政府購買公共體育服務(wù)的異化與法治化治理*

巴玉峰 閆建華

政府購買公共體育服務(wù)的異化與法治化治理*

巴玉峰1閆建華2

（1.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)體育學(xué)院， 河南 鄭州 450046；2.河南大學(xué)體育學(xué)院，河南 開封 475001）

我國政府購買公共體育服務(wù)取得巨大成績的同時，由于相關(guān)法律層面法源的缺失，并行出現(xiàn)的異化現(xiàn)象同樣值得關(guān)注。形式主義盛行，體育社會組織與政府之間存在依附性合作關(guān)系，交易程序缺乏透明性及績效評估體系不健全等異化問題導(dǎo)致公共體育服務(wù)只有數(shù)量上的增長卻缺乏實(shí)質(zhì)性突破。文章從法治化的視角，提出以明確政府購買的范圍、加強(qiáng)交易程序透明化、健全和完善監(jiān)督評估及公眾參與機(jī)制、培育和扶持體育社會力量等方式治理異化問題。

政府購買；公共體育服務(wù)；異化；法治化治理

公共體育服務(wù)是政府部門使用公共權(quán)力和公共資源向公民所提供的各項(xiàng)體育服務(wù)，體現(xiàn)的是公民體育權(quán)利和政府職責(zé)間的公共關(guān)系，社會力量參與可以提高供給效率和資金的使用效益，達(dá)到公私“雙贏”的效果。近年來，我國政府通過向社會力量購買的方式，為社會大眾提供公共體育服務(wù)，取得巨大成績的同時，由于相關(guān)法律層面法源的缺失，并行出現(xiàn)的各種異化現(xiàn)象同樣值得關(guān)注?，F(xiàn)實(shí)中仍存在著諸如承接主體與購買范圍界定不明晰、政社權(quán)責(zé)不清、購買程序不規(guī)范等問題，呈現(xiàn)出理論與實(shí)踐不相符，實(shí)際運(yùn)行與理想設(shè)計相偏離等種種異化現(xiàn)象。政府購買公共體育服務(wù)應(yīng)當(dāng)在法定的范圍內(nèi)，按照法定的程序進(jìn)行。治理實(shí)踐中出現(xiàn)的異化問題，實(shí)現(xiàn)政府與體育社會力量的良性合作，還需從法治化治理的角度尋找突破口。

1 政府購買公共體育服務(wù)的異化表現(xiàn)

1.1 行政權(quán)力主導(dǎo)，購買主體行為的異化

1.1.1形式主義嚴(yán)重

體育行政管理部門向社會力量購買公共體育服務(wù)的動機(jī)往往來源于完成政績考核的壓力或是“充門面”、“走過場”，根據(jù)自身的利益需求而非是公眾的需求，傾向于購買一些簡單且能突顯政績的項(xiàng)目，比如從部分地區(qū)近幾年公布的公共體育服務(wù)購買清單來看，體育賽事在數(shù)量上占據(jù)了較大比例，存在購買內(nèi)容相對簡單、集中等問題。又如農(nóng)村健身設(shè)施的配置、安裝與維護(hù)問題，很多地方政府僅從政績考慮，搞面子工程，只負(fù)責(zé)單方面安裝卻對后期的維護(hù)管理不管不問，以至于許多地區(qū)農(nóng)村的健身設(shè)施無人管理、損壞情況嚴(yán)重，造成資源浪費(fèi)的同時還存在較大的安全隱患。盡管政府購買公共體育服務(wù)的數(shù)量及規(guī)模在增加，但服務(wù)的質(zhì)量卻并無實(shí)質(zhì)性的突破。

1.1.2行政裁量權(quán)使用不恰當(dāng)

在公私合作關(guān)系上，政府處于絕對的主導(dǎo)地位，私主體處于從屬性地位，公權(quán)力擁有較大的行政自由裁量權(quán)。這對行政主體的自律性具有很大的依賴性，如果法律規(guī)定不完善，監(jiān)督不到位，很容易導(dǎo)致政府的行政裁量權(quán)不恰當(dāng)使用等異化問題。比如公私雙方簽訂的購買公共體育服務(wù)合同的履行方面，在應(yīng)然層面，如果沒有特殊情況發(fā)生，雙方應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定履行，避免出現(xiàn)行政干預(yù)行為。然而在實(shí)然層面，政府肆意擴(kuò)大行政優(yōu)益權(quán)，隨意干涉體育社會組織提供服務(wù)的情況時有發(fā)生。雖然承接主體具有底層優(yōu)勢，最了解實(shí)際情況并能夠直接接收到民眾的公共體育服務(wù)訴求，但由于地位和能力的弱勢，沒有與政府平等協(xié)商的實(shí)力，只能被動接受行政指令，從而影響到服務(wù)的效率與質(zhì)量。

1.2 依附性合作關(guān)系，承接主體行為的異化

由于政府掌握著大量人、財、物等資源配置權(quán)，體育社會組織在數(shù)量、規(guī)模和能力上都無法與之相抗衡。我國一直以來在體育領(lǐng)域?qū)嵭械摹芭e國體制”，在一定程度上也限制了體育社會組織的發(fā)展，有些體育社會組織最初就帶有強(qiáng)烈的行政色彩，由于缺乏生存的根基和自治的傳統(tǒng)，也愿意被政府吸納，依附于政府。理論上，公私合作的基礎(chǔ)應(yīng)是政府給予體育社會組織一定的自主空間。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府并不愿放棄實(shí)際掌控權(quán)，往往運(yùn)用各種隱性化策略將體育社會組織限制在可控范圍。表面看來，體育社會組織與政府之間簽訂有正式的購買合同，但實(shí)際上由于體育社會組織持續(xù)發(fā)展能力不足，缺乏獨(dú)立性，二者之間是一種依附性合作關(guān)系。

1.3 交易程序缺乏透明性

按照有關(guān)規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)為主的方式購買公共體育服務(wù)。然而在實(shí)踐中，由于主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手里，政府選擇承接主體時往往采取不透明非競爭性的方式。有些盡管形式上采取了項(xiàng)目招投標(biāo)等公開競爭方式，但實(shí)質(zhì)上大多仍采取行政命令對參與競選的體育社會組織施加影響。通過查詢部分地區(qū)體育局官網(wǎng)及政府采購網(wǎng)實(shí)例發(fā)現(xiàn)，目前政府選擇承接主體時，涉及需要體育專業(yè)知識如競賽活動、技術(shù)培訓(xùn)、體質(zhì)檢測等專業(yè)性服務(wù)時，主要采用單一來源購買形式。公開招標(biāo)的方式，只有在不需要體育專業(yè)知識如場地設(shè)施供應(yīng)、服務(wù)管理等輔助性服務(wù)時，才會被采用。

2 異化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

2.1 購買主體的原因

政府作為一個高度組織化的強(qiáng)勢公權(quán)力實(shí)體支配著大部分的社會資源，而體育社會組織在行政權(quán)力的影響和市場競爭的雙重沖擊下，發(fā)展相對遲緩且自治生存能力較差。因此，在公共體育服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型過程中必然會存在公權(quán)力與私權(quán)力的斗爭與妥協(xié)。政府購買公共體育服務(wù)表面上的公私合作式伙伴關(guān)系，在本質(zhì)上是建立在依附性從屬關(guān)系基礎(chǔ)之上的非對稱性依賴關(guān)系。同時，為實(shí)現(xiàn)特定的行政治理目標(biāo)，由體育行政管理部門主導(dǎo)的競爭招標(biāo)以及供方能力引發(fā)的合作慣性，容易形成少數(shù)幾個甚至同一個體育社會組織長期壟斷，使公共體育服務(wù)供給的質(zhì)量難以提高。

2.2 承接主體的原因

由于公共體育服務(wù)具有公益性特點(diǎn)，政府的購買價格通常不會太高且管理嚴(yán)格，符合資質(zhì)條件的營利性社會力量或是因利潤太低缺乏參與積極性，或是因能力不夠不具備參與的資格。因此，政府購買公共體育服務(wù)的主要力量就只能由體育社團(tuán)、基金會等非營利性體育社會組織承擔(dān)。然而，除了有商業(yè)化賽事的單項(xiàng)協(xié)會如足協(xié)、籃協(xié)等可以獨(dú)立生存之外，眾多非營利性體育社會組織由于長期形成對體育行政部門的依賴性，都不具備籌集資金、服務(wù)社會的獨(dú)立生存能力。

2.3 法律層面的法源缺失

西方社會購買公共體育服務(wù)之所以能夠有效實(shí)施在很大程度上有賴于法律法規(guī)。政府向社會力量購買公共體育服務(wù)相較于《采購法》和國務(wù)院其它部門制定的規(guī)章及規(guī)范性文件而言有其專業(yè)特殊性，目前我國有關(guān)體育行政管理部門購買公共體育服務(wù)的法律規(guī)定較少，雖然地方各級政府相繼出臺了有關(guān)的規(guī)范性文件，但由于缺乏國家層面的規(guī)定，在實(shí)踐中各地沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 績效評估體系不健全

目前，我國政府購買公共體育服務(wù)績效的評估體系仍處于探索的起步階段。在應(yīng)然層面與實(shí)然層面，應(yīng)該采取購買者、第三方和服務(wù)對象三方評估相結(jié)合的方式。第三方績效評估一般缺少話語權(quán)，體育服務(wù)的最終績效如何仍然是由體育行政部門來判定，甚至有時候就沒有第三方評估的存在直接結(jié)項(xiàng)，給機(jī)會主義行為留下了暗箱操作的空間。

3 政府購買公共體育服務(wù)的法治化治理

以法治的方式對政府購買公共體育服務(wù)行為進(jìn)行治理，應(yīng)以具體的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，否則就有可能演變成政府推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、變相增加財政開支的腐敗行為，具體應(yīng)做好幾個方面的工作。

3.1 明確政府購買的范圍

現(xiàn)代公共管理學(xué)認(rèn)為，政府的服務(wù)職能是以公共服務(wù)的績效管理為核心，服務(wù)職能的范圍應(yīng)以公共性和公益性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束。政府向社會力量購買公共體育服務(wù)，會使其配置資源的權(quán)力擴(kuò)大，因此必須要有明確的界限加以規(guī)范，具體而明確的范圍界定在實(shí)踐操作上才具有實(shí)際意義。在未來立法、修法時，可在指導(dǎo)性正面清單的基礎(chǔ)上，采用負(fù)面清單制度，把政府購買公共體育服務(wù)的范圍分別設(shè)置為禁止性范圍、可裁量性范圍和確定性范圍，并使其內(nèi)容更加具體細(xì)化，以便于同級財政、監(jiān)察等管理部門進(jìn)行合法性和可行性審查。

3.2 加強(qiáng)交易程序透明化

隨著社會的進(jìn)步，行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，體育行政裁量的范圍也會不斷擴(kuò)張，僅依靠實(shí)體法對政府購買公共體育服務(wù)的行為加以約束顯然是不夠的，需要尋求程序的法律規(guī)制。現(xiàn)有法律法規(guī)以及各級政府規(guī)范性文件在程序性規(guī)范方面存在許多的不足之處，未來立法或修法時，可以將程序性規(guī)定一并納入，把包括立項(xiàng)、信息發(fā)布、購買過程、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)納入法定程序。同時在體育主管部門的門戶網(wǎng)站及政府采購網(wǎng)及時公布有關(guān)信息，便于公眾了解，接受社會大眾的監(jiān)督。

3.3 健全監(jiān)督評估機(jī)制

現(xiàn)有的法律法規(guī)主要是針對承接人的監(jiān)督，對行政監(jiān)管主體的責(zé)任并沒有加以規(guī)定。僅享受監(jiān)管權(quán)力，卻沒有承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的具體規(guī)定，這勢必會造成行政監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不一致，監(jiān)管責(zé)任意識缺失，監(jiān)管效率低下等問題。因此，有必要完善對購買主體與承接主體全方位的監(jiān)管制度，建立事前目標(biāo)設(shè)定、事中管理和事后評價的全過程長效監(jiān)督評估模式，制定嚴(yán)格的項(xiàng)目評價標(biāo)準(zhǔn)與制度，明確績效評估的具體指標(biāo)。對具有較強(qiáng)專業(yè)性的服務(wù)項(xiàng)目，可根據(jù)有關(guān)規(guī)定，由體育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)組織邀請高校或體育科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)專家學(xué)者參與進(jìn)來，結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督，杜絕腐敗源頭。

3.4 完善公眾參與機(jī)制

政府購買公共體育服務(wù)是基于社會大眾的需求，沒有社會大眾的需求，購買行為就缺少基本的邏輯起點(diǎn)。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公眾參與政府購買公共體育服務(wù)的程序機(jī)制。公眾參與可以是在事前的立項(xiàng)決策階段、也可以是在事中的監(jiān)督或事后的績效評估階段。任何一個階段都可以通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、座談會、聽證會、實(shí)地走訪等方式聽取群眾意見。同時健全競購人陳述、服務(wù)質(zhì)量社會評估等一系列公眾參與的渠道，調(diào)動公眾的主動參與意識，保證參與人陳述意見的權(quán)利。

3.5 培育和扶持體育社會力量

當(dāng)前我國難以構(gòu)建“國家-市場-社會”三元市民社會結(jié)構(gòu)的重要原因是缺少了作為社會第三部門的社會力量參與，因此，應(yīng)積極培育和扶持體育社會力量。具體應(yīng)做好以下幾個方面：首先，嘗試實(shí)行一業(yè)一項(xiàng)一地多協(xié)會制度，打破地區(qū)體育項(xiàng)目由某一單項(xiàng)體育協(xié)會壟斷的局面，營造體育社會組織之間有序競爭的氛圍。其次，改善體育社會組織的準(zhǔn)入環(huán)境。需要進(jìn)一步改革體育社會組織的管理體制，政府主動放權(quán)，簡化體育社會組織的注冊登記門檻和審批程序。同時，在符合有關(guān)資質(zhì)要求的前提下，對體育社會組織的成立年限不應(yīng)做硬性規(guī)定，做好培育體育社會組織的基礎(chǔ)工作，發(fā)揮其專業(yè)和成本優(yōu)勢，引導(dǎo)其更多地參與為公眾提供公共體育服務(wù)，激發(fā)其生存活力。最后，為體育社會力量發(fā)展提供更為寬松有利的政策環(huán)境。對于行政依附性較強(qiáng)的準(zhǔn)官方體育協(xié)會商會，政府應(yīng)幫助它們逐步實(shí)現(xiàn)與掛靠的體育行政主管部門脫鉤，明確其獨(dú)立法律地位；對于民間發(fā)展起來的草根體育社會組織，給予更大的信任和支持力度，幫助它們完善組織機(jī)構(gòu)和管理制度建設(shè)，提升其社會公信力。無論是哪種體育社會力量，只要是為社會大眾提供公共體育服務(wù)，均可以享受如稅費(fèi)減免、延期納稅或是稅款扣除等優(yōu)惠措施。同時，由主管部門負(fù)責(zé)對體育社會組織進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)與監(jiān)督，將它們引入規(guī)范化、專業(yè)化、法治化的軌道。

政府出資購買公共體育服務(wù)是一種雙贏的公私合作模式，其優(yōu)勢在于國家通過購買的方式，借助私主體力量，減輕政府行政負(fù)擔(dān)的同時能有效提高供給的效率和效益。與此同時，私主體也可獲取相應(yīng)的收益，激發(fā)市場活力。在推動政府向社會力量購買公共體育服務(wù)這一制度從實(shí)然現(xiàn)狀走向應(yīng)然遠(yuǎn)景的過程中，要重點(diǎn)防范與改革并行出現(xiàn)的異化問題，完善公共體育服務(wù)市場化進(jìn)程中的公私合作法治化體系。

[1]財政部,民政部.關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見[Z].2016-12-01.

[2] 張怡歌.政府購買公共法律服務(wù)的異化與法治化破解[J].法學(xué)雜志,2019(2):133-140.

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[6] 周銘揚(yáng)，王政.我國地方政府購買體育社團(tuán)公共體育服務(wù)的實(shí)證研究[J].首都體育學(xué)院學(xué)報,2020,32(2):127-133.

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Alienation and Legalization of Purchasing Public Sports Services of the Government

BA Yufeng, etal.

(Henan Agricultural College, Zhengzhou 450046, Henan, China)

2020年度河南省重點(diǎn)研發(fā)與推廣專項(xiàng)（軟科學(xué)研究）支持項(xiàng)目(項(xiàng)目名稱：政府購買公共體育服務(wù)的異化與法治化治理；編號：202400410124)；2019年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金(項(xiàng)目名稱：政府購買公共體育服務(wù)機(jī)制的法政策學(xué)研究；編號：19YJA890027)。

巴玉峰（1972—），副教授，研究方向：體育法學(xué)。