土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理方法探討

王法果 臨沂市不動產(chǎn)登記交易中心

土地資源是城市建設(shè)和發(fā)展中不可缺少的基礎(chǔ)資源之一。近年來，隨著國內(nèi)城市化進程的不斷加快，土地資源日益緊缺，在利用和規(guī)劃方面存在一些問題，導(dǎo)致土地資源矛盾加劇，不能滿足日益增長的用地需求，土地問題成為國家發(fā)展進程中急需解決的關(guān)鍵問題。合理開展土地資源管理和綜合規(guī)劃工作，不僅可以滿足城市發(fā)展的用地要求，而且可以最大程度地提升土地資源的利用效益，杜絕濫用情況。由此可見，土地資源管理和綜合規(guī)劃對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有積極影響。新時期，相關(guān)人員應(yīng)正視土地管理和規(guī)劃工作中存在的問題，積極采取有效應(yīng)對措施，充分發(fā)揮土地管理和規(guī)劃的作用，不斷優(yōu)化其效果。

一、土地利用管理工作的意義

首先，可以提高糧食產(chǎn)量水平。通過落實土地利用措施，可以在合理整合土地資源的前提下，提高土地利用率，確保種植效果，提升糧食安全性。其次，可以加快農(nóng)村發(fā)展速度。隨著工業(yè)規(guī)模的增加，項目建設(shè)需要占用更多耕地資源。當前，大多數(shù)企業(yè)只注重利用土地，忽視了資源保護工作，破壞了生態(tài)環(huán)境，為當?shù)匕l(fā)展埋下了較大隱患。創(chuàng)新土地利用方法，可以提高土地利用率，平衡生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村社會的發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。最后，可以維持社會和諧發(fā)展。耕地面積減少將會直接影響農(nóng)村人口的正常生活。征地動遷時，若無法合理處理征地補償工作，將不利于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，甚至還會引發(fā)嚴重的社會問題。強化土地利用力度，可以確保征地工作的科學(xué)合理進行，維護農(nóng)民合法權(quán)益，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

二、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理方法探討

（一）規(guī)范實施土地流轉(zhuǎn)制度

我國目前采取土地三權(quán)分置對農(nóng)村地區(qū)的土地資源進行劃分以及管理，最大程度上保證了土地的合理分配。該制度是目前我國所有土地管理政策中最不可忽視的構(gòu)成部分，充分概括了我國建設(shè)用地流程。伴隨著我國城市化進程的加快，農(nóng)村主要勞動力開始轉(zhuǎn)移到城市，加快了土地承包流轉(zhuǎn)態(tài)勢?，F(xiàn)階段，我國的農(nóng)業(yè)技術(shù)已經(jīng)獲得了前所未有的進步，加強土地資源經(jīng)營成為未來發(fā)展的重要部分。今后的土地流轉(zhuǎn)工作中，應(yīng)學(xué)會借鑒先進經(jīng)驗，并結(jié)合流轉(zhuǎn)工作的具體情況，開展適當程度的規(guī)?；?jīng)營。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型多樣，但是從本質(zhì)上而言，經(jīng)營主體的目標都是一致的，因此，相關(guān)經(jīng)營主體應(yīng)基于農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)原則，按照規(guī)定對土地資源進行運用，繼而為我國農(nóng)業(yè)的繁榮貢獻出自身的力量。

（二）持續(xù)推動各方合作

土地退化是全球性問題，各方切實參與、合力應(yīng)對這一挑戰(zhàn)至關(guān)重要。糧農(nóng)組織的報告指出，要形成可持續(xù)的土地管理模式，需要在4個重點領(lǐng)域同時發(fā)力，主要包括：采納更具包容性和靈活性的土地治理模式，保證所有部門施行協(xié)調(diào)一致的法律、政策和制度安排，尤其應(yīng)避免制度層面的條塊分割，以及土地治理權(quán)力不明及分散問題；全面實施綜合性解決方案，通過數(shù)據(jù)和規(guī)劃等了解土地資源現(xiàn)狀并制定一攬子可行方案；全面支持并積極應(yīng)用創(chuàng)新的技術(shù)和管理手段，移動技術(shù)、遙感服務(wù)、云計算等先進技術(shù)將有助于提升治理效率和質(zhì)量；加大對健康且具有環(huán)境可持續(xù)性的土地及土壤資源的投資等。

（三）強化土地執(zhí)法監(jiān)察

一是做好土地法律法規(guī)的完善工作。深入基層了解群眾的真實想法與基層執(zhí)法人員的意見，制定操作性較強的執(zhí)法監(jiān)察法規(guī)，引入先進的執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。二是細化土地執(zhí)法標準。當前，部分土地法律的執(zhí)法履職標準并不明確，無法更好的保護執(zhí)法者。對此，應(yīng)細化執(zhí)法標準，確保辦案人員在履行職責的同時，明確職責范圍，確保辦案人員無顧慮地投入工作。三是健全執(zhí)法審查機制與行政處罰備案審查制度。在行政機關(guān)集體討論重大行政執(zhí)法決定前，應(yīng)經(jīng)過單位法制機構(gòu)的單獨審查，沒有經(jīng)過獨立審查或?qū)彶楹筇岢霾煌庖姷?，不得進行行政處罰。同時，還應(yīng)健全部門內(nèi)部備案審查工作機制，有效銜接執(zhí)法機構(gòu)與法制機構(gòu)，明確內(nèi)部分工，真正將重大行政處罰備案審查制度落到實處。四是提升執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)。通過培訓(xùn)使執(zhí)法人員熟練掌握相關(guān)法律知識，并針對當前執(zhí)法監(jiān)察存在的實際問題，組織交流討論會議，通過真實案例講解，確保執(zhí)法人員掌握執(zhí)法處理方案，做到科學(xué)規(guī)范執(zhí)法。五是推進執(zhí)法工作的公開化與透明化，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)新媒體、電視媒體等渠道，公開土地管理執(zhí)法過程，并在網(wǎng)上公開生效的行政處罰決定書，引導(dǎo)民眾參與土地監(jiān)察工作，接受社會監(jiān)督，確保執(zhí)法工作運行于陽光下。六是規(guī)范案件審理流程，嚴格設(shè)定自由裁量權(quán)利行使范圍。在案件討論過程中，每個參與人員必須發(fā)表自身意見，并計入案卷中，實現(xiàn)依法執(zhí)政。通過案件評查，科學(xué)規(guī)范土地違法行為，尤其借鑒優(yōu)秀執(zhí)法經(jīng)驗，促進土地執(zhí)法工作的合理、合法進行。

（四）提高土地管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)

土地管理人員是落實土地資源管理的主體?，F(xiàn)階段，部分土地管理人員對土地資源管理及利用缺乏正確、全面的認識，缺乏先進的管理理念，專業(yè)能力不足，缺乏豐富的專業(yè)知識，不利于工作的有序開展，影響工作效果。因此，要提升土地管理有效性，就要提升土地管理人員的綜合素養(yǎng)和專業(yè)水平。相關(guān)單位要積極組織基層土地管理人員進行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高政治站位，提升綜合素養(yǎng)，拓展專業(yè)知識，加強專業(yè)技術(shù)能力，進一步提升土地管理水平，使土地資源得到有效運用。另外，土地資源管理對國家發(fā)展具有重要影響。制定科學(xué)合理的長遠目標及規(guī)劃，能夠提升土地資源利用及規(guī)劃的合理性。有關(guān)土地資源管理部門需要明確土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析目前存在的問題，采取有效的法律手段，保護人們的合法利益。

（五）發(fā)揮土地政策的前置作用，引領(lǐng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系合理構(gòu)建

用好產(chǎn)業(yè)用地“政策工具包”，包括土地用途管制、土地利用計劃、國有建設(shè)土地供應(yīng)、地價評估與管理、集體建設(shè)用地利用等。在規(guī)劃環(huán)節(jié)尊重自然地理規(guī)律，做好土地市場的空間配置；在出讓、利用和不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)，發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控作用，鼓勵新產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)用地，限制雙高產(chǎn)業(yè)用地需求；引領(lǐng)以綠色能源為主體、涵蓋相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大和品質(zhì)提升。此外，激活農(nóng)村集體土地市場，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。

（六）加大土地整理力度

為了更好地對現(xiàn)有土地資源進行利用和開發(fā)，應(yīng)改進目前存在的不足之處。譬如，在開展具體的土地資源整理工作中，負責人員應(yīng)盡量采用有效的措施對未使用的土地進行種植，并留意土地資源使用率，避免因過度追求經(jīng)濟利益而引發(fā)的眾多土地問題，要開展有效的土地整理活動。與此同時，要時刻關(guān)注農(nóng)村人口遷移問題，不斷調(diào)整土地管理模式。但是對于一些人口較少的城鎮(zhèn)，政府應(yīng)當對人口遷移速度進行管制。此外，針對一些常見的問題，要在綜合考察當?shù)刭Y源條件后，最終制定能夠匹配當?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃，從根本上保證我國土地資源的管理跟得上經(jīng)濟發(fā)展水平。負責人員整理土地資源相關(guān)問題時，還應(yīng)嚴格按照流程進行，保證大眾利益。

（七）完善社會保障體系

首先，應(yīng)建立與農(nóng)民相關(guān)的社會保障機制，解決農(nóng)戶的生活保障問題。除了生活保障體系，還應(yīng)為農(nóng)民繳納失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等各種保險費，滿足農(nóng)民現(xiàn)實的就業(yè)需求，以吸引更多青壯年返鄉(xiāng)，提高土地利用率。其次，應(yīng)建立城鄉(xiāng)互動一體化戶籍制度。隨著社會的快速發(fā)展，進城務(wù)工的農(nóng)民工越來越多，但農(nóng)民戶籍身份卻導(dǎo)致其無法更好融入城市生產(chǎn)，農(nóng)民無法享受城市優(yōu)越的醫(yī)療權(quán)利、教育權(quán)利等，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展受到制約。在此基礎(chǔ)上，政府機構(gòu)應(yīng)給予保障制度，改革戶籍，確保農(nóng)民享受與城市居民同等的權(quán)利。同時，還應(yīng)賦予農(nóng)民自由擇業(yè)、受教育、居住等基本權(quán)利，允許農(nóng)村居住的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)，并為其子女提供良好的教育保證。除此之外，還應(yīng)出臺完善的土地租賃機制，允許外地企業(yè)投資，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，在為農(nóng)民提供就業(yè)機會的基礎(chǔ)上，提高土地利用率。最后，應(yīng)加大糧食補貼力度，制定可行的解決方案，避免出現(xiàn)非糧化傾向。政府機構(gòu)應(yīng)承擔監(jiān)督職責，根據(jù)農(nóng)民實際交售糧食數(shù)量給予相應(yīng)補貼。除此之外，還應(yīng)逐步縮小糧食產(chǎn)品與非糧產(chǎn)品的比較效益差，形成合理價格，以促進糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定進行，提高土地效益。

（八）加強土地集約節(jié)約利用

政府部門可采取價格機制方式對土地進行調(diào)控，通過征收土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等提升土地集約利用的動力。此外，應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃城市土地，有效布局城市用地，結(jié)合空間限制因素與土地用途，緩解城市的用地壓力，提升土地利用率。要提升土地利用效率，就要定期普查存量建設(shè)用地資源，制定鼓勵盤活存量土地資源的措施，樹立長遠集約節(jié)約利用理念，科學(xué)布局耕地以及建設(shè)用地，保證生產(chǎn)經(jīng)營的同時控制好建設(shè)用地的總量，完善土地利用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮建設(shè)用地的作用。同時減少對耕地的占有量，確保耕地紅線。最后，要對空置、閑置以及利用效率低的土地資源進行整合，盤活閑置土地。合理運用城市地下空間，積極挖掘建設(shè)用地潛力。針對利用率較低的城鎮(zhèn)土地，應(yīng)具體規(guī)劃用途，并有目的地組織落實。

三、結(jié)語

為了更好地改善我國逐漸嚴峻的土地資源不足現(xiàn)狀，應(yīng)當持續(xù)加強土地資源管理的規(guī)范性，合理使用現(xiàn)有的土地資源，全力推動我國土地利用的升級及轉(zhuǎn)型工作，堅持可持續(xù)發(fā)展的土地利用模式。此外，為了主動適應(yīng)當前社會發(fā)展變化，應(yīng)結(jié)合具體情況采取針對性強的措施進行土地管理及利用。