關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策研究

黃晨曦

摘 要：政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體，在建立和推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制上有著舉足輕重的作用。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立健全綠色低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，全力建設(shè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)，對(duì)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民生活滿意度有重要意義。而財(cái)政政策作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要一環(huán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展有著推進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù);財(cái)政政策;問(wèn)題;建議

中圖分類號(hào)：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）27-0043-02

一、基本概況

（一）錦豐鎮(zhèn)基本情況

錦豐鎮(zhèn)地處長(zhǎng)江南岸，太湖平原的北緣，原系江水?dāng)y帶泥沙沉積，形成大小沙洲，逐步積漲、延伸、并聯(lián)而成。2018年，錦豐鎮(zhèn)全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值669億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值1 760億元，公共財(cái)政預(yù)算收入48.15億元，入庫(kù)稅收90.57億元，進(jìn)出口總額 48.95億美元，固定資產(chǎn)投資62.5億元，實(shí)際利用外資5 000萬(wàn)美元，村集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定性收入達(dá)1.2億元，位居全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)第23位，是長(zhǎng)江三角洲名副其實(shí)的工業(yè)重鎮(zhèn)。

（二）現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策及其作用

截至2018年，張家港市財(cái)資局共出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于財(cái)政保護(hù)生態(tài)環(huán)境的文件，如《張家港市生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》《張家港市生態(tài)畜牧業(yè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)辦法及資金管理辦法》《張家港市耕地輪作休耕實(shí)施意見(jiàn)（試行）》《關(guān)于印發(fā)《江蘇省農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（耕地地力保護(hù)）實(shí)施方案的通知》《張家港市市級(jí)河道岸坡政治建設(shè)管理意見(jiàn)》《張家港市特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)市財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》《2018年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)市財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》《關(guān)于調(diào)整冶金工業(yè)園（錦豐鎮(zhèn)）“三優(yōu)三?！辈鹋f復(fù)墾獎(jiǎng)補(bǔ)政策的通知》及《關(guān)于撥付2018年度淘汰落后產(chǎn)能補(bǔ)貼資金的通知》等等。

對(duì)照張家港市財(cái)政局出臺(tái)的各項(xiàng)政策，錦豐鎮(zhèn)在生態(tài)補(bǔ)償、耕地地力、耕地地力保護(hù)、河道治理等方面，保障資金投入，提高資金使用效益，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步改善：

1.扎實(shí)做好生態(tài)補(bǔ)償。錦豐鎮(zhèn)財(cái)政2018年在生態(tài)補(bǔ)償上投入資金共計(jì)1 614.06萬(wàn)，其中水稻田生態(tài)補(bǔ)償1 452.29萬(wàn)、備用水源地村生態(tài)補(bǔ)償160萬(wàn)，生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償1.77萬(wàn)元。在園（鎮(zhèn)）大范圍內(nèi)推廣秸稈焚燒保證金制度，鼓勵(lì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)體繳納保證金，督促各村在秸稈焚燒高峰期加大巡查力度，并將秸稈焚燒與農(nóng)民年終獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放掛鉤，從而減少區(qū)域內(nèi)秸稈焚燒。

2.嚴(yán)格規(guī)范畜禽養(yǎng)殖。對(duì)園（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)所有生豬養(yǎng)殖戶、規(guī)模家禽養(yǎng)殖戶全部進(jìn)行治理，關(guān)停畜禽養(yǎng)殖戶 47 家，財(cái)政支出1 004.42萬(wàn)元，進(jìn)一步提高準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化日常監(jiān)管，從根本上解決畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3.認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。堅(jiān)持構(gòu)建持續(xù)靈活的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)制度，通過(guò)“一折通”發(fā)放耕地地力保護(hù)等財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目5項(xiàng)共計(jì)1 178.99萬(wàn)元（其中，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼648.7萬(wàn)元，夏、秋熟秸稈還田補(bǔ)貼134.83萬(wàn)元，稻谷收購(gòu)價(jià)外補(bǔ)貼127.28萬(wàn)元，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼38.65萬(wàn)元，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶持資金229.53萬(wàn)元）。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，積極推廣稻田生態(tài)綜合養(yǎng)殖，落實(shí)水稻綜合種養(yǎng)示范點(diǎn)12個(gè)。

4.著力加強(qiáng)水體保護(hù)。在水利建設(shè)上共計(jì)投入6 275.49萬(wàn)元，全年疏浚河道123條，拆壩建橋23座，創(chuàng)建生態(tài)河道4條，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)5 694畝，順利完成市下達(dá)的中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)任務(wù)。河長(zhǎng)制”改革全面推進(jìn)，巡河護(hù)河治河扎實(shí)開(kāi)展，為777條鎮(zhèn)村河道全部配備了河長(zhǎng)，投入2 570萬(wàn)元治理北中心河等8條黑臭河道，完成102家工業(yè)企業(yè)生活污水收集處理。

5.全力改善城鄉(xiāng)環(huán)境。投入2 560.96萬(wàn)元用于美麗村莊、康居鄉(xiāng)村等建設(shè)，建成蘇州市康居鄉(xiāng)村示范點(diǎn)1個(gè)，“美麗鄉(xiāng)村”三星級(jí)點(diǎn)位15個(gè)。扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作，投入900萬(wàn)元用于農(nóng)村700戶居民生活污水治理。改造公交站臺(tái)式垃圾收集房250個(gè)，農(nóng)村垃圾分類擴(kuò)面覆蓋至15個(gè)行政村，順利通過(guò)國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)復(fù)評(píng)。投入1 600萬(wàn)元完成環(huán)新南路及悅興南路道路綠化、雨污分流小區(qū)綠化改造等18個(gè)項(xiàng)目，新增綠地面積23.3萬(wàn)平方米。

6.充分優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。利用“三優(yōu)三保”政策，實(shí)現(xiàn)騰籠換風(fēng)，將低效企業(yè)和村級(jí)堆場(chǎng)進(jìn)行拆舊復(fù)墾，提升園（鎮(zhèn)）土地節(jié)約集約利用水平。2018年園（鎮(zhèn)）共計(jì)復(fù)墾面積773.7畝（含正在開(kāi)展土壤檢測(cè)13.7畝），其中759畝通過(guò)蘇州驗(yàn)收，累計(jì)支出19 336.96萬(wàn)元。同時(shí)向張家港市賽爾精細(xì)化工有限公司、張家港市白熊鑄造廠等企業(yè)，撥付淘汰落后企業(yè)補(bǔ)貼資金631.71萬(wàn)元。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策中存在的問(wèn)題

盡管冶金園（錦豐鎮(zhèn)）對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門做出各項(xiàng)規(guī)定，但從現(xiàn)行情況來(lái)看，錦豐鎮(zhèn)財(cái)政在生態(tài)保護(hù)投入力度、建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系、實(shí)施財(cái)政懲治政策等方面，仍存在諸多問(wèn)題。

第一，財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)資金支持有待加強(qiáng)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì);當(dāng)達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占GDP的1%～20%。2018年，錦豐鎮(zhèn)對(duì)環(huán)境保護(hù)支出總計(jì)33 262.62萬(wàn)元，占地方GDP的1.37%，扣除三優(yōu)三保復(fù)墾費(fèi)用后，環(huán)境保護(hù)支出僅占地方GDP的0.57%。由此可見(jiàn)，真正用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金仍然較少。

第二，財(cái)政政策對(duì)環(huán)保整治的效果有限。錦豐鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策多以財(cái)政資金撥付為主，環(huán)保整治工作缺乏中長(zhǎng)期連續(xù)性的安排，而現(xiàn)有財(cái)政政策沒(méi)有順應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展變化，缺乏系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的長(zhǎng)期規(guī)劃，造成一些項(xiàng)目的資金使用效率不高。

第三，財(cái)政政策對(duì)于污染成本的懲戒機(jī)制不全。財(cái)政政策激勵(lì)引導(dǎo)政策功能弱化，國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐充分表明，單純的政府財(cái)政力量無(wú)法從根本上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

第四，環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅體系不完善。稅收政策具有籌集資金和實(shí)施調(diào)解的雙重功能。2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問(wèn)題的通知》，決定將環(huán)境保護(hù)稅全部納入地方收入。中央不參與分成，這對(duì)充實(shí)地方環(huán)保治理資金，調(diào)動(dòng)地方積極性意義重大。但是環(huán)保稅收暫未納入財(cái)政預(yù)算，環(huán)保稅?？顚Ｓ迷陂L(zhǎng)期運(yùn)行過(guò)程中，很可能導(dǎo)致環(huán)保稅自身封閉運(yùn)行，同時(shí)也會(huì)對(duì)一般公共預(yù)算造成肢解，導(dǎo)致預(yù)算碎片化，妨礙政府優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，降低資源配置效率，也不利于保證環(huán)保事業(yè)的投入和發(fā)展。

三、對(duì)于完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策的建議

第一，建立健全財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。確保實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占財(cái)政支出比例。一是積極對(duì)上爭(zhēng)取資金，科學(xué)統(tǒng)籌安排，盡早捕捉上級(jí)政策信息，全力以赴爭(zhēng)取項(xiàng)目建設(shè)資金;全面把握政策，對(duì)照文件標(biāo)準(zhǔn)做好水利設(shè)施、農(nóng)村環(huán)境整治、節(jié)能減排、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目，為確保項(xiàng)目資金爭(zhēng)取創(chuàng)造條件。二是加快構(gòu)建財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出與GDP、財(cái)政收入增長(zhǎng)的雙聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，積極多渠道籌集環(huán)保投入所需資金，建立多方參與的環(huán)保投入機(jī)制，積極推廣應(yīng)用PPP和政府購(gòu)買服務(wù)模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到環(huán)保建設(shè)。三是合理劃分政府與市場(chǎng)主體間的環(huán)境支出責(zé)任，并通過(guò)財(cái)政激勵(lì)，建立多層次、多元化的投融資機(jī)制。對(duì)于生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可以采取財(cái)政貼息、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等辦法，調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人等共同出資。

第二，實(shí)施更多更優(yōu)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。加大財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。一是財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策要向高新技術(shù)企業(yè)傾斜，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，謀求綠色發(fā)展;加大對(duì)企業(yè)環(huán)保治理財(cái)政補(bǔ)助，鼓勵(lì)沙鋼集團(tuán)、浦項(xiàng)不銹鋼等鋼鐵企業(yè)污染整治、沙洲電力等熱電行業(yè)提標(biāo)改造、沙洲印染等傳統(tǒng)重工業(yè)污染企業(yè)改造投資;實(shí)施集中供熱管網(wǎng)提升工程，推進(jìn)蒸汽管網(wǎng)提升工程的建設(shè)，進(jìn)一步降低園（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)煤炭消耗量，提高園（鎮(zhèn)）環(huán)境空氣質(zhì)量。二是加強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)村莊環(huán)境整治的資金保障，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面推進(jìn)秸稈全量機(jī)械化還田，推進(jìn)水污染防治工作，落實(shí)治理畜禽養(yǎng)殖污染防治關(guān)停補(bǔ)貼發(fā)放;落實(shí)好美麗村莊、水美鄉(xiāng)村等獎(jiǎng)補(bǔ)政策，圍繞康居特色村位打造一批美麗河道;用足用好“三優(yōu)三?！保P活指標(biāo)優(yōu)先保障村民住房等鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展需求，切實(shí)改善農(nóng)村居民居住環(huán)境質(zhì)量。三是按照《冶金工業(yè)園（錦豐鎮(zhèn)）生活垃圾分類工作實(shí)施方案》，投入資金用于垃圾分類工作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、運(yùn)行費(fèi)用等，加快園（鎮(zhèn)）推進(jìn)生活垃圾分類與源頭減量制度實(shí)施，進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾無(wú)害化和資源化處置。

第三，優(yōu)化生態(tài)保護(hù)政府采購(gòu)項(xiàng)目。根據(jù)《財(cái)政部環(huán)境保護(hù)部關(guān)于調(diào)整環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單的通知》精神，一是鼓勵(lì)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單內(nèi)的產(chǎn)品。二是推廣政府購(gòu)買環(huán)境保護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)將屬于政府職責(zé)范圍且適合社會(huì)力量承擔(dān)的城市道路除塵、農(nóng)村污水垃圾收集處理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)及站點(diǎn)運(yùn)行維護(hù)等環(huán)保服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。三是全面摸清生態(tài)環(huán)保底數(shù)，建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境污染信息數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，對(duì)于生態(tài)保護(hù)突出的難點(diǎn)問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，聘請(qǐng)專業(yè)水平較高的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行問(wèn)診把脈，排查問(wèn)題提出專業(yè)化意見(jiàn)。

第四，完善環(huán)境保護(hù)的稅收政策。結(jié)合我國(guó)環(huán)保稅、資源稅進(jìn)行改革，細(xì)化環(huán)境保護(hù)的稅收征管。一是力爭(zhēng)將有關(guān)稅收行政法規(guī)上升為稅收法律，對(duì)于現(xiàn)行的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)和方式等關(guān)鍵問(wèn)題，將其納入環(huán)保稅中并以法律的形式加以固化，這樣既可以避免亂收費(fèi)，又可以提升環(huán)境保護(hù)效力。二是充分發(fā)揮“營(yíng)改增”政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的間接作用，對(duì)符合條件的高新技術(shù)企業(yè)以及對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)實(shí)行減稅政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)保護(hù)環(huán)境的積極性。[責(zé)任編輯 晨 丹]