社會政策瞄準(zhǔn)機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)
——以德、美、日的就業(yè)救助政策為例

文/陳婕璇

瞄準(zhǔn)機(jī)制是社會政策的重要內(nèi)容之一，也是一種為增進(jìn)社會福利所廣泛運(yùn)用的技術(shù)手段[1]。在國際社會福利的理論與實(shí)踐中，瞄準(zhǔn)機(jī)制通常是指確定社會福利項(xiàng)目受益人的福利分配機(jī)制及相關(guān)的行政程序。其中不僅包括確定福利項(xiàng)目受益人的程序方法，也包括領(lǐng)取福利項(xiàng)目資格條件的設(shè)置和一個(gè)能防止福利滲漏的監(jiān)督、評估機(jī)制。瞄準(zhǔn)機(jī)制的正確選擇與使用對于一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)各項(xiàng)社會政策的有效實(shí)施至關(guān)重要。目前來說，有八種常見的瞄準(zhǔn)方法，分別為：家計(jì)調(diào)查與代理家計(jì)調(diào)查法、類別瞄準(zhǔn)法、地理瞄準(zhǔn)法、自我瞄準(zhǔn)法、社區(qū)瞄準(zhǔn)法、行為瞄準(zhǔn)法、道德瞄準(zhǔn)法和個(gè)案管理法[2]。社會保障項(xiàng)目在實(shí)施過程中能否成功，關(guān)鍵在于其目標(biāo)人群覆蓋程度。瞄準(zhǔn)度的水平關(guān)系到目標(biāo)人群的生活水平，因而其是與社會公平、社會穩(wěn)定直接掛鉤的。就業(yè)救助制度作為我國社會保障的一項(xiàng)基礎(chǔ)性項(xiàng)目，是國家為解決失業(yè)問題、就業(yè)困難問題而制定的重要社會政策。本文試圖以就業(yè)救助這一社會政策為切入口，通過學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，研究社會政策的瞄準(zhǔn)機(jī)制。

我國不僅人口基數(shù)較大，而且勞動(dòng)力數(shù)量過多，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、國企職工的再就業(yè)問題以及高校畢業(yè)生的就業(yè)難等問題存在，許多勞動(dòng)者處于結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀態(tài)中[3]。結(jié)合我國當(dāng)前的社會實(shí)際情況，關(guān)于就業(yè)救助、就業(yè)援助、失業(yè)救助、失業(yè)人員的社會救助幾個(gè)概念在學(xué)術(shù)界的名稱還尚未統(tǒng)一，在政策的具體瞄準(zhǔn)對象上是模糊不清的。本文認(rèn)為就業(yè)救助是我國政府建立在家計(jì)調(diào)查根基上，對存在勞動(dòng)力但與本人意愿不符的、處于失業(yè)狀態(tài)的困難戶給予資金支持以及其他就業(yè)服務(wù)，從而使得救助對象脫離當(dāng)前現(xiàn)狀所實(shí)施的有效社會救助方法。在進(jìn)行就業(yè)救助過程中，并不具備繳費(fèi)義務(wù)，政府借助家系調(diào)查或者其他方法找到瞄準(zhǔn)對象，從而使得滿足條件的瞄準(zhǔn)對象獲得相應(yīng)救助。

一、國外就業(yè)救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制

（一）德國的就業(yè)救助機(jī)制

針對所瞄準(zhǔn)的對象，德國所設(shè)置的就業(yè)救助申領(lǐng)條件要比失業(yè)保險(xiǎn)寬松，不僅包括求職者，一些渴望得到合適工作的就業(yè)人員也可以進(jìn)行就業(yè)救助申領(lǐng)[4]。德國的就業(yè)救助也有專門的就業(yè)救助金，領(lǐng)取救助金的人員需要符合以下幾條瞄準(zhǔn)原則：第一，通過家計(jì)調(diào)查，在財(cái)產(chǎn)上要符合規(guī)定要求；第二，勞動(dòng)者處于十五歲至法定退休年齡之間；第三，其他保險(xiǎn)或者救助金并不能夠保障其最為基本的生活；第四，具備勞動(dòng)能力的失業(yè)者存在較強(qiáng)的求職意愿。在以上幾點(diǎn)準(zhǔn)則中，十分值得借鑒的一點(diǎn)是：德國的就業(yè)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制是一種動(dòng)態(tài)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，政策規(guī)定：領(lǐng)取救助者必須有意愿且積極地接受職業(yè)培訓(xùn)以及給救助者介紹的工作，不能因?yàn)槠渌蚍艞壟嘤?xùn)，也不能因?yàn)楣ぷ鞑环献陨砥诖蛞蠖唤邮?。這樣瞄準(zhǔn)就在很大程度上加快了被救助對象重新就業(yè)的速度。

為了提高就業(yè)救助的有效率，確保工作實(shí)施的精準(zhǔn)度，德國還通過讓受助者和相關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂合同或協(xié)議的方式，實(shí)施個(gè)案工作計(jì)劃，讓社工根據(jù)救助瞄準(zhǔn)對象的不同特征，因人而異地采取不同的救助措施，幫助受助者確定合適的就業(yè)目標(biāo)，從而提升其自身就業(yè)能力。

（二）美國的就業(yè)救助機(jī)制

美國的就業(yè)救助制度主要從困難家庭臨時(shí)救助、失業(yè)人員相關(guān)的失業(yè)保險(xiǎn)、對特定人群的就業(yè)救助三個(gè)層面進(jìn)行救助。首先，在貧困家庭的臨時(shí)救助制度中，救助瞄準(zhǔn)相關(guān)責(zé)任人要主動(dòng)承擔(dān)工作責(zé)任，從而將最初的單純救濟(jì)轉(zhuǎn)換成為勞動(dòng)力，從中獲取相應(yīng)報(bào)酬。被瞄準(zhǔn)的對象要接受就業(yè)培訓(xùn)。若瞄準(zhǔn)對象不按規(guī)定接受培訓(xùn)，會受到相應(yīng)懲罰并酌情取消被救助資格[5]。各州也要對瞄準(zhǔn)對象進(jìn)行定期的技能檢測，根據(jù)檢測結(jié)果，由州政府來制定符合每個(gè)瞄準(zhǔn)對象的個(gè)人特色的職業(yè)發(fā)展計(jì)劃。對于特殊情況的勞動(dòng)力，也有對其免去一部分工作義務(wù)的規(guī)定。

此外，美國對殘疾人、大學(xué)生、受災(zāi)人群也有專門的就業(yè)救助方案。對于殘疾人的瞄準(zhǔn)是在尊重殘疾人意愿的基礎(chǔ)上，為有意愿參與工作的殘疾人進(jìn)行能力評估、工作搜尋、工作分析、崗位匹配、工作設(shè)計(jì)、工作準(zhǔn)備。

美國對于大學(xué)生的就業(yè)救助則主要通過高校來實(shí)現(xiàn)，學(xué)校會對大學(xué)生進(jìn)行專業(yè)的就業(yè)指導(dǎo)和相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)生入學(xué)以后，學(xué)校就會對其進(jìn)行相應(yīng)的個(gè)人職業(yè)規(guī)劃和就業(yè)指導(dǎo)，并為其配備較為健全的實(shí)習(xí)制度，利用校企合作關(guān)系，推薦學(xué)生實(shí)習(xí)。

在對受災(zāi)人群進(jìn)行就業(yè)救助時(shí)，美國會對這類人群進(jìn)行針對性地就業(yè)救助。不論這些群體是否具備失業(yè)保險(xiǎn)或者其他補(bǔ)助，都會對他們進(jìn)行相應(yīng)的受災(zāi)失業(yè)補(bǔ)助。

（三）日本的就業(yè)救助機(jī)制

日本同美國一樣，對于不同的就業(yè)弱勢群體也都有專門的救助規(guī)定，并以法律的形式呈現(xiàn)。對于殘疾人、大學(xué)生、受災(zāi)人群這三個(gè)美國重點(diǎn)關(guān)注瞄準(zhǔn)的對象群體，日本也對其給予了相應(yīng)的救助。同時(shí)，日本還對中老年勞動(dòng)者就業(yè)問題給予了高度重視，為此推出了《關(guān)于高齡勞動(dòng)者雇用安定法》；為了解決就業(yè)過程中的性別歧視問題，日本推出了《男女雇傭機(jī)會平等法》《育兒休假法》，推崇男女就業(yè)平等。明令禁止性別歧視行為的出現(xiàn)，充分保護(hù)婦女相關(guān)法律權(quán)益。

總的來說，日本在就業(yè)救助的瞄準(zhǔn)對象上，除了關(guān)注傳統(tǒng)的無勞動(dòng)能力的申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)的失業(yè)者外，他們對有勞動(dòng)能力的失業(yè)者及其特殊弱勢群體，也采取了非常積極的就業(yè)援助工作，培養(yǎng)救助對象專業(yè)技能并為其營造良好的發(fā)展環(huán)境。從根本上解決救助對象失業(yè)問題，做到了“授人以漁”。

二、國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

通過比較美國、德國和日本這三個(gè)較為典型的國家所實(shí)施的就業(yè)救助政策，可以得到最重要的三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：首先，大多數(shù)國家都有專門針對不同特殊群體的就業(yè)救助項(xiàng)目，例如殘疾人失業(yè)津貼、大學(xué)生就業(yè)援助等。我國雖然也強(qiáng)調(diào)重視了部分特殊人群的就業(yè)救助，但沒有到專門立法立項(xiàng)的程度，這在對象的瞄準(zhǔn)上就缺失了一部分精準(zhǔn)性。其次，就國際經(jīng)驗(yàn)來說，多數(shù)國家會對不符合要求，不積極配合救助工作的受助者進(jìn)行處罰，采取例如扣除一部分救助金，三次不接受救濟(jì)工作者取消救助資格等方式。除此之外，以芬蘭丹麥為典型的一些北歐國家還會對就業(yè)救助政策的實(shí)施效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估，并對勞動(dòng)力的市場需求進(jìn)行預(yù)測，更好地實(shí)現(xiàn)政策瞄準(zhǔn)。再者是這些國家對于有家庭成員需要照料、社會可行能力缺乏等明顯的就業(yè)障礙者有專門的措施。例如，美國對單身父親的工作時(shí)長規(guī)定等，而我國現(xiàn)行的就業(yè)救助就缺乏與此相應(yīng)的政策設(shè)置，導(dǎo)致瞄準(zhǔn)效果降低。因此，我國的就業(yè)救助亟須借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，提高就業(yè)救助政策瞄準(zhǔn)的精確性，完善防止救助福利滲漏的監(jiān)督、評估機(jī)制。

首先，需要在瞄準(zhǔn)對象的定義上進(jìn)一步精準(zhǔn)。當(dāng)前我國失業(yè)登記制度還存在一些漏洞，且與戶籍密切掛鉤，選取登記方法過程中沒有將城市間和城鄉(xiāng)間的人員流動(dòng)情況考慮其中。臨時(shí)工、自謀職業(yè)者、靈活就業(yè)者等非正規(guī)就業(yè)群體的數(shù)量越來越多，而就業(yè)救助制度針對這類人群沒有進(jìn)行精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)。同時(shí)，就業(yè)救助要為受助者推薦“合適”的工作。但什么是合適的工作語焉不詳，導(dǎo)致地方政府落實(shí)存在困難?，F(xiàn)實(shí)情況是推薦的工作多是臨時(shí)工，受助者極易陷入再度失業(yè)。更重要的一點(diǎn)是，政策在瞄準(zhǔn)機(jī)制上應(yīng)該增加對哪些人可以免除參與勞動(dòng)力市場的義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，如家里有學(xué)齡兒童的、生活不能自理老人的這部分勞動(dòng)力，為他們減輕負(fù)擔(dān)。

其次，設(shè)置部分弱勢人群的專項(xiàng)救助方案。大多數(shù)國家都會對特殊弱勢群體設(shè)置專項(xiàng)的救助法、條例，我國的弱勢群體也是就業(yè)困難群體，但還缺乏此保障。例如，殘疾人、刑滿釋放人員、戒毒康復(fù)人員等，在就業(yè)市場上面臨社會資本缺乏、不易被雇主所接受等問題。國家應(yīng)該對其進(jìn)行關(guān)注，設(shè)置專有的救助方案，提高他們的就業(yè)能力，幫助其通過自身的勞動(dòng)獲取酬勞，而不是始終依賴低保金或其他福利。

最后，要發(fā)展社工服務(wù)，通過專業(yè)社工的介入，發(fā)展個(gè)性化的就業(yè)救助。為了確保工作的精準(zhǔn)性，僅僅依靠現(xiàn)有的救助服務(wù)遞送方式和工作隊(duì)伍是難以完成的，迫切需要利用社工組織進(jìn)行入戶調(diào)查，為救助對象做出一對一的建議分析，從根本上解決收入低下、失業(yè)人員的工作問題，并進(jìn)行跟蹤調(diào)查。社工根據(jù)救助對象的具體情況進(jìn)行精細(xì)瞄準(zhǔn)，為其建議提供更合適的工作以及更好的就業(yè)輔導(dǎo)。同時(shí)要借助信息化手段來更好地達(dá)到效果，建立起長效的可追蹤的就業(yè)救助制度。