解讀政府工作報告國資國企改革的邏輯框架

文=李 錦

5月22日，十三屆全國人大三次會議在人民大會堂開幕，會議聽取了國務(wù)院總理李克強關(guān)于政府工作的報告?！白バ袆?，見成效”將成為今年改革的關(guān)鍵詞。

報告提出，提升國資國企改革成效，實施國企改革三年行動。健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國資監(jiān)管體制，深化混合所有制改革?；就瓿蓜冸x辦社會職能和解決歷史遺留問題。國企要聚焦主責主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機制，提高核心競爭力。

梳理政府工作報告中關(guān)于國資國企改革部分的邏輯框架，“激發(fā)市場主體活力”是一個核心，“實施國企改革三年行動”“提升國資國企改革成效”“提高核心競爭力”三大要點是主體框架，有機嵌入現(xiàn)代企業(yè)制度、國資監(jiān)管體制、混合所有制改革、剝離辦社會職能、聚焦主責主業(yè)和市場化經(jīng)營機制等五項任務(wù)，構(gòu)成一個整體。邏輯起點是實施國企改革三年行動，邏輯終點是提高核心競爭力。

這是目前最短的一次，這一段是90個字，2019年是186個字。比較而言，高度精煉，直奔主題，更加實際，聚焦更準。一是往年政府工作報告是二萬多字，今年是一萬字，削減一半。當然因為疫情篇幅大大增加，其他篇幅大大壓縮，留下的是最重要的。二是國企改革三年行動馬上公布，內(nèi)容在里面充分展開，就使得報告的文字壓力減少。文字雖短，但首尾呼應(yīng)，因果關(guān)系明晰，邏輯合理，內(nèi)涵豐富且完整。

一個核心

理解政府工作報告提出的國資國企改革任務(wù)，必須聯(lián)系大標題“依靠改革激發(fā)市場主體活力，增強發(fā)展新動能”才能讀懂。增強微觀主體活力，這是報告中改革主題，而國資國企改革只是在這個大背景下的一項任務(wù)。增強微觀主體活力，重點在企業(yè)，這是對國企改革目標的定位，回答“為什么要改革”這一問題。

困難挑戰(zhàn)越大，越要深化改革，破除體制機制障礙，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。國資國企改革立足于“依靠改革激發(fā)市場主體活力，增強新動能”這個背景，通過三年行動方案的制定實施，就加快完善新時代社會主義市場經(jīng)濟體制提出明確要求?！霸鰪姲l(fā)展新動能”，更有完成2020年任務(wù)的意思。

今年全國兩會期間，習近平同志參加政協(xié)經(jīng)濟界聯(lián)組會討論時說，“讓市場在資源配置中起決定性作用，不能回到計劃經(jīng)濟的老路上去”，這是再度重申。在此一個多月前，中共中央就曾連續(xù)發(fā)表兩份關(guān)于市場經(jīng)濟的大文件，可謂大有深意。某種意義上來說是反擊計劃經(jīng)濟的回潮，宣布“不折騰”。

進入新時代，中共中央對市場經(jīng)濟體制有兩大推進：一是黨的十八屆三中全會把市場經(jīng)濟“基礎(chǔ)性”地位改成“決定性”地位；二是黨的十九屆四中全會把社會主義市場經(jīng)濟體制上升為基本經(jīng)濟制度。政府工作報告這一部分的標題既是對兩個文件的回應(yīng)，也是對2020年實際工作的部署。

再看關(guān)于國資國企改革的這99個字，全部都是對企業(yè)說的。

三大要點

三年行動方案將推出。當前，國際形勢嚴峻復(fù)雜，國內(nèi)經(jīng)濟處于爬坡過坎階段，國有經(jīng)濟受到疫情很大沖擊。國有企業(yè)要在“六?！敝邪l(fā)揮頂梁柱、壓艙石作用，改革步伐只能加快，甚至更為緊迫。在此背景下，《國企改革三年行動方案》將加快推出。按照慣例，全國兩會之后，中央深化改革委員會將會召開會議，《國企改革三年行動方案》將會在會上進行審議。

提升成效，去掉“綜合”更有意味。在近幾年的政府工作報告中，2018年提出“推進國資國企改革”，2019年提出“加快國資國企改革”，從“推進”到“加快”，預(yù)示著國資國企改革的緊迫性。2020年政府工作報告提出的是“提升國資國企改革成效”，這里面既有遞進關(guān)系，更有其深層意思：不是“加快”問題，而是用事實說話，是結(jié)果倒逼式改革。

“提升國資國企改革成效”是主題，是第一句就明確的。我們注意到去年年末召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要制定實施國企改革三年行動方案，提升國資國企改革綜合成效”，今年政府工作報告也是按照這個基調(diào)寫的，縮短為“提升國資國企改革成效”，并且去掉“綜合”兩個字。提升成效，去掉“綜合”更有意味，意思很明確，就是要“抓行動、見成效”。

提高核心競爭力是改革的目標。政府工作報告把黨的十九屆四中全會確認的“五力”集中于競爭力，字數(shù)減少了，目標更明確，言略事豐，也包括“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”的含義，顯然不是一個綱領(lǐng)式口號。

企業(yè)核心競爭力是企業(yè)獨具的、長期形成并融于企業(yè)內(nèi)質(zhì)中、支撐企業(yè)競爭優(yōu)勢的、使企業(yè)能在競爭中取得可持續(xù)生存與發(fā)展的核心能力。

這個定義涵蓋了幾層意思：它是一種競爭性的能力，具備相對于競爭對手的競爭強勢；它處在核心地位，是企業(yè)其他能力的統(tǒng)領(lǐng)；它是企業(yè)獨特的資源或者核心理念、產(chǎn)品所形成的帶給客戶特殊價值的商品或體驗；它是企業(yè)所獨具的能力，不為個別人所擁有、不為其他企業(yè)所能模仿、不為其他競爭力所替代，包括企業(yè)運作模式、企業(yè)規(guī)章制度，員工的素質(zhì)、能力、觀念、行為方式等；它能長期起作用，一般不隨環(huán)境的變化而發(fā)生質(zhì)變。

六項任務(wù)

一是健全現(xiàn)代企業(yè)制度，制度建設(shè)擺在首位。黨的十九屆四中全會重點講了制度建設(shè)，對國有經(jīng)濟提出“創(chuàng)新力、競爭力、控制力、影響力與防風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本”的目標要求。并且指出深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的任務(wù)。現(xiàn)代企業(yè)制度是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業(yè)制度。在我看來，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，是制度健全中的核心，而黨委會、董事會、經(jīng)營層與監(jiān)事會邊界劃清是當前具體任務(wù)。

二是完善國資監(jiān)管體制，這是國資體制改革的主要內(nèi)容。在2014年到2019年連續(xù)六年的政府工作報告中，都提到改組組建國有資本投資、運營公司試點，今年因為篇幅被壓縮了?！皟深惞尽笔菄Y國企改革的“牛鼻子”，是牽一發(fā)動全身的改革，是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要內(nèi)容，成功推出國有資本投資、運營公司。

三是混合所有制改革重在“深化”，深層問題要突破。對于混合所有制改革內(nèi)容，2018年提法是“穩(wěn)妥推進”。2019年是“積極穩(wěn)妥推進”，加上“積極”兩字，2020年是“深化”。從2013年以來，混改基調(diào)屢屢發(fā)生變化。其中，“積極”兩字，仍然是態(tài)度；“深化”兩字，則是程度，也就意味著，下一步的混改，深層問題要突破。譬如大多數(shù)充分競爭領(lǐng)域的企業(yè)上市的推動、混合所有制企業(yè)新型監(jiān)管制度的推出、國有經(jīng)濟優(yōu)先股的推出。

四是圍繞主責主業(yè)，進行經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府工作報告第一次提出“主責主業(yè)”制度，這是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要舉措，將推動國有經(jīng)濟布局的重大轉(zhuǎn)變?！坝羞M有退、有所為有所不為”，今年將重新厘定央企主責主業(yè)，各企業(yè)要嚴格執(zhí)行新版投資項目負面清單，嚴控非主業(yè)投資比例和投向，推動各類資源要素向主責主業(yè)集中。推動國有資本更多投向關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域和關(guān)系國家經(jīng)濟命脈、科技、國防、安全等領(lǐng)域，服務(wù)國家戰(zhàn)略目標。這就存在著對非“主責主業(yè)”的剝離，從而形成兩個剝離：剝離非主責主業(yè)的業(yè)務(wù)，剝離辦社會職能。

五是分離企業(yè)辦社會職能要完成。報告上有“基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題”，既出乎意料，又在意料之中。切實減輕國有企業(yè)的社會負擔，是深化國有企業(yè)改革，實現(xiàn)政企分開，提高國有企業(yè)競爭力，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重大舉措。近年來，企業(yè)辦社會職能的分離工作取得了一定進展，但任務(wù)仍相當艱巨，有些企業(yè)包袱太重?，F(xiàn)在中央政府把這個問題擺上議事日程，下一步協(xié)調(diào)力度就大了。過去講改革，多是加壓力內(nèi)容，這次有了“放包袱”內(nèi)容，就顯得全面了。確實，背著“包袱”參與市場競爭，對國企是不公平的。解除包袱，也是增強競爭力的重要措施。

六是健全市場化經(jīng)營機制，這里面內(nèi)容豐富。在內(nèi)部國有企業(yè)要搞活，在外部將穩(wěn)步推進自然壟斷行業(yè)改革，包括使得各種所有制主體依法平等使用資源要素。我國市場體系還不健全、市場發(fā)育還不充分，政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟活力不強等問題，推動高質(zhì)量發(fā)展仍存在不少體制機制障礙，必須堅定不移深化市場化改革。

十二點建議

可以預(yù)料的是，《國企改革三年行動方案》將在中央深改委會議上通過然后公布。在2020年，重點難點問題會解決，特別是一些短板和弱項問題將得到有效解決。企業(yè)應(yīng)該求實效，拿出行動。

建議一：不必等國有資本運營公司試點結(jié)束，可以成熟一個推動一個，運行一個成功一個。掛牌一批，也到時候了。

建議二：大多數(shù)充分競爭領(lǐng)域的企業(yè)上市，集團公司條件成熟可以有一兩家整體上市。加大市場化并購上市公司力度，通過上市向新興產(chǎn)業(yè)進軍。

建議三：推出優(yōu)先股，特別是推動混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)化經(jīng)營機制，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用。

建議四：支持建立管理層骨干員工持股。因為管理層不持股，員工不敢進。包括上市公司股權(quán)激勵、科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵等中長期激勵機制要拿出章程辦法，付諸行動。

建議五：對混合所有制企業(yè)，拿出有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，拿出更加靈活高效的監(jiān)管制度。

建議六：重視合理設(shè)計調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，著力引入高匹配度、高認同感、高協(xié)同性的戰(zhàn)略投資者，探索建立科學高效的差異化管控模式。

建議七：聚焦主業(yè)、做強實業(yè)，將非核心業(yè)務(wù)處置列入2020年改革攻堅重點，很多企業(yè)要下決心退出傳統(tǒng)制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。

建議八：嚴管個別自然壟斷環(huán)節(jié)，放開多數(shù)壟斷環(huán)節(jié)。推進油氣管網(wǎng)對市場主體公平開放，同時適時放開天然氣氣源和銷售價格。放開發(fā)電、用電上下游兩個環(huán)節(jié)，有序放開發(fā)用電計劃和競爭性環(huán)節(jié)電價，提高電力交易市場化程度。鐵路運輸業(yè)務(wù)市場主體多元化和適度競爭；郵政普通服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分類改革；煙草專賣專營體制也要構(gòu)建適度競爭新機制。

建議九：鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領(lǐng)域，進行企業(yè)并購橫向重組，減少數(shù)量，擴大規(guī)模。產(chǎn)能嚴重過剩的煤電鋼類企業(yè)的合并重組加快，以較低的交易成本實現(xiàn)產(chǎn)能消化和壓縮。

建議十：規(guī)模大的企業(yè)集團，要按照業(yè)務(wù)鏈、技術(shù)鏈的有機關(guān)系進行資產(chǎn)和組織的創(chuàng)新性調(diào)配。裝備制造、化工產(chǎn)業(yè)、海工裝備、海外油氣資產(chǎn)等專業(yè)化整合以及煤電資源區(qū)域整合要加速。

建議十一：對電力、油氣的民資進入，拿出辦法。大幅放寬服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準入，向社會資本釋放更大發(fā)展空間。

建議十二：“十項試點”、“雙百行動”、“綜改試驗”、“科改示范行動”等四項試點，要拿出經(jīng)驗來，提煉出的經(jīng)驗和做法上升為改革的政策制度。