綠色發(fā)展理念主導(dǎo)下的國土空間規(guī)劃編制路徑

張瓊 蘇麗艷

摘 要： 在現(xiàn)有的國土空間管理體制下，國土資源管理呈現(xiàn)多種規(guī)劃并行分割并自成體系的格局，造成了自然資源的多頭管理，以及國土空間管控難以跨越行政區(qū)劃，從而加大了國土資源在空間分配上的不均衡格局。另外，對(duì)于國土資源的開發(fā)、國土空間的管控也沒有以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為基礎(chǔ)。在生態(tài)文明建設(shè)下，更加體現(xiàn)對(duì)全域要素的管理，即對(duì)空間規(guī)劃的認(rèn)知和制定，為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），全面啟動(dòng)國土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作，本文主要針對(duì)綠色發(fā)展理念主導(dǎo)下的國土空間規(guī)劃編制路徑進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞： 綠色發(fā)展;理念;國土空間;規(guī)劃編制;路徑

【中圖分類號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.36.022

1 國土空間規(guī)劃各階段概念

國土空間規(guī)劃空間上的演進(jìn)是從全域的國土空間綜合布局到局部地域的協(xié)調(diào)發(fā)展和集約高效利用，再到對(duì)以自然資源為整體要素協(xié)同考慮的土地資源保護(hù)的過程，經(jīng)歷著由整體到局部再到整體的發(fā)展趨勢(shì);國土空間規(guī)劃利用從要素上來說，起于對(duì)國土資源的自然資源調(diào)查認(rèn)知從而實(shí)現(xiàn)國土優(yōu)勢(shì)資源和優(yōu)勢(shì)區(qū)位的利用，到對(duì)經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)要素的考慮從而為實(shí)現(xiàn)最大的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和土地高效集約利用為目的的要素綜合，再到以國土資源全要素綜合保護(hù)的土地生態(tài)文明建設(shè);從國土經(jīng)濟(jì)角度來說，國土空間的開發(fā)從注重國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、提高產(chǎn)能到國土經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，再到國土經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，向國土經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展演進(jìn);國土空間規(guī)劃從規(guī)劃角度來說，從多規(guī)并行走向以國土空間總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的多規(guī)融合;國土空間規(guī)劃的模式由增長(zhǎng)極的培育、開發(fā)軸的連接走向以全域網(wǎng)的貫通為發(fā)展趨勢(shì)的點(diǎn)-線-面開發(fā)，打破了行政區(qū)劃。

2 國土空間規(guī)劃融合綠色發(fā)展理念的路徑選擇

2.1 國土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃的層次定位

現(xiàn)階段如果是單純從國家的層面出發(fā)，那么在其中會(huì)將國家的公園空間布局以及自然保護(hù)地的體系規(guī)劃納入到其中的整個(gè)操作體系和范圍當(dāng)中。在與實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合分析的時(shí)候，不難看出在實(shí)踐中，要想采取有針對(duì)性的措施，就必須要保證國家公園空間布局的合理性和科學(xué)性，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，這樣才能夠提出符合我國實(shí)際情況的空間布局方案。所以在這種形勢(shì)下，要采取有針對(duì)性的措施，直接將國家公園空間的布局整體全部都納入到整個(gè)國土空間規(guī)劃當(dāng)中，將其看作是具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)依據(jù)。自然保護(hù)地體系在構(gòu)建以及具體應(yīng)用過程中，要積極采取有針對(duì)性的措施，同時(shí)還要將自然保護(hù)作為其中的首要項(xiàng)目，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國土空間科學(xué)合理的規(guī)劃和落實(shí)。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)合理的保護(hù)和控制，這樣不僅可以根據(jù)實(shí)際要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)，而且還可以最大限度的保證生態(tài)系統(tǒng)本身具有一定的完整性。

2.2 積極探索“規(guī)劃留白”機(jī)制

2019年跨度到2020年這場(chǎng)尚未結(jié)束的疫情，暴露出許多城市韌性差，規(guī)劃彈性不足等諸多問題。國土空間規(guī)劃編制應(yīng)從當(dāng)下危機(jī)所引發(fā)的新需求出發(fā)，通過“留白”的方式為城市更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展謀劃預(yù)留戰(zhàn)略空間，促進(jìn)土地集約高效、布局優(yōu)化、韌性提升，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理發(fā)揮作用，為后續(xù)國土空間規(guī)劃工作的穩(wěn)步開展提供全新的解決思路。2019年自然資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》就提出“探索規(guī)劃‘留白機(jī)制”?！锻ㄖ匪岢龅囊?guī)劃“留白”機(jī)制，是在國土空間規(guī)劃中明確各類建設(shè)行為的布局和面積，并落實(shí)到數(shù)據(jù)庫中。所謂“留白”即采取預(yù)留建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)的方式，以“定量不定位”的方式靈活處置，彌補(bǔ)規(guī)劃空間布局的偏差。規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，還要涉及規(guī)劃和土地管理的一整套政策機(jī)制設(shè)計(jì)，包括留白地塊的規(guī)劃編制、審批、定期評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整、過渡期管控政策等，“留白”既要與現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃體系相銜接，又要有所突破創(chuàng)新，以保障留白的后續(xù)實(shí)施與管理。

在市縣國土空間總體規(guī)劃中，劃定戰(zhàn)略留白空間，已是一種趨勢(shì)。在市縣級(jí)以下國土空間規(guī)劃中，則要將戰(zhàn)略留白用地細(xì)化落實(shí)至規(guī)劃圖上。近段時(shí)間以來，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，多地都在“留白”上進(jìn)行了有益的嘗試和探索。比如：上海市為提高國土空間的包容性，針對(duì)不可預(yù)期的重大事件和重大項(xiàng)目建立機(jī)動(dòng)指標(biāo)預(yù)留、戰(zhàn)略空間留白、時(shí)序計(jì)劃調(diào)控三大空間留白機(jī)制;安徽省明確，編制市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃時(shí)可以按規(guī)定預(yù)留一定數(shù)量建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)?？梢哉f，這樣的留白，既是對(duì)國土空間開發(fā)的約束，也是對(duì)未來發(fā)展的保障。但同時(shí)也要注意的是，留白不是停滯，留白太少，則發(fā)展將變得不可持續(xù);留白太多，又可能束縛當(dāng)下的發(fā)展。

2.3 驅(qū)動(dòng)綠色新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

優(yōu)先安排綠色新興產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)，以充裕的用地指標(biāo)和便捷的審批程序吸引綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)新興綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不符合國家政策產(chǎn)業(yè)將不予分配用地指標(biāo)，從源頭上控制污染嚴(yán)重、生產(chǎn)低效的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模;制定嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)用地管制準(zhǔn)則，對(duì)于不符合綠色環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)，不得允許其進(jìn)行改建、新建和擴(kuò)建，嚴(yán)格禁止產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模擴(kuò)張;優(yōu)先安排新興綠色產(chǎn)業(yè)用地空間，為綠色發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間，確保綠色產(chǎn)業(yè)能夠及時(shí)落地建設(shè)。國土空間規(guī)劃的有效實(shí)施，將加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，逐步淘汰落后產(chǎn)業(yè)用地，扶持新興產(chǎn)業(yè)用地，為國民經(jīng)濟(jì)注入綠色發(fā)展的新動(dòng)能。

結(jié)束語：綜上所述，國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和落實(shí)，提出了全新的要求，由于受到當(dāng)前大環(huán)境的影響，促使多個(gè)學(xué)科在實(shí)踐中會(huì)實(shí)現(xiàn)更加深入的整合。無論是國土或者是城鄉(xiāng)，都必須要開展有針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施，在保證實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存的基礎(chǔ)上，還要推動(dòng)我國生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展。

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