?；方ㄔO(shè)項(xiàng)目規(guī)章適用問題探討

文/李競 席曉剛

從官方網(wǎng)站了解到，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局總計(jì)發(fā)布了93個號令，這些規(guī)章為安全生產(chǎn)提供了切實(shí)可行的實(shí)施辦法，有效地規(guī)范指導(dǎo)全國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，為促進(jìn)全國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)發(fā)揮了舉足輕重的作用。自應(yīng)急管理部成立以來，全國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作多數(shù)依舊采用安監(jiān)總局令進(jìn)行實(shí)施，與目前的工作不相適應(yīng)，所以，相關(guān)規(guī)章亟需修訂。

筆者長期在危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域一線從事安全監(jiān)管工作，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)章適用方面存在一些問題，故提出來進(jìn)行探討，旨在為應(yīng)急管理法規(guī)建設(shè)提供一些參考。

?；方ㄔO(shè)項(xiàng)目適用規(guī)章及對比

原國家安監(jiān)總局令中對危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)定

《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)督管理辦法》（國家安監(jiān)總局令第45 號，國家安全監(jiān)管總局令第79 號修正，以下簡稱“45 號令”）第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲存的建設(shè)項(xiàng)目以及伴有危險(xiǎn)化學(xué)品產(chǎn)生的化工建設(shè)項(xiàng)目（包括危險(xiǎn)化學(xué)品長輸管道建設(shè)項(xiàng)目，以下統(tǒng)稱建設(shè)項(xiàng)目），其安全管理及其監(jiān)督管理，適用本辦法”。

《建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》（國家安監(jiān)總局令第36 號，國家安全監(jiān)管總局令第77 號修正，以下簡稱“36 號令”）第二條規(guī)定：“經(jīng)縣級以上人民政府及其有關(guān)主管部門依法審批、核準(zhǔn)或者備案的生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱建設(shè)項(xiàng)目）安全設(shè)施的建設(shè)及其監(jiān)督管理，適用本辦法”；同時36 號令第七條第（二）項(xiàng)明確規(guī)定將“生產(chǎn)、儲存危險(xiǎn)化學(xué)品的建設(shè)項(xiàng)目”納入了適用范疇。

根據(jù)以上兩條規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目既適用45 號令又適用36 號令。

兩部規(guī)章效力對比

45 號令最早可以追溯到勞動部1988 年5 月27 日頒發(fā)的《關(guān)于生產(chǎn)性建設(shè)工程項(xiàng)目職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的暫行規(guī)定》（勞字〔1988〕48 號），之后被1997 年1 月1 日實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目（工程）勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察規(guī)定》（中華人民共和國勞動部令第3 號）所替代，然后先后被2005 年1 月1日實(shí)施的《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項(xiàng)目安全審查辦法》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 國家煤礦安全監(jiān)察局令第17 號）、2006 年10 月1 日施行的《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全許可實(shí)施辦法》（國家安監(jiān)總局令第8 號）替代，后原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布第45 號令，并于2012 年4 月1日實(shí)施，又經(jīng)第79 號令修訂并實(shí)施。

而36 號 令，在2011 年2 月1日開始實(shí)施，之后以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第77 號進(jìn)行修訂并于2015 年5 月1 日起實(shí)施至今。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)“新法”優(yōu)于“舊法”原則，“新規(guī)章”應(yīng)當(dāng)優(yōu)于“舊規(guī)章”，45 號令雛形最早出現(xiàn)在1988 年，而36 號令2011 年才出現(xiàn)，因此，危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用于36 號令。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)“特別法”優(yōu)于“一般法”原則，“特別規(guī)定的規(guī)章”應(yīng)當(dāng)優(yōu)于“一般規(guī)定的規(guī)章”，45 號令是專門針對危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目制定的部門規(guī)章，而36 號令除了適用危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目還適用非煤礦山、生產(chǎn)儲存煙花爆竹、金屬冶煉等建設(shè)項(xiàng)目，因此，危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目理應(yīng)適用45 號令。

第三個觀點(diǎn)是，45 號令和36 號令同屬國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局制定的部門規(guī)章，兩個規(guī)章效力級別一致，因此，危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目似乎應(yīng)當(dāng)要同時滿足這兩部規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。

目前，該執(zhí)行上述三種觀點(diǎn)中的哪種，尚無官方定論。

兩部規(guī)章對同一事項(xiàng)的不同規(guī)定

安全預(yù)評價(jià)階段的不同規(guī)定

45 號令將危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)報(bào)告作為安全條件審查的一項(xiàng)重要許可資料，需要經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審查許可后方能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)；而36 號令只強(qiáng)調(diào)對于危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的安全評價(jià)機(jī)構(gòu)編制安全預(yù)評價(jià)報(bào)告，沒有將其作為一項(xiàng)行政許可。

安全設(shè)施設(shè)計(jì)階段的不同規(guī)定

45 號令和36 號令都將危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查列為行政許可，但是需要提交的許可資料卻不一樣。36 號令在45 號令規(guī)定的基礎(chǔ)上，還需要增加“建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案的文件”和“建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)報(bào)告及相關(guān)文件資料”。

試運(yùn)行階段的不同規(guī)定

一是試運(yùn)行時間規(guī)定不一致。36號令第二十一條第二款規(guī)定：“試運(yùn)行時間應(yīng)當(dāng)不少于30 日，最長不得超過180 日”；而45 號令第二十二條第二款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)期限應(yīng)當(dāng)不少于30 日，不超過1年”。

二是試運(yùn)行方案是否需安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案規(guī)定不一致。36 號令第二十一條第三款規(guī)定：“生產(chǎn)、儲存危險(xiǎn)化學(xué)品的建設(shè)項(xiàng)目和化工建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目試運(yùn)行前將試運(yùn)行方案報(bào)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目安全許可的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案”；而45 號令在2015 年以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第79 號進(jìn)行修訂時，刪除掉了試運(yùn)行向安全生產(chǎn)監(jiān)督管理備案的全部條款，讓人理解為試運(yùn)行方案無需向安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案。

兩部規(guī)章在部分細(xì)節(jié)上的規(guī)定不相同，導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目究竟該適用45 號令還是適用36 號令，出現(xiàn)了分歧。

?；方ㄔO(shè)項(xiàng)目在規(guī)章應(yīng)用中存在的問題

假定危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目只適用45 號令，在實(shí)際應(yīng)用過程中依舊存在一些“水土不服”的現(xiàn)象。

首先，建設(shè)項(xiàng)目試運(yùn)行存在問題。45 號令第二十二條明確建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)制定周密的試生產(chǎn)（使用）方案。從字面上理解，所有的危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)該開展試運(yùn)行，然而部分工藝簡單的經(jīng)營類危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目就無法合理地開展試運(yùn)行。以新建的加油站為例，加油站在試運(yùn)行時是否可以對外部車輛加油，一直是存有爭議的問題。若無法對外加油，加油站試運(yùn)行只是內(nèi)部調(diào)試設(shè)備，這個過程僅需要一兩天即可完成，但是45 號令規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)期限應(yīng)當(dāng)不少于30 日，那么剩下的日子無端耗費(fèi)時日，不利于企業(yè)發(fā)展；若允許對外加油，那么商務(wù)、市場監(jiān)管等部門會以加油站未辦理成品油零售許可、工商營業(yè)執(zhí)照為由，禁止加油站對外經(jīng)營，也會與45 號令規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)安全設(shè)施竣工驗(yàn)收的，不得投入生產(chǎn)（使用）”相沖突。

其次，未批先建的建設(shè)項(xiàng)目處罰存在問題。45 號令第三十五條規(guī)定：“未經(jīng)安全條件審查或者安全條件審查未通過，新建、改建、擴(kuò)建生產(chǎn)、儲存危險(xiǎn)化學(xué)品的建設(shè)項(xiàng)目的，責(zé)令停止建設(shè)，限期改正；逾期不改正的，處50萬元以上100萬元以下的罰款”。換言之，當(dāng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在建設(shè)項(xiàng)目未批先建時，只能先責(zé)令停止建設(shè)、限期改正，之后才能處罰。這樣導(dǎo)致企業(yè)違法成本低，先上車后補(bǔ)票的現(xiàn)象頻發(fā)。

建議

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求：加強(qiáng)涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)一致性審查，增強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)的系統(tǒng)性、可操作性。因此，筆者對相關(guān)規(guī)章的修訂提出以下3 點(diǎn)建議。

第一，關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目規(guī)章適用問題。建議國家主管部門在修訂45 號令和36 號令兩部規(guī)章時，應(yīng)充分考慮其沖突的地方，盡可能做到有效銜接，對同一事項(xiàng)的規(guī)定做到一致，這樣危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目能同時滿足兩部規(guī)章要求；另一種方式是將36 號令中關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行刪除，讓其只適用于專門針對危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目的45 號令。

第二，關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目試運(yùn)行存在的問題。建議國家主管部門在修訂45 號令時，對工藝簡單的經(jīng)營類危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目作出特別規(guī)定，其試運(yùn)行期限可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行確定，不要求強(qiáng)制性運(yùn)行30 天以上。這樣既有利于企業(yè)發(fā)展，又能較好地指導(dǎo)監(jiān)管部門開展工作。

第三，關(guān)于未批先建的建設(shè)項(xiàng)目處罰存在的問題。建議國家在修訂相關(guān)處罰條款時，增加未履行安全設(shè)施“三同時”的罰款額度條款，首次發(fā)現(xiàn)未批先建即可進(jìn)行罰款，以重典倒逼企業(yè)切實(shí)依法履行建設(shè)項(xiàng)目“三同時”手續(xù)。