěn)定，避免變化太快，徒增學(xué)習(xí)和普及的成本?？傊瑴?zhǔn)則的制定要以我為主，務(wù)實(shí)靈活，洋為中用，更多地考慮中國(guó)國(guó)情，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，提高準(zhǔn)則的實(shí)操性，保持準(zhǔn)則的相對(duì)穩(wěn)定性，為會(huì)計(jì)核算和財(cái)會(huì)監(jiān)督提供專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

四、注重實(shí)效，嚴(yán)格法規(guī)準(zhǔn)則執(zhí)行

嚴(yán)格法規(guī)準(zhǔn)則執(zhí)行是抑制企業(yè)財(cái)務(wù)造假舞弊的重要手段。馬克思曾說：“資本害怕沒有利潤(rùn)或利潤(rùn)太少，就像自然界害怕真空一樣，一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就膽大起來。如果有10%的利潤(rùn)，它就保證到處被使用；有20%的利潤(rùn)，它就活躍起來；有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤(rùn)它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)?！碧幜P力度過低，是當(dāng)前會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)造假舞弊現(xiàn)象較嚴(yán)重的主要原因。在資本市場(chǎng)巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，不少上市公司和IPO企業(yè)治理層、管理層鋌而走險(xiǎn)，編制虛假的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表以謀求非法不當(dāng)利益。加之執(zhí)行缺位，《會(huì)計(jì)法》頒布實(shí)施35年來，絕少聞?dòng)蓄愃铺幜P，法律實(shí)施效果不理想。因此，為震懾造假行為、抑制造假?zèng)_動(dòng)，建議在法律和具體執(zhí)行中加大對(duì)財(cái)務(wù)造假舞弊的處罰力度。修訂后施行的《證券法》對(duì)造假主體的處罰由原來的三十萬元以上六十萬元以下的罰款增加至二百萬元以上二千萬元以下的罰款，正是出于這樣的考慮。

企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等相關(guān)會(huì)計(jì)制度均由財(cái)政部制定頒布。但在執(zhí)行過程中，存在其他政府部門隨意確定會(huì)計(jì)處理或?qū)?huì)計(jì)制度進(jìn)行解釋的情況。例如，未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)或會(huì)簽，有的主管部門或地方財(cái)政部門對(duì)某項(xiàng)交易的會(huì)計(jì)處理給出處理意見。這種情況的存在，導(dǎo)致了會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度的執(zhí)行不統(tǒng)一，削弱了會(huì)計(jì)信息可比性，不利于財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的開展。建議財(cái)政部門切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，在對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋時(shí)，發(fā)揮牽頭和主導(dǎo)作用，確保不同領(lǐng)域?qū)?zhǔn)則執(zhí)行的統(tǒng)一性。對(duì)于確有行業(yè)特點(diǎn)或特殊要求的，也應(yīng)明確相關(guān)的銜接辦法。

五、源頭治理，健全企業(yè)內(nèi)控制度

企業(yè)內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計(jì)制度是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要環(huán)節(jié)，是完善企業(yè)內(nèi)部治理體系的重要基礎(chǔ)，也是防范企業(yè)財(cái)務(wù)造假舞弊的關(guān)鍵所在。從當(dāng)前財(cái)務(wù)造假舞弊的案例中可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的控股股東、實(shí)際控制人、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等是財(cái)務(wù)造假舞弊獲取經(jīng)濟(jì)利益的最大受益者，最具有財(cái)務(wù)造假舞弊的動(dòng)機(jī)，這些人是企業(yè)的“關(guān)鍵少數(shù)”，要壓實(shí)這些人的責(zé)任。而財(cái)務(wù)造假舞弊的輕易成功，與企業(yè)內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計(jì)機(jī)制不健全、企業(yè)財(cái)會(huì)人員地位較低有很大關(guān)系。企業(yè)內(nèi)控制度不健全，監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事、審計(jì)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，不能有效發(fā)揮監(jiān)督職能；加之企業(yè)財(cái)會(huì)人員地位低、不受重視、缺少話語(yǔ)權(quán)，不能很好地履行法律賦予的職能，難以保證企業(yè)的會(huì)計(jì)工作質(zhì)量。建議進(jìn)一步指導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部控制制度，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會(huì)，特別是上市公司獨(dú)立董事、審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督作用，同時(shí)在法律層面增加對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員選聘流程的規(guī)定，明確公司（企業(yè)）會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員的任職需經(jīng)公司董事會(huì)等類似機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，提高會(huì)計(jì)部門和會(huì)計(jì)人員的地位，健全內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，增強(qiáng)會(huì)計(jì)工作獨(dú)立性，確保會(huì)計(jì)工作質(zhì)量。

六、獨(dú)立審計(jì)，發(fā)揮注會(huì)鑒證職能

注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)是財(cái)會(huì)監(jiān)督體系中社會(huì)監(jiān)督的重要內(nèi)容，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中具有重要地位，是國(guó)家不花錢的“經(jīng)濟(jì)警察”，它在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息安全等方面發(fā)揮著重要作用。截至2019年12月31日，全國(guó)共有會(huì)計(jì)師事務(wù)所9393家（含分所1174家），注冊(cè)會(huì)計(jì)師107654人。注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)鑒證業(yè)務(wù)，最直接的社會(huì)功能就是提升財(cái)務(wù)報(bào)告信息的社會(huì)公信力。美國(guó)前總統(tǒng)里根在給美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立100周年賀信中指出：“獨(dú)立審計(jì)為企業(yè)和政府的會(huì)計(jì)報(bào)表提供可信度。沒有這種可信度，債權(quán)人和投資者就難以做出為我們的經(jīng)濟(jì)帶來穩(wěn)定和活力的決策。沒有注冊(cè)會(huì)計(jì)師，我們的資本市場(chǎng)將土崩瓦解”。朱镕基同志也曾指出：“發(fā)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師事業(yè)是為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠基，注冊(cè)會(huì)計(jì)師發(fā)展的好壞關(guān)系到國(guó)家的前途和命運(yùn)，大力發(fā)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師是千秋萬代的事業(yè)”。因此，切實(shí)有效發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)鑒證職能，對(duì)于完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體系、加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作具有重要意義。

一方面，建議適當(dāng)擴(kuò)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的執(zhí)業(yè)范圍，恢復(fù)實(shí)施企業(yè)設(shè)立投入資本的驗(yàn)資制度和企業(yè)年檢審計(jì)制度。實(shí)踐證明，公司注冊(cè)資本的實(shí)繳并驗(yàn)證制度是一項(xiàng)好制度。當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)誠(chéng)信體系尚不健全，前幾年的商事制度改革，片面強(qiáng)調(diào)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，設(shè)立公司注冊(cè)資本從實(shí)繳制改為認(rèn)繳制，并取消企業(yè)設(shè)立驗(yàn)資程序和企業(yè)年檢審計(jì)制度，容易導(dǎo)致公司虛報(bào)注冊(cè)資本，“皮包公司”趁機(jī)興起，使得交易對(duì)方無法分辨該等公司的真實(shí)資金實(shí)力，一旦被騙，作為交易對(duì)方的債權(quán)人的利益完全沒有保證。公司為確保交易順利，需要加大對(duì)該等公司的前期盡職調(diào)查，這實(shí)際上增加了雙方的交易成本。一家資不抵債公司，通過美化編造會(huì)計(jì)報(bào)表，四處融資，會(huì)給社會(huì)帶來極大的金融風(fēng)險(xiǎn)?；謴?fù)實(shí)施對(duì)投入資本的驗(yàn)資制度和企業(yè)年檢審計(jì)制度，充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局看，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低市場(chǎng)交易成本、確保交易雙方的合法權(quán)益。同時(shí)，建議增加對(duì)社會(huì)公益平臺(tái)、非營(yíng)利性組織的第三方審計(jì)，比如各種公益基金會(huì)、互助籌款平臺(tái)等，強(qiáng)化對(duì)這類平臺(tái)組織的外部財(cái)會(huì)監(jiān)管，提高其財(cái)會(huì)工作規(guī)范化水平和資金收支透明度，不斷增強(qiáng)這類平臺(tái)組織的社會(huì)公信力。

另一方面，建議改革會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)市場(chǎng)的招投標(biāo)制度和層層入圍制度。會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)鑒證服務(wù)與一般商品、服務(wù)不同，后者僅涉及交易雙方，而前者不僅與交易雙方有關(guān)，還涉及諸如政府部門、投資者、銀行、社會(huì)公眾等諸多利益相關(guān)者。不僅如此，審計(jì)鑒證服務(wù)領(lǐng)域并不遵循“價(jià)廉物美”的市場(chǎng)法則?！傲訋膨?qū)逐良幣”市場(chǎng)亂象的產(chǎn)生，很大程度上與低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)。采用招投標(biāo)的方式、特別是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法選擇審計(jì)鑒證服務(wù)，可能達(dá)不到節(jié)約成本的初衷，反而因?yàn)榈蛢r(jià)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致執(zhí)業(yè)質(zhì)量的降低和對(duì)專業(yè)勝任能力的忽視，進(jìn)而影響服務(wù)質(zhì)量。因此，建議要結(jié)合會(huì)計(jì)審計(jì)市場(chǎng)的特點(diǎn)與特性，廢除以招投標(biāo)方式選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所的做法，或者對(duì)現(xiàn)行招投標(biāo)制度完善管理，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)招投標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，降低收費(fèi)價(jià)格權(quán)重，堅(jiān)決取消最低價(jià)中標(biāo)，引入中位價(jià)或平均價(jià)得最高分的評(píng)標(biāo)原則，避免低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)帶來的審計(jì)服務(wù)質(zhì)量下降的情況。同時(shí)，在政府部門、行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等對(duì)會(huì)計(jì)審計(jì)專業(yè)服務(wù)需求日益增加的背景下，需要會(huì)計(jì)審計(jì)專業(yè)服務(wù)的財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資、教育行政、保險(xiǎn)、銀行等政府主管部門、行政事業(yè)單位和大型國(guó)有企業(yè)等建立了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的入圍制度。會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過分別申請(qǐng)進(jìn)入不同的審計(jì)機(jī)構(gòu)庫(kù)后方能承接業(yè)務(wù)。此外，政府主管部門、行政事業(yè)單位和大型國(guó)有企業(yè)通過入圍制度確定可提供服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所后，有的部門和單位，特別是央企等大型集團(tuán)公司還要繼續(xù)對(duì)已入圍的會(huì)計(jì)師事務(wù)所再進(jìn)行篩選，重新入圍后才可以承接業(yè)務(wù)。這樣不僅加大了會(huì)計(jì)師事務(wù)所申報(bào)入圍的成本和精力，而且容易造成個(gè)別單位、部門和國(guó)有企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)、自立門檻，尤其是量身定做的入圍條件，更容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗。因此，建議取消層層入圍制度，各主管部門通過公平合理科學(xué)的方式確定入圍的會(huì)計(jì)師事務(wù)所后，其管轄的部門、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)即可從入圍的會(huì)計(jì)師事務(wù)所中直接進(jìn)行選擇?；蛘邔⒆?cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行業(yè)前百家會(huì)計(jì)師事務(wù)所信息排名與政府、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)遴選會(huì)計(jì)師事務(wù)所的入圍制度相結(jié)合。

七、形成合力，完善政府行政監(jiān)督

財(cái)會(huì)的政府行政監(jiān)管也是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從多個(gè)方面、多個(gè)角度采取措施，綜合施策，形成合力，方能取得事半功倍的效果?，F(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》第七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作。第三十三條又規(guī)定：財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查。會(huì)計(jì)工作的多頭管理給被監(jiān)管對(duì)象帶來了諸多不便，多頭監(jiān)管勢(shì)必帶來重復(fù)檢查，這既增加了監(jiān)管成本，又導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象疲于應(yīng)付檢查，不利于提高財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率。建議明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督的職責(zé)范圍與邊界，由主管部門負(fù)總責(zé)，做到財(cái)會(huì)監(jiān)督有分工、有協(xié)作、有重點(diǎn)，在提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的同時(shí)，探索完善聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、綜合監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效，提升監(jiān)管權(quán)威?？傊?，開展聯(lián)合檢查，避免多頭交叉，重復(fù)檢查，既節(jié)省會(huì)計(jì)監(jiān)管資源，又提高會(huì)計(jì)監(jiān)管工作效率。

八、歸位追責(zé)，區(qū)分會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任

會(huì)計(jì)責(zé)任是指企業(yè)在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中,為保證資產(chǎn)的安全完整和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)可靠而應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任；審計(jì)責(zé)任是指注冊(cè)會(huì)計(jì)師按照審計(jì)準(zhǔn)則的要求出具審計(jì)報(bào)告，對(duì)出具審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、合法性所承擔(dān)的責(zé)任。會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)造假舞弊首先屬于會(huì)計(jì)責(zé)任。雖然審計(jì)是對(duì)會(huì)計(jì)的再監(jiān)督，但注冊(cè)會(huì)計(jì)師受審計(jì)范圍、時(shí)間、手段所限，難以查出所有的財(cái)務(wù)造假舞弊。要有效解決會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)造假舞弊問題，建議要?dú)w位追責(zé)，準(zhǔn)確區(qū)分會(huì)計(jì)責(zé)任與審計(jì)責(zé)任，分清主次，管控源頭，以加大企業(yè)主體的責(zé)任、解決其違法成本和違法收益不對(duì)等為重點(diǎn)。

在追究審計(jì)責(zé)任時(shí)，要實(shí)行師所分離，實(shí)事求是，公平合理，各自承擔(dān)責(zé)任。從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的組織形式為特殊普通合伙制，這一制度安排就是為了改變事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式，既強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，又區(qū)分責(zé)任主體，對(duì)過錯(cuò)合伙人實(shí)行無限責(zé)任，對(duì)無過錯(cuò)合伙人及不存在系統(tǒng)性管理風(fēng)險(xiǎn)的事務(wù)所給予適當(dāng)保護(hù)，這也是特殊普通合伙組織形式中“特殊”兩字的要義。建議區(qū)分機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行處罰，即：因個(gè)人原因出現(xiàn)審計(jì)失敗，而所在機(jī)構(gòu)不存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的，個(gè)人不得從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，情節(jié)惡劣的，給予終身禁入，不株連個(gè)人所在機(jī)構(gòu)；因機(jī)構(gòu)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致審計(jì)失敗的，機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者，給予不得從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)、甚至責(zé)令解散的處分。

同時(shí)，建議成立會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任鑒定機(jī)構(gòu)，完善會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制。會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任的認(rèn)定及各主體責(zé)任承擔(dān)的劃分是一個(gè)專業(yè)且復(fù)雜的過程，要做到公正合理，就需要成立一個(gè)專門的責(zé)任鑒定機(jī)構(gòu)。因此，建議由財(cái)政等監(jiān)管部門牽頭，吸收高校、企業(yè)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界人士成立會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任鑒定委員會(huì)等類似機(jī)構(gòu)，提高會(huì)計(jì)審計(jì)責(zé)任鑒定的科學(xué)性、公正性、合理性。

九、行業(yè)自律，發(fā)揮協(xié)會(huì)監(jiān)管職能

社會(huì)組織是參與社會(huì)治理的重要載體。目前，除中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)外，各省市區(qū)都成立了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，有的市地也成立了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。管理著全國(guó)10萬余執(zhí)業(yè)會(huì)員和16萬余非執(zhí)業(yè)會(huì)員。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)是行業(yè)的自律組織，發(fā)揮著服務(wù)、監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)的四大職能，確保會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員體現(xiàn)自律性、公正性、專業(yè)化方向發(fā)展要求。在行業(yè)監(jiān)管方面，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，注會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的體系，包括執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查、誠(chéng)信檔案制度、自律懲戒制度等。為進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，提高自律水平，當(dāng)前尤為急切的是要對(duì)極少數(shù)以低價(jià)、回扣手段爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)、執(zhí)業(yè)不講質(zhì)量、坐賣審計(jì)報(bào)告的惡劣行為予以嚴(yán)厲的行業(yè)懲戒。

為加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的科學(xué)有效監(jiān)管，建議借鑒現(xiàn)行證券公司分類監(jiān)管體系，在總結(jié)現(xiàn)有監(jiān)管模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的分類監(jiān)管體系。以質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)控制能力為基礎(chǔ)，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)合規(guī)狀況的分類監(jiān)管體系是相對(duì)科學(xué)、合理的體系。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)行分類監(jiān)管，建立公開透明的評(píng)價(jià)程序，設(shè)置簡(jiǎn)明科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，體現(xiàn)扶優(yōu)限劣，對(duì)列入白名單的，減少監(jiān)管頻次甚至免檢，對(duì)列入黑名單的要重點(diǎn)監(jiān)管。這不僅具有可操作性，而且可以合理配置監(jiān)管資源，做到精準(zhǔn)監(jiān)管，提升監(jiān)管的有效性。

十、進(jìn)德修業(yè)，加強(qiáng)從業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

人才是一切事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。一支具有高度責(zé)任意識(shí)、敬業(yè)勤勉精神，且專業(yè)訓(xùn)練有素、職業(yè)道德優(yōu)良的財(cái)會(huì)審計(jì)人才隊(duì)伍是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的根本之所在。因此，建議不斷完善財(cái)會(huì)審計(jì)從業(yè)人員的繼續(xù)教育，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，健全培訓(xùn)體系，形成“專注專業(yè)、崇尚學(xué)習(xí)”的良好氛圍，推動(dòng)從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)和職業(yè)操守兩手都要抓，兩手都要硬。要與時(shí)俱進(jìn)，特別重視財(cái)會(huì)審計(jì)從業(yè)人員對(duì)新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新政策的學(xué)習(xí)，以及財(cái)經(jīng)應(yīng)用文寫作、IT學(xué)科知識(shí)等的學(xué)習(xí)，提高專業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)。要改革完善會(huì)計(jì)審計(jì)人員專業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓優(yōu)秀專業(yè)人員脫穎而出，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)會(huì)審計(jì)從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)，明是非，知榮辱，敢擔(dān)當(dāng)，引導(dǎo)其恪守誠(chéng)信、獨(dú)立、客觀、公正的職業(yè)操守，增強(qiáng)職業(yè)敏感性和鑒別力，敬業(yè)樂業(yè)，崇尚操守，善于監(jiān)督，敢于斗爭(zhēng)，自覺肩負(fù)起財(cái)會(huì)監(jiān)督的使命，為加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。