構(gòu)建完善社會(huì)化消防綜合治理體系的實(shí)踐和思考

薛宇豐

摘要：對現(xiàn)有社會(huì)化消防監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行研究，分析了社會(huì)消防監(jiān)管體系中遇到的主要問題，結(jié)合行政部門、鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革實(shí)際，從提升消防監(jiān)管效能從發(fā)，提出優(yōu)化構(gòu)建社會(huì)化消防綜合治理體系構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：消防工作;綜合治理;法制建設(shè)

隨著消防改革隊(duì)伍集體轉(zhuǎn)隸，消防救援機(jī)構(gòu)作為政府職能部門作用日益明顯，各省市深入貫徹落實(shí)國家“放管服”改革，消防監(jiān)管體系、責(zé)任體系、治理體系面臨著新的內(nèi)、外改革因素，迫切需盡快理順消防責(zé)任體系，積極推動(dòng)社會(huì)化消防綜合治理體系的建立健全。筆者對此進(jìn)行了一些調(diào)研和思考，期待對社會(huì)化消防責(zé)任體系和綜合治理體現(xiàn)建設(shè)實(shí)踐有所裨益。

1 推進(jìn)社會(huì)化消防治理體系建設(shè)的背景

1.1是貫徹落實(shí)國家重大決策的必要舉措

習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作高度重視，先后提出了安全工作要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”等重要論述，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》（國發(fā)〔2011〕6號(hào)）第十六條明確規(guī)定“依法履行管理和監(jiān)督職責(zé)。堅(jiān)持誰主管、誰負(fù)責(zé)，各部門、單位在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好消防工作”[1]，國務(wù)院《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》也對各行政主管部門、行業(yè)監(jiān)管部門、鎮(zhèn)街等應(yīng)履行的消防工作職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定[2]，重慶市出臺(tái)了《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》對有關(guān)部門職責(zé)、鎮(zhèn)街職責(zé)做了明確規(guī)定[3]，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院、省政府對消防工作的高度重視。但隨著國家行政部門機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，新政府部門“三定”方案的出臺(tái)，使得政府有關(guān)行政部門職能職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整和移交。政府有關(guān)職能部門的消防工作職責(zé)、行業(yè)監(jiān)管職責(zé)出現(xiàn)了新變化，部分職能職責(zé)還因處于移交過渡時(shí)期，導(dǎo)致消防工作職責(zé)還存在一定程度的交叉、缺位等客觀情勢。

1.2是建立完善的監(jiān)管責(zé)任體系的必然選擇

2019年10月，浙江寧波銳奇日用品有限公司“9.29”重大火災(zāi)事故，該起火災(zāi)事故導(dǎo)致19人死亡、3人受傷。國務(wù)院安委會(huì)在總結(jié)該起火災(zāi)事故原因后，就各地務(wù)必要落實(shí)消防安全責(zé)任制，明確各級(jí)各部門消防工作職責(zé)和監(jiān)管范圍，建立完善消防責(zé)任體系等方面提出了明確的工作要求。以重慶市江北區(qū)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)共有各類單位（場所）9.5萬余家，其中屬于消防救援機(jī)構(gòu)直接管理的消防安全重點(diǎn)單位400余家，各公安派出所管理的消防安全列管單位1600余家，其余9萬余家單位（場所）屬于消防安全網(wǎng)格化管理單位中的小單位、小場所，均分散在各鎮(zhèn)街轄區(qū)，按照“屬地管理”原則應(yīng)屬于各鎮(zhèn)街管理的范圍。自2013年以來，雖全國各省市已深入推進(jìn)消防安全“網(wǎng)格化”管理模式，但鑒于各鎮(zhèn)街基層消防工作人員未明確職責(zé)，消防監(jiān)督檢查能力不高等客觀因素，導(dǎo)致全國部分地區(qū)在小場所、小單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任方面監(jiān)管效率不高，監(jiān)管作用不顯著等問題存在。

1.3是順應(yīng)人民群眾對消防工作提出的新期待

順著各省市“放管服”改革向縱深發(fā)展，各省市為全面落實(shí)國務(wù)院和地方黨委、政府關(guān)于簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，大力推動(dòng)消防行政審批改革，最大限度的減少消防審批范圍、調(diào)整消防審批模式、縮短行政審批期限、縮小備案抽查范圍，同時(shí)，也不斷改進(jìn)監(jiān)督管理模式，將原先的事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管，并進(jìn)一步改變消防監(jiān)督檢查形式，全面推廣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽查，強(qiáng)化消防信用體系建設(shè)，積極引導(dǎo)社會(huì)單位提升單位內(nèi)部消防管理能力。上述客觀實(shí)際有力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但對于消防救援機(jī)構(gòu)提高行政監(jiān)管效能、提升服務(wù)發(fā)展能力提出了更高的要求。面對新的形勢，作為政府職能部門的消防救援機(jī)構(gòu)必須盡快順應(yīng)人民群眾對消防工作提出的新期待、新要求，積極探索改革消防監(jiān)管模式，全力推動(dòng)屬地政府建立完善社會(huì)化的消防綜合監(jiān)管體系。

2 社會(huì)消防治理體系面臨的主要問題

2.1政府部門消防工作職責(zé)亟待明確

隨著國家行政部門機(jī)構(gòu)改革不斷深入，相關(guān)政府部門行政管理職能職責(zé)發(fā)生變化。例如：建設(shè)工程消防審核、驗(yàn)收職能職責(zé)由消防機(jī)構(gòu)移交至住建部門;對城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的違法建筑查處職能職責(zé)由規(guī)劃部門移交給城市管理部門;消防機(jī)構(gòu)自公安系統(tǒng)轉(zhuǎn)隸后，公安派出所在消防監(jiān)管力量方面也有所減弱。文化旅游、商務(wù)、應(yīng)急、經(jīng)濟(jì)信息等部門在機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)政府職能職責(zé)有所調(diào)整，導(dǎo)致原先所制定的消防責(zé)任體系亟待完善。同時(shí)，在對行業(yè)內(nèi)單位如何開展日常消防安全監(jiān)督檢查，在檢查對象、檢查頻次、檢查范圍、檢查內(nèi)容、檢查方法等具體方面暫無明確、細(xì)化的規(guī)定，導(dǎo)致政府部門在履行行業(yè)消防安全監(jiān)管方面無明確的操作指南，職責(zé)內(nèi)容規(guī)定不具體也導(dǎo)致行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)督促指導(dǎo)推進(jìn)常態(tài)化消防檢查難以落地。

2.2鎮(zhèn)街基層消防監(jiān)管工作存有盲區(qū)

鎮(zhèn)街作為地方政府的“末梢神經(jīng)”，在轄區(qū)消防工作中是火災(zāi)防控最關(guān)鍵、最前沿的一級(jí)，鎮(zhèn)街以下廣泛分布著大量小單位、小場所，有許多單位和場所還屬于火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，這些單位和場所具有數(shù)量多、規(guī)模小、消防安全基礎(chǔ)弱等特點(diǎn)，存在大量誘發(fā)火災(zāi)事故的不安全因素。目前各鎮(zhèn)街依托原安監(jiān)辦綜治力量開展消防工作，沒有設(shè)置消防專門監(jiān)管力量，相關(guān)安監(jiān)綜治人員大多身兼數(shù)職、任務(wù)繁多，導(dǎo)致鎮(zhèn)街基層消防工作缺少抓手和統(tǒng)籌，消防組織機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)，消防工作重部署、清落實(shí)，消防檢查重形式、輕實(shí)效等現(xiàn)象突出，部分小單位、小場所失控漏管，消防安全不穩(wěn)定因素增多。同時(shí)，因鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革的影響，部分鎮(zhèn)街人員工作崗位進(jìn)行調(diào)整，新的應(yīng)急管理辦公室人員尚未全數(shù)配備到位，導(dǎo)致各鎮(zhèn)街消防監(jiān)管力量不明確、職責(zé)不清楚，基層消防工作存在較大盲區(qū)。

2.3鎮(zhèn)街基層缺乏專門的消防監(jiān)管力量

以江北區(qū)為例，近五年來全區(qū)共發(fā)生火災(zāi)2277起，其中1650起發(fā)生在鎮(zhèn)街管理的小單位、小場所和社區(qū)，占火災(zāi)總量72.5%，共有5起火災(zāi)導(dǎo)致5人死亡，這些小火亡人的火災(zāi)均發(fā)生小單位、小場所和社區(qū)。上述火災(zāi)事故充分反映出鎮(zhèn)街等基層群眾消防安全意識(shí)不足，自防自救能力較差，其根源在于針對鎮(zhèn)街轄區(qū)小單位、小場所和社區(qū)廣大群眾的消防安全教育培訓(xùn)缺乏專門人員來開展，且宣教范圍不廣，實(shí)效不強(qiáng)，僅僅依靠消防機(jī)構(gòu)是明顯不夠。各鎮(zhèn)街基層管理大多數(shù)依托原綜治力量開展消防工作，未明確專門的消防人員，兼職管理人員自身監(jiān)管職責(zé)也不太清楚，消防監(jiān)督檢查專業(yè)知識(shí)能力不高。導(dǎo)致消防工作缺乏實(shí)效性、針對性，各級(jí)網(wǎng)格職責(zé)僅停留在紙上，未嚴(yán)格履行，工作措施僅停留在面上，未取得實(shí)效，消防網(wǎng)格管理僅有網(wǎng)格，管理成效并不顯著。

2.4部門鎮(zhèn)街查處違法行為缺乏法律支撐

目前，《消防法》《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等法律法規(guī)中未明確各部門、各鎮(zhèn)街檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患后續(xù)處理法律措施，導(dǎo)致各部門、各鎮(zhèn)街在發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患后，僅能采取當(dāng)場勸阻或者口頭責(zé)令改正的方式處理，對于如何推動(dòng)火災(zāi)隱患整改，如何予以行政處罰均無上位法律支撐，對絕大多數(shù)消防違法行為只能移交給消防救援機(jī)構(gòu)辦理，這一客觀實(shí)際與提升消防監(jiān)管效能，震懾消防違法行為，形成社會(huì)化的消防綜合治理體系不相適應(yīng)。

3 推進(jìn)社會(huì)消防治理體系建設(shè)的主要措施

3.1厘清細(xì)化各級(jí)政府職責(zé)

結(jié)合各地消防工作實(shí)際，從召開消防工作會(huì)議、協(xié)調(diào)解決重大問題、組織實(shí)施消防規(guī)劃、消防經(jīng)費(fèi)投入、消防安全評(píng)估、消防宣傳教育、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、組織應(yīng)急救援等方面對各級(jí)政府消防工作職責(zé)進(jìn)行明確。特別是要將近年開展的老舊高層建筑整治、居民火災(zāi)保險(xiǎn)、智慧消防建設(shè)等民生實(shí)事內(nèi)容進(jìn)行了固化。結(jié)合基層消防工作情況，對各鎮(zhèn)街、政府派出機(jī)構(gòu)在建立消防議事機(jī)構(gòu)、健全消防組織、落實(shí)經(jīng)費(fèi)投入、開展消防檢查、建立多種形式消防隊(duì)伍、消防宣傳教育、開展消防演練等方面的消防工作進(jìn)行明確規(guī)定，提高基層消防安全監(jiān)管效能。

3.2細(xì)化各級(jí)政府和部門領(lǐng)導(dǎo)消防工作職責(zé)

嚴(yán)格貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作高度重視，先后提出了安全工作要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”、“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”等重要論述要求，結(jié)合政府部門、鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革客觀實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化部門、鎮(zhèn)街主要負(fù)責(zé)人、分管消防工作的負(fù)責(zé)人和分管業(yè)務(wù)工作的負(fù)責(zé)人職責(zé)和日常工作內(nèi)容，對其應(yīng)當(dāng)組織開展的日常工作工作內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，建立完善的消防工作責(zé)任清單。

3.3完善政府有關(guān)職能部門職責(zé)

結(jié)合政府部門機(jī)構(gòu)改革客觀實(shí)際，對具有行政審批職能、行業(yè)監(jiān)管職能的部門以及公共服務(wù)職能部門消防安全職責(zé)進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，有關(guān)行業(yè)主管部門按照“三個(gè)必管”的要求，嚴(yán)格落實(shí)“行業(yè)監(jiān)管”職責(zé)，定期對本行業(yè)、本系統(tǒng)相關(guān)單位的消防安全開展檢查，依法督促相關(guān)單位落實(shí)消防安全責(zé)任制，落實(shí)管理人員、經(jīng)費(fèi)，開展消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理等工作。同時(shí)，建議參照應(yīng)急管理模式，明確政府部門對“規(guī)模上、限額上”的單位消防安全每年應(yīng)開展全面檢查，同時(shí)，要在行業(yè)、系統(tǒng)內(nèi)建立常態(tài)化的消防監(jiān)督檢查機(jī)制。

3.4建立長效的消防工作機(jī)制

建立健全消防工作考核評(píng)價(jià)體系，按照《國務(wù)院消防工作考核辦法》，各地各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)每年組織對關(guān)部門和各鎮(zhèn)街、政府派出機(jī)構(gòu)落實(shí)消防安全責(zé)任制、消防工作完成情況進(jìn)行考核。考核結(jié)果納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)責(zé)任制考核重要內(nèi)容和安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制考核重要組成部分。考核結(jié)果交由干部主管部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。同時(shí)，建立了定期督查、通報(bào)、約談和重大火災(zāi)隱患督改等消防工作長效機(jī)制。

3.5在鎮(zhèn)街推行消防專管員制度

推動(dòng)各鎮(zhèn)街在應(yīng)急管理辦公室設(shè)立消防工作專管員，將三分之一的人員作為兼職消防工作人員，明確消防工作專管員和兼職管理人員職責(zé)。依托鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法大隊(duì)開展消防委托執(zhí)法工作，有效促進(jìn)消防網(wǎng)格管理實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)解決鎮(zhèn)街消防安全監(jiān)管“短板”，健全以消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管消防安全重點(diǎn)單位、公安派出所監(jiān)管列管單位、鎮(zhèn)街監(jiān)管一般單位的三級(jí)消防安全監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)消防管理“點(diǎn)、線、面”有效串聯(lián)，確保消防工作部署自上而下，一以貫之。

3.6強(qiáng)化基層消防力量專業(yè)培訓(xùn)

各鎮(zhèn)街配置消防專管員后，轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)強(qiáng)化鎮(zhèn)街消防專管員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，依托其廣泛開展“樓長、巷長、店長”等社區(qū)網(wǎng)格人員宣教，積極培育一大批社區(qū)消防工作“明白人”，全面提升檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患、督促整改消防問題的能力，提高廣大群眾消防宣傳教育培訓(xùn)的普及率，強(qiáng)化群眾正確用火、用電、用氣、用油等消防安全常識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)群眾在火災(zāi)事故中的緊急避險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急逃生技能，切實(shí)減少小火亡人的可能性。

3.7健全事故調(diào)查追究機(jī)制

各地應(yīng)當(dāng)逐步健全完善火災(zāi)事故調(diào)查處理和責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)定對發(fā)生亡人、較大和重大社會(huì)影響的火災(zāi)事故涉及的調(diào)查處理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、延伸調(diào)查責(zé)任和責(zé)任追究、盡職免責(zé)等內(nèi)容進(jìn)一步明確，對火災(zāi)事故涉及的單位主體責(zé)任、工程建設(shè)質(zhì)量責(zé)任、中介技術(shù)服務(wù)責(zé)任、消防產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、消防救援機(jī)構(gòu)、政府行業(yè)主管部門及各鎮(zhèn)街、公安派出所消防監(jiān)管履職情況開展調(diào)查，并進(jìn)一步健全聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，明確對于涉嫌刑事違法犯罪、職務(wù)違法的情形的處理機(jī)關(guān)，有效確?；馂?zāi)事故調(diào)查和責(zé)任追究依法開展。

4 立法方面的建議

4.1為各級(jí)各部門開展消防監(jiān)督檢查提供法律支撐

制定出臺(tái)《各級(jí)各部門消防監(jiān)督管理履職盡責(zé)規(guī)定》，進(jìn)一步厘清各消防行政執(zhí)法主體監(jiān)督檢查責(zé)任邊界，推動(dòng)各主體切實(shí)履行消防行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作職責(zé)。同時(shí)，對政府相關(guān)行業(yè)部門、各鎮(zhèn)街及各公安派出所負(fù)責(zé)日常管理的單位范疇予以明確，對開展消防安全監(jiān)督檢查工作形式、檢查內(nèi)容、工作頻次、督促火災(zāi)隱患整改流程以及后續(xù)處理措施予以明確，為各級(jí)各部門開展社會(huì)化消防監(jiān)督檢查工作提供行動(dòng)指南，推動(dòng)“各行業(yè)部門、各鎮(zhèn)街、各公安派出所”三級(jí)監(jiān)管體系落地見效。

4.2明確各部門對檢查發(fā)現(xiàn)的消防違法行為后續(xù)處理法律依據(jù)

充分借鑒《安全生產(chǎn)法》中賦予各部門對本行業(yè)本系統(tǒng)單位檢查發(fā)現(xiàn)違法行為可依法實(shí)施處理的法律支撐[4]，在相關(guān)消防法律中明確政府行業(yè)主管部門對消防安全檢查具體操作流程，對檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患跟蹤和后期處理情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)抄告程序。發(fā)現(xiàn)存在的消防安全違法行為應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門進(jìn)行處理的，按照職能職責(zé)將有關(guān)情況及時(shí)抄告給消防救援機(jī)構(gòu)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、市場監(jiān)督管理、規(guī)劃和自然資源管理、公安等政府相關(guān)部門，接受抄送的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法進(jìn)行處理。

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