美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策研究與借鑒

文=李 亨

中美兩國(guó)均高度重視制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與全球競(jìng)爭(zhēng)力的提升，但雙方在產(chǎn)業(yè)政策上的差異與分歧，導(dǎo)致近年來(lái)中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。美方更是針對(duì)我產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題頻頻發(fā)難。面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，有必要對(duì)美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策及其與 WTO 規(guī)則的適應(yīng)性進(jìn)行分析，為我國(guó)完善調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策提供有益借鑒。

美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要特點(diǎn)

一是聯(lián)邦政府發(fā)揮積極引導(dǎo)作用。美國(guó)政府積極構(gòu)建國(guó)家創(chuàng)新體系，并通過(guò)功能性、服務(wù)型政策工具促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新與擴(kuò)散。美國(guó)的這些政策行為始終以市場(chǎng)機(jī)制為前提，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)與實(shí)踐為國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新主體創(chuàng)造公平良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體之間的協(xié)調(diào)與合作。二是創(chuàng)新政策占據(jù)核心地位。2008 年金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)政府逐漸將政策重點(diǎn)聚焦于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，以創(chuàng)新政策為核心，支持新技術(shù)研發(fā)與擴(kuò)散。對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的資助主要集中在創(chuàng)新鏈前端的基礎(chǔ)研究和通用技術(shù)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)技術(shù)間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生干預(yù)，同時(shí)為后期技術(shù)路線的分散試錯(cuò)創(chuàng)造了更多可能性。三是高度重視公共服務(wù)體系建設(shè)。美國(guó)為科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，包括建立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、共性技術(shù)研究公共平臺(tái)、公共技術(shù)擴(kuò)散（轉(zhuǎn)移）平臺(tái)、綜合性的中小企業(yè)公共服務(wù)體系、科技信息交流與共享公共服務(wù)體系等，并優(yōu)化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理模式與營(yíng)運(yùn)機(jī)制。政府對(duì)創(chuàng)新研發(fā)的資助通過(guò)公共服務(wù)體系對(duì)創(chuàng)新主體以普惠形式發(fā)放。四是注重創(chuàng)新人才培養(yǎng)和高技術(shù)人才引進(jìn)。美國(guó)致力于完善高技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)體系，以適應(yīng)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)對(duì)高技能勞動(dòng)力的需求，意在打造創(chuàng)新人才高地，吸引更多高素質(zhì)創(chuàng)新人才為美國(guó)效力。

美國(guó)各類產(chǎn)業(yè)政策與 WTO 規(guī)則適應(yīng)性比較

在 WTO 框架內(nèi)通過(guò)聯(lián)邦和州政府提供補(bǔ)貼。WTO允許非專項(xiàng)性補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼、落后地區(qū)補(bǔ)貼和環(huán)保補(bǔ)貼等不可申訴性補(bǔ)貼存在。20 世紀(jì) 80年代以來(lái)，美國(guó)各級(jí)政府通過(guò) 80337個(gè)項(xiàng)目向本國(guó)企業(yè)發(fā)放了 1781 億美元的補(bǔ)貼。聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼總體透明，注重補(bǔ)貼政策合規(guī)性，除農(nóng)業(yè)與能源領(lǐng)域外，補(bǔ)貼的重點(diǎn)是技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，采取國(guó)防采購(gòu)合同、國(guó)防委托研發(fā)合同、支持基礎(chǔ)研究、支持競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)的開(kāi)發(fā)與推廣等多種形式發(fā)放。地方政府的補(bǔ)貼政策多采用稅收優(yōu)惠方式，主要支持增加就業(yè)崗位，行業(yè)專向性、企業(yè)專項(xiàng)性不強(qiáng)。

科技研發(fā)政策側(cè)重競(jìng)爭(zhēng)前補(bǔ)貼。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的資助主要集中在創(chuàng)新鏈前端的基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。側(cè)重競(jìng)爭(zhēng)前補(bǔ)貼的方式保證了美國(guó)科技研發(fā)補(bǔ)貼能夠有效地規(guī)避 WTO 反補(bǔ)貼訴訟。美國(guó)創(chuàng)新研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策不僅能有效激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，還可以補(bǔ)償企業(yè)研發(fā)支出對(duì)全社會(huì)收益帶來(lái)的溢出效應(yīng)，涉及研發(fā)費(fèi)用、專利轉(zhuǎn)讓、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資的稅收優(yōu)惠政策等。

在 WTO 框架外規(guī)范技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策。技術(shù)是美國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)甚至是壟斷市場(chǎng)的根本因素，美國(guó)很早就在投資條約中將技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題納入其中。技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題一直是中美間的焦點(diǎn)問(wèn)題。但 WTO《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓履行要求禁止的規(guī)定都較為模糊。為此，中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題作出專門規(guī)定，并建立了爭(zhēng)端解決機(jī)制。

對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的借鑒與思考

一是優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。對(duì)實(shí)施效果不佳、妨礙國(guó)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)與統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，予以取消。建立中立、客觀、公平適用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，避免行業(yè)專向性、企業(yè)專項(xiàng)性，以企業(yè)資格資質(zhì)作為獲取補(bǔ)貼條件，對(duì)各類企業(yè)一視同仁。

二是逐步清理和規(guī)范各項(xiàng)補(bǔ)貼。審查清理違背《公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施細(xì)則》第十六條第一款、第二款的各類違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的地方補(bǔ)貼項(xiàng)目與專項(xiàng)資金。建立科學(xué)的政策評(píng)估程序與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)正在實(shí)施的各類補(bǔ)貼政策進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估。明確規(guī)定中央及地方財(cái)政直補(bǔ)項(xiàng)目的范圍、方式及名目，嚴(yán)格管理財(cái)政直補(bǔ)資金。各級(jí)商務(wù)部門加強(qiáng)補(bǔ)貼政策 WTO 合規(guī)性審查。

三是調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模和結(jié)構(gòu)。制定相應(yīng)法規(guī)，控制各級(jí)政府對(duì)于企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模及財(cái)政補(bǔ)貼在財(cái)政支出中所占比重。調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，財(cái)政直補(bǔ)資金集中于支持科研與綠色發(fā)展領(lǐng)域，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)研發(fā)活動(dòng)，以及支持企業(yè)在節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用方面。財(cái)政直補(bǔ)更多向中小企業(yè)科技創(chuàng)新傾斜。在嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模的同時(shí)，推動(dòng)普遍性減稅，降低企業(yè)稅負(fù)。

四是采取更為靈活的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼方式。政府可將補(bǔ)貼資金發(fā)放給公共科技服務(wù)體系，支持其研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)擴(kuò)散及為企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)的活動(dòng)，保障其與企業(yè)的合作研發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力提升。這樣可避免政府直接對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼，規(guī)避《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

五是完善制度環(huán)境促技術(shù)轉(zhuǎn)讓、促創(chuàng)新。建立健全外資法律制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度和技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度體系，充分發(fā)揮跨國(guó)公司在專有技術(shù)等方面的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，提升其跨國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓意愿。逐步將產(chǎn)業(yè)政策資源導(dǎo)向幫扶企業(yè)提升技術(shù)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的公共服務(wù)體系建設(shè)，通過(guò)促進(jìn)戰(zhàn)略性技術(shù)、通用技術(shù)、共性技術(shù)的供給、擴(kuò)散和應(yīng)用，切實(shí)提升企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。