《關(guān)于加強(qiáng)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量自律監(jiān)管的意見》的說明

新《證券法》于2020年3月1日起實(shí)施，對注冊會計(jì)師行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，相應(yīng)對中注協(xié)履行“服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)”職能也提出更高要求。為推動事務(wù)所強(qiáng)化質(zhì)量管理，提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量，中注協(xié)制定了《關(guān)于加強(qiáng)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量自律監(jiān)管的意見（審議稿）》（以下簡稱《意見》）。

一、《意見》出臺的背景、起草原則和過程

注冊會計(jì)師行業(yè)是黨和國家監(jiān)督體系的重要力量，對提高資本市場會計(jì)信息質(zhì)量，維護(hù)資本市場正常秩序，保護(hù)投資者權(quán)益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。近年來，上市公司財(cái)務(wù)造假案件頻發(fā)，審計(jì)質(zhì)量問題備受各方關(guān)注。習(xí)近平總書記對行業(yè)工作作出系列重要批示指示，國務(wù)院金融改革委員會4月以來多次開會提出要加大財(cái)務(wù)造假打擊力度。新《證券法》不再設(shè)證券服務(wù)業(yè)務(wù)門檻，大幅提升證券服務(wù)業(yè)務(wù)違法違規(guī)成本，分步實(shí)施股票公開發(fā)行注冊制改革，對證券服務(wù)業(yè)務(wù)審計(jì)質(zhì)量提出更高要求。為了做好新《證券法》的貫徹實(shí)施工作，中注協(xié)于2月制定了應(yīng)對新《證券法》實(shí)施有關(guān)工作方案，提出制發(fā)關(guān)于加強(qiáng)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)事務(wù)所事中事后自律監(jiān)管意見，豐富和完善自律監(jiān)管措施，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，加大懲戒處理和信息公開曝光力度，推動事務(wù)所提升審計(jì)質(zhì)量。

《意見》起草遵循以下原則：一是落實(shí)“放管服”改革要求。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》明確指出，要持續(xù)深化“放管服”改革，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式；要提升行業(yè)自治水平，形成市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。在放寬市場準(zhǔn)入，取消證券服務(wù)業(yè)務(wù)資格行政審批的情況下，需要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，規(guī)范會員行為，加強(qiáng)自律管理，實(shí)現(xiàn)與政府監(jiān)管有機(jī)協(xié)同。二是優(yōu)化監(jiān)管思路。適應(yīng)新《證券法》實(shí)施后行業(yè)面臨的新形勢，優(yōu)化監(jiān)管體制和流程。堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示，幫助事務(wù)所完善質(zhì)量管理體系，提高執(zhí)業(yè)能力。提升行業(yè)監(jiān)管數(shù)字化水平，推進(jìn)信用監(jiān)管，提升監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。強(qiáng)化信息公開力度，穩(wěn)定事務(wù)所預(yù)期。在強(qiáng)化自律監(jiān)管同時(shí)，體現(xiàn)構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局要求，建立行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管和監(jiān)管部門聯(lián)席會議機(jī)制。

新《證券法》公布后，中注協(xié)立即著手研究備案制施行后事務(wù)所自律監(jiān)管。借鑒國內(nèi)外職業(yè)組織自律管理的成功經(jīng)驗(yàn)，起草《意見（討論稿）》，征求了有關(guān)專家和業(yè)內(nèi)人士意見，經(jīng)認(rèn)真研究后，修訂形成《意見（征求意見稿）》。公開征求意見共收到113條反饋意見，其中對《意見》的修改意見55條，對后續(xù)落實(shí)《意見》相關(guān)措施的建議58條。經(jīng)逐條研究，盡量吸納合理的修改意見，對《意見（征求意見稿）》作出相應(yīng)修改。

二、《意見》的主要內(nèi)容

《意見》在7個(gè)方面提出20條措施，包括強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示、提升年度執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作質(zhì)量、健全實(shí)名投訴舉報(bào)和專案調(diào)查機(jī)制、加大懲戒威懾力度、充分發(fā)揮監(jiān)管服務(wù)功能、形成協(xié)同監(jiān)管合力和保障措施。主要包括以下內(nèi)容：

一是豐富監(jiān)管手段。健全約談和質(zhì)詢制度，分別作為事中風(fēng)險(xiǎn)提示和事后監(jiān)管的手段之一。健全專案調(diào)查制度，適用于與行業(yè)密切相關(guān)，影響公眾利益的重大、緊急事項(xiàng)，完善對投訴舉報(bào)、媒體質(zhì)疑等事項(xiàng)的處理機(jī)制。豐富和完善自律監(jiān)管措施，增加強(qiáng)制培訓(xùn)、公開警示、責(zé)令事務(wù)所內(nèi)部問責(zé)等措施，適用于尚不構(gòu)成懲戒的執(zhí)業(yè)違規(guī)行為，形成與懲戒措施和移送制度配套的自律監(jiān)管手段體系。健全事務(wù)所執(zhí)業(yè)異常情況監(jiān)測機(jī)制，建立監(jiān)管線索檔案，適時(shí)啟動約談、質(zhì)詢、專案調(diào)查等監(jiān)管程序，并與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管銜接，提升監(jiān)管效率。

二是加大監(jiān)管力度。全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，優(yōu)化周期性檢查安排，對首次承接證券服務(wù)業(yè)務(wù)的事務(wù)所、業(yè)務(wù)量較大的合伙人加大檢查力度，突出監(jiān)管重點(diǎn)。完善懲戒申訴機(jī)制，優(yōu)化工作流程，加大對事務(wù)所首席合伙人、審計(jì)業(yè)務(wù)主管合伙人、質(zhì)量控制主管合伙人、審計(jì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目合伙人等關(guān)鍵崗位人員的責(zé)任追究力度。強(qiáng)化監(jiān)管信息披露，加強(qiáng)對日常監(jiān)管信息和懲戒處理信息的信息公開力度，提高信息透明度，提升懲戒威懾力度。

三是拓展監(jiān)管功能。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示，開展常態(tài)化誠信教育、實(shí)時(shí)監(jiān)測事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況、完善約談制度、深入開展上市公司年度審計(jì)情況分析，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)管思路。強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)功能，制定自律公約，加強(qiáng)對事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的評估和輔導(dǎo)，開展執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查回頭看，深化周期幫扶機(jī)制，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)支持，體現(xiàn)寓管于服，管理與服務(wù)并重的監(jiān)管思路。完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建信用監(jiān)管體系，推動建立涵蓋聯(lián)動監(jiān)管、事中事后監(jiān)管、信用監(jiān)管在內(nèi)的綜合監(jiān)管機(jī)制，形成行政性、市場性和行業(yè)性等懲戒措施多管齊下的失信聯(lián)合懲戒格局。

三、有關(guān)意見和問題的說明

《意見》是對下一階段行業(yè)自律監(jiān)管工作的總體安排，將通過制定或修改相關(guān)監(jiān)管制度予以落實(shí)。從反饋意見情況看，事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況監(jiān)測、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、懲戒和申訴機(jī)制等方面受到較多關(guān)注?，F(xiàn)就有關(guān)意見和問題作出說明：

一是事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況監(jiān)測不同于證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理。根據(jù)新《證券法》，事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)向證監(jiān)會和財(cái)政部備案。中注協(xié)建立事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況監(jiān)測機(jī)制，通過對公開信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，識別異常情況，形成監(jiān)管線索檔案，突出事中事后監(jiān)管工作重點(diǎn)，提高監(jiān)管效率和效果。

二是周期性檢查與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的關(guān)系。隨機(jī)抽取檢查對象要求合理確定抽查的比例和頻次，既保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執(zhí)法擾民。在考慮其他監(jiān)管部門對事務(wù)所全面檢查的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對審計(jì)市場有重大影響的事務(wù)所3年一個(gè)周期的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查全覆蓋，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的基礎(chǔ)。

三是“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與重點(diǎn)監(jiān)管不存在矛盾?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（《國務(wù)院指導(dǎo)意見》）明確，要根據(jù)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，分別確定監(jiān)管內(nèi)容、方式和頻次，提升事中事后監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。將隨機(jī)抽取的比例頻次、被抽查概率與事務(wù)所的信用水平、執(zhí)業(yè)情況掛鉤，既是落實(shí)《國務(wù)院指導(dǎo)意見》精神的要求，也是與事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況監(jiān)測等機(jī)制形成有效銜接，提高自律監(jiān)管效率和效果的要求。

四是懲戒庭和申訴庭安排以及行業(yè)外人士占比。在現(xiàn)行懲戒委員會和申訴委員會工作機(jī)制下，召集會議難度較大，且不易聚焦問題，已不適應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量自律監(jiān)管的需要。借鑒國內(nèi)外注冊會計(jì)師、律師行業(yè)處理處罰的普遍做法，實(shí)行懲戒（申訴）庭制度，壓縮懲戒（申訴）庭的規(guī)模，強(qiáng)化問題聚焦，堅(jiān)持案件審理專業(yè)化，提高工作效率，同時(shí)強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)外的溝通和理解。