我國東部沿海地區(qū)閑置宅基地盤活實踐與經(jīng)驗借鑒

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東 廣州510610）

根據(jù)原國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年我國共有農(nóng)村集體建設用地2066萬公頃，其中農(nóng)村宅基地占比達64.52%，約有1333萬公頃；而在農(nóng)村宅基地中閑置宅基地的占比高達33.33%，約有444萬公頃［1，2］。另據(jù)李婷婷等2019年做的抽樣調(diào)查，按照我國東部、中部、西部、東北部4大區(qū)域統(tǒng)計分析，農(nóng)村宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局［3］?？梢?，我國許多農(nóng)村宅基地閑置，而且農(nóng)村宅基地閑置是全國各地普遍存在的現(xiàn)象。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在我國嚴格的耕地保護制度安排下，閑置宅基地是鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地的重要供給源。近年來，國家也高度重視閑置宅基地盤活的問題。因此，如何更有效地盤活閑置宅基地是我國在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需認真研究的問題。本文基于調(diào)研數(shù)據(jù)資料，梳理我國閑置宅基地盤活實踐與相關制度政策的建設情況，概述典型地區(qū)閑置宅基地盤活的具體做法，總結其成功經(jīng)驗，力求為其他地區(qū)解決閑置宅基地盤活中出現(xiàn)的問題提供參考，進一步提高我國閑置宅基地整體盤活效率，讓大規(guī)模的閑置宅基地能對農(nóng)村未來發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

1 我國閑置宅基地盤活實踐與制度政策建設概況

1.1 閑置宅基地盤活實踐的概況

在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，通過私下出租、買賣等方式盤活閑置宅基地的行為在我國東部沿海發(fā)達地區(qū)早已出現(xiàn)。隨著各地經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，我國宅基地的價值普遍得到提高并被顯化，宅基地使用權的價格高于僅具有社會保障功能下的價格，更高的價格就構成了外部利潤，這種外部利潤對農(nóng)民、集體和地方政府等利益主體產(chǎn)生了激勵［4］。因此，全國各地更多的相關利益主體參與了閑置宅基地的盤活，各地以出租、轉讓、入股、買賣等方式私下進行的閑置宅基地盤活持續(xù)進行，閑置宅基地盤活的范圍也從東部沿海發(fā)達地區(qū)逐漸擴展到全國各地，宅基地流轉市場不斷擴大，閑置宅基地盤活面積不斷增加，并產(chǎn)生了明顯的盤活效應，即閑置宅基地盤活能直接釋放農(nóng)村土地紅利，可在推動農(nóng)村經(jīng)濟增長、增加村民收入、提高農(nóng)村土地利用率等方面帶來較大的正向作用。一是閑置宅基地從給村民帶來零收入的閑置資源轉變?yōu)槟軒碡S厚利潤、可充分利用的資源，甚至可成為村民就業(yè)的場所，是能增加農(nóng)民收入的主要資源和資產(chǎn)。二是閑置宅基地利用方式由原來單一的村民居住逐漸增加為倉儲、創(chuàng)意辦公、休閑旅游等多種方式，成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要撬動因素。三是閑置宅基地的利用功能由單一的居住功能向多用途綜合性功能轉變，成為了推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基本載體。四是閑置宅基地的利用空間形態(tài)由單間、單層向多間、多層甚至公寓式、旅館式轉變，成為農(nóng)村現(xiàn)代化建設的主要空間體現(xiàn)之一。但由于我國1998-2019年實行的《土地管理法》限制以轉讓、出租等形式盤活閑置宅基地，各地開展的閑置宅基地盤活實踐長期缺乏合理的法律規(guī)范依據(jù)和有效的管理，降低了一些地區(qū)閑置宅基地盤活利用的效率，甚至導致土地污染、村民權益受損、土地利用與規(guī)劃不符、土地利用空間形態(tài)雜亂等問題。

1.2 閑置宅基地盤活的相關制度建設概況

長期以來，我國關于閑置宅基地盤活的制度建設滯后于實踐。2014年底我國正式啟動農(nóng)村宅基地改革之后，國家著重加快了相關制度政策的建設。2015年制訂實施的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、2018年頒布的中央一號文件、2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》、2020年中央深改委制訂的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》等國家政策文件都對支持宅基地盤活利用作了相關的規(guī)定。在法律建設方面，我國新修訂并于2020年實行的《土地管理法》第62條增加了關于盤活閑置宅基地的規(guī)定：“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。經(jīng)過法律政策的改革創(chuàng)新，閑置宅基地盤活不僅已是合法的行為，還是國家大力鼓勵支持的行為。鄉(xiāng)村振興用地需求增加、建設用地矛盾日益突出、每年仍約有1500萬村民進城等因素都將使我國未來閑置宅基地的盤活行為更為活躍，也難免會出現(xiàn)一些問題。為了減少和解決閑置宅基地盤活中的問題，全面提高我國閑置宅基地的盤活利用效率，有需要總結并推廣我國東部沿海地區(qū)盤活閑置宅基地較成熟的做法和成功的經(jīng)驗。

2 東部沿海地區(qū)閑置宅基地的盤活實踐

本文從我國宅基地改革試點和非試點地區(qū)兩個維度出發(fā)，選取了4個閑置宅基地盤活典型地區(qū)作為剖析對象，其中廣東省東莞市、福建省泉州市為改革試點地區(qū)，上海市奉賢區(qū)、浙江省紹興市為非改革試點地區(qū)。

2.1 廣東省東莞市盤活閑置宅基地的實踐

東莞市為了推動閑置宅基地盤活規(guī)范化，2013年、2015年出臺的《東莞市創(chuàng)建全國農(nóng)村綜合改革示范試點實施方案》和《東莞市農(nóng)民住房管理暫行辦法》對閑置宅基地盤活實踐作了相關規(guī)定和要求。首先，大力引導村民和村集體經(jīng)濟組織盤活閑置宅基地。該市要求村（社區(qū)）通過治理“空心村”、整理閑置宅基地和空置住宅，清退“一戶多宅”的住宅等方式獲取居住區(qū)建設用地指標，同時，主推項目式、成片閑置宅基地的盤活，以促進土地節(jié)約集約利用。其次，支持閑置宅基地多用途盤活利用。該市盤活的閑置宅基地不僅用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，也用于建設公園、綠地、市政設施等公共設施，還用于抵押融資，在實現(xiàn)宅基地多用途盤活的同時找到了實現(xiàn)其資本化的方式。據(jù)調(diào)查，在我國《物權法》出臺之前，東莞農(nóng)商行已完成了約16億元的宅基地抵押融資貸款［5］。再次，積極完善相關配套機制。為了更合理的盤活閑置宅基地，該市建設完善了相關機制。一是重視建立規(guī)劃引領機制。該市在閑置宅基地盤活中要求舊村用地應嚴格按城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和舊村利用改造規(guī)劃規(guī)定的性質(zhì)使用，鼓勵盤活主體統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃舊村改造與住房建設，并規(guī)定各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）需編制本轄區(qū)農(nóng)民住房改造建設專項規(guī)劃。二是建設監(jiān)督機制。該市對各類閑置宅基地盤活中出現(xiàn)的村民安置房和公寓等房屋的建設過程、資金使用、房屋分配等環(huán)節(jié)都制訂了相應的監(jiān)督機制。三是建立盤活資金共擔機制。按該市政策規(guī)定，村民與村集體盤活利用閑置宅基地重建公寓時，農(nóng)村（社區(qū)）集體和村民兩者分別按總建設資金的20%和60%出資。該市通過多方共同出資的機制基本解決了盤活資金的來源問題。

2.2 福建省泉州市盤活閑置宅基地的實踐

作為宅基地改革試點地區(qū)，泉州市對閑置宅基地盤活實施了一系列改革舉措。首先，在“三權分置”下放活閑置宅基地使用權。泉州市不僅允許村民利用閑置宅基地從事經(jīng)營活動，也允許村民轉讓、出租和抵押閑置宅基地，較好地提高了閑置宅基地的利用率。據(jù)統(tǒng)計，2019年僅泉州市晉江一縣級市就已辦理了宅基地和農(nóng)房抵押3751筆，發(fā)放貸款23.49億元［9］。其次，建立舊宅基地的退出補償機制。為了有效盤活舊宅基地，泉州市制定了退出舊宅基地的補償安置條款，村民愿意退出舊宅基地的，可選擇貨幣補償或產(chǎn)權置換，選擇貨幣補償?shù)?，可按國有房屋拆遷補償標準獲得貨幣補償，選擇產(chǎn)權置換的，可按國有房屋拆遷安置條件在當?shù)卣ㄔO的安置小區(qū)中進行產(chǎn)權置換。再次，探索形成了多種宅基地退出和綜合利用方式。經(jīng)過探索，泉州市形成了組團片區(qū)改造、舊村整體改造、生態(tài)景觀提升、“空心村”盤活、產(chǎn)業(yè)帶動和借地退出6種宅基地盤活模式［9］，有效地整合利用了宅基地特別是閑置宅基地。目前泉州市累計已盤活了閑置宅基地15343宗［10］，涉及土地面積6345畝［11］。

2.3 上海市奉賢區(qū)盤活閑置宅基地的實踐

為了有效盤活閑置宅基地，奉賢區(qū)結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力探索并構建了閑置宅基地盤活的有效機制。首先，創(chuàng)新宅基地改造的運作和投資機制。在閑置宅基地盤活中，奉賢區(qū)南橋等鎮(zhèn)專門成立了負責宅基地盤活具體業(yè)務的公司，建立了三方共同出資的投資機制，即村民、鎮(zhèn)政府、村集體共同出資承擔盤活費用，其中村民只需要按1200元/平方米出資，鎮(zhèn)政府、村集體共同補足剩余資金，以共同出資的方式解決盤活資金的問題。其次，嘗試制訂宅基地退出補償標準，創(chuàng)造成片盤活宅基地的條件。為了成片盤活宅基地特別是閑置宅基地，奉賢區(qū)南橋等鎮(zhèn)在實行宅基地盤活之前先制訂了村民退出宅基地的補償標準，同時建設了村民安置小區(qū)，鼓勵村民在新建的安置小區(qū)選擇新住房，使置換出來的宅基地與已閑置的宅基地連成片，有利于成片盤活利用閑置宅基地。根據(jù)該標準，村民可按原宅基地面積置換約200平方米的安置房，而原宅基地大于安置房的面積，則按每平方米1.71萬元進行貨幣補償，村民可直接領取補償款，也可按每股30萬元的標準，以“一戶一股”的原則將補償款作價入股，入股后每股保底收益率不低于5%。再次，通過多種方式盤活利用閑置宅基地。在通過置換獲得成片閑置宅基地之后，奉賢區(qū)南橋等鎮(zhèn)結合村集體產(chǎn)業(yè)基礎和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以民宿、總部辦公和人才公寓三種形式盤活利用閑置宅基地，促進了產(chǎn)業(yè)要素在鄉(xiāng)村適度規(guī)?；奂纬闪宿r(nóng)村庭院總部經(jīng)濟發(fā)展模式。截至2019年底，奉賢區(qū)已落戶140個“三園一總部”項目，實現(xiàn)了稅收2.1億元［6］。

2.4 浙江省紹興市盤活閑置宅基地的實踐

為了全面盤活閑置宅基地，紹興市推行了一系列改革，2018年出臺了《關于實施“閑置農(nóng)房激活計劃”的指導意見》。該《意見》對閑置宅基地盤活發(fā)揮了較好的指導作用，盤活實踐取得了良好的成效。首先，積極探索宅基地使用權融資改革。為了加大對宅基地流轉的金融扶持力度，紹興市出臺了《金融支持激活閑置農(nóng)房實施辦法》，并設立了農(nóng)宅經(jīng)營服務站，推出了“農(nóng)宅貸”“驛宿貸”等專項金融支持產(chǎn)品，幫助村民實現(xiàn)了閑置宅基地上建筑物的財產(chǎn)收益權，較快地推進了閑置宅基地的融資改革。截至2019年2月底，全市農(nóng)商銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行等已發(fā)放專項激活貸款7850多萬元［7］。其次，完善閑置宅基地流轉權益的保障機制。為了防范閑置宅基地流轉的法律風險，及時保護村民、村集體經(jīng)濟組織和投資者等相關主體的合法權益，紹興市制訂的《閑置農(nóng)房租賃合同》對閑置宅基地的激活方式、租賃期限、收儲模式、流轉對象、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)等進行了規(guī)范。同時，實行閑置宅基地盤活利用的負面清單制度，嚴禁違法違規(guī)流轉閑置宅基地。再次，建立協(xié)同推進機制。紹興市將盤活閑置宅基地與農(nóng)村“五星達標、3A爭創(chuàng)”活動、美麗鄉(xiāng)村建設、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等相結合，與鄉(xiāng)村生產(chǎn)條件改進、生活環(huán)境改善、村容村貌提升等發(fā)展目標和要求相匹配，按統(tǒng)一規(guī)劃實施、協(xié)同推進的原則，整合涉農(nóng)資金，積極開展“閑置農(nóng)房激活計劃”，產(chǎn)生了較好的綜合效益。截至2019年3月，全市已實施激活項目33個，總投資近4億元，激活閑置農(nóng)房209宗、42006平方米，激活村集體房屋11宗、9311平方米［8］。

3 東部沿海地區(qū)盤活閑置宅基地的經(jīng)驗

3.1 貫徹制度先行原則

在我國閑置宅基地盤活制度建設很不完善的情況下，典型地區(qū)在開展閑置宅基地盤活之前都通過制度創(chuàng)新來解決無章可循的問題。首先，落實宅基地產(chǎn)權明晰與三權分置改革政策。按典型地區(qū)的實踐，在盤活閑置宅基地之前，以開展宅基地三權分置改革為起點，對宅基地進行明權、分權、確權，做到產(chǎn)權清晰，能避免閑置宅基地盤活過程中的產(chǎn)權糾紛。其次，構建閑置宅基地的退出機制。鼓勵村民有序、有償、有選擇地退出超標宅基地或按標準更換住房，可為成片、項目式的宅基地盤活創(chuàng)造必要的前提條件。農(nóng)村宅基地使用權有償退出是一個外部客觀經(jīng)濟因素驅(qū)動及內(nèi)部成員互相作用的過程［12］。為了鼓勵村民退出閑置宅基地，典型地區(qū)非常重視制訂科學的宅基地退出辦法，以從經(jīng)濟上給村民滿意和合理的補償，為順利盤活閑置宅基地創(chuàng)造良好的條件。再次，科學制訂宅基地退出補償標準或更換住房的標準。為了合理確定閑置宅基地盤活相關補償，典型地區(qū)一般以當?shù)匕l(fā)展水平和村民生活水平、村民的意愿、國有房屋拆遷補償安置標準、當?shù)赝恋刭Y源狀況等為依據(jù)，科學制訂宅基地的退出補償標準或更換住房的標準。對于成片集中置換房屋的情況，地方政府或村集體經(jīng)濟組織等相關責任主體會在尊重村民意愿的基礎上，選擇合適的位置建設安置區(qū)。由于讓參與盤活閑置宅基地的村民按標準更換了住房或得到了相應的貨幣補償，典型地區(qū)能有效地防止因補償不足、置換不當而導致的村民或村集體經(jīng)濟組織利益受損的問題。最后，制訂相關盤活主體的風險防范辦法。根據(jù)典型地區(qū)的實踐，以維護閑置宅基地相關盤活主體的合法權益為根本出發(fā)點和落腳點，從制度上明確規(guī)定閑置宅基地的盤活方式、期限、內(nèi)容及模式等，可降低閑置宅基地盤活中不確定的風險，減少相關盤活主體權益受損的情況。

3.2 注重閑置宅基地盤活的組織性與規(guī)劃性

我國大部分地區(qū)的閑置宅基地盤活具有盤活主體個體化、形式隱性化的特征，但東部沿海地區(qū)的閑置宅基地盤活普遍具有較強的組織性與統(tǒng)籌性，能結合多目標，有規(guī)劃、成規(guī)模地開展閑置宅基地的盤活項目。這種集體統(tǒng)一利用宅基地是可復制、可推廣的經(jīng)驗［13］。首先，注重發(fā)揮地方政府的組織和推動作用。典型地區(qū)的閑置宅基地盤活具有地方政府高參與度的明顯特征。在閑置宅基地盤活中，典型地區(qū)重視發(fā)揮地方政府在組建具體運作組織、引進開發(fā)項目、建設村民房屋置換區(qū)、吸引社會資金等方面的推動作用。其次，有組織地安排閑置宅基地盤活的具體運作內(nèi)容。典型地區(qū)一般都在開展閑置宅基地盤活之前先對參與盤活的地塊條件、盤活的目標與方向、參與盤活的運作主體、盤活的模式等有組織地作出具體安排。再次，重視有規(guī)劃、有組織地實施盤活過程。典型地區(qū)在閑置宅基地盤活中往往先謹慎地選擇盤活地塊的具體項目，再科學地規(guī)劃項目具體的建設布局，并合理地安排土地盤活利用的程度和進度，從而減少已盤活的閑置宅基地因經(jīng)營不當而再次閑置的問題。

3.3 重視保護村民的權益

閑置宅基地的盤活過程是閑置宅基地利益被顯化與再分配的過程，村民、村集體經(jīng)濟組織、地方政府、投資主體、運營主體等主體都是其中利益的相關主體。典型地區(qū)在閑置宅基地盤活中非常重視保護村民的合法權益。首先，按標準有序補償或更換房屋。在閑置宅基地盤活中涉及村民補償時，典型地區(qū)一般按先制訂好的經(jīng)村民同意的補償標準給村民支付補償。在有需要更換房屋時，典型地區(qū)一般根據(jù)村民的實際需要，在尊重村民意愿的基礎上，按標準為村民更換房屋，在需要集中更換房屋時，會在安置區(qū)中按標準為村民更換房屋，確保村民這一弱勢群體利益不受損。其次，重視在閑置宅基地盤活中落實村民增收的目標。典型地區(qū)注重結合閑置宅基地盤活項目，通過村民入股分紅、自主開展經(jīng)營性活動、參與項目務工獲取工資性收入等形式使村民分享閑置宅基地盤活之后的增值收益，在閑置宅基地盤活中實現(xiàn)促村民增收的目標。再次，重視發(fā)揮閑置宅基地的“要素”與“資產(chǎn)”雙功能。在推進閑置宅基地盤活中，典型地區(qū)一般支持村民和村集體經(jīng)濟組織利用閑置宅基地自主開展經(jīng)營性生產(chǎn)活動，鼓勵他們利用閑置宅基地這一要素條件與相關市場主體或地方政府開展盤活項目合作，發(fā)揮宅基地對村民的“要素”功能。同時，制訂村民住房財產(chǎn)權抵押貸款政策，允許他們利用閑置宅基地進行抵押貸款，運用土地資產(chǎn)的“產(chǎn)權經(jīng)濟屬性”，解決他們因缺乏合意抵押品而面臨的融資困境［14］，充分發(fā)揮閑置宅基地的“資產(chǎn)”功能，讓閑置宅基地盤活利用為村民和村集體經(jīng)濟組織帶來更大的正效應，提高他們參與盤活閑置宅基地的積極性。

3.4 注重閑置宅基地盤活的協(xié)同性與多樣性

閑置宅基地盤活利用可能包括土地使用權易主、土地整治、項目推進等環(huán)節(jié)，是一個復雜的過程，因此，典型地區(qū)一般非常注重閑置宅基地盤活利用的協(xié)同性。首先，構建資金整合和籌措機制。典型地區(qū)在盤活閑置宅基地中善于通過整合各項“三農(nóng)”發(fā)展扶持資金、構建多方出資的籌資機制、吸納社會資金、辦理抵押融資、增加地方政府投入等方式來解決盤活資金難題。其次，善于整合鄉(xiāng)村發(fā)展的各種戰(zhàn)略目標與要求。在閑置宅基地盤活中，典型地區(qū)并不是僅關注于閑置宅基地的盤活目標，而是將閑置宅基地盤活目標嵌入農(nóng)村整體發(fā)展目標與要求中，使多項目標相輔相成。比如，將閑置宅基地盤活與鄉(xiāng)村振興發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、示范村創(chuàng)建、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展及村民增收等目標和要求緊密相結合，使閑置宅基地盤活產(chǎn)生更好的綜合效益，讓閑置宅基地在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。再次，善于實行多樣化的閑置宅基地盤活利用方式。在閑置宅基地盤活中，典型地區(qū)普遍遵循因地制宜的原則，根據(jù)鄉(xiāng)村的自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、項目要求、盤活地塊原利用狀況、面積及區(qū)位條件等情況，靈活選擇農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲、民宿、鄉(xiāng)村旅游、創(chuàng)意辦公、養(yǎng)老、康養(yǎng)、商業(yè)服務等不同的盤活利用方式，確保閑置宅基地得到充分的再利用，提高閑置宅基地的盤活效率。

我國東部沿海地區(qū)閑置宅基地的盤活經(jīng)驗來自于這些地區(qū)多年的努力探索、積極創(chuàng)新和認真實踐，其可復制的成功經(jīng)驗值得全國其他地區(qū)參考與借鑒。未來我國閑置宅基地盤活效率的整體提高有賴于全國各地在運用成功經(jīng)驗的基礎上繼續(xù)改革創(chuàng)新和探索實踐。