淺談我國律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的完善

摘 要 律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度是我國現(xiàn)行律師制度中的一項重要制度。隨著刑事司法的不斷健全，我國對律師執(zhí)業(yè)的監(jiān)管也日趨成熟，出臺了多項配套政策。但是，一些問題的出現(xiàn)卻制約著我國律師行業(yè)的發(fā)展。最主要的就是“兩結(jié)合”體制下司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會之間的分工;律師執(zhí)業(yè)申請過程欠缺;律師懲戒機(jī)制存在不足等。關(guān)鍵在于提高行業(yè)自治水平，優(yōu)化職權(quán)分工，重點在監(jiān)管主體，尤其是律師協(xié)會的自治需要凸顯;其次要完善申請執(zhí)業(yè)的條件，著手于對申請執(zhí)業(yè)律師的考核制度;最后要完善律師懲戒相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)對程序的立法。

關(guān)鍵詞 律師 執(zhí)業(yè)監(jiān)管 “兩結(jié)合”體制

作者簡介：田苗，太原工業(yè)學(xué)院，本科，研究方向：訴訟法學(xué)。

中圖分類號：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.038

律師行業(yè)是神圣的行業(yè)，律師作為法律踐行的守護(hù)者，自然也需要一定的行業(yè)約束。律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度是律師制度的一部分，也是其必不可少的內(nèi)容。律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致了眾多律師知法犯法，游走在犯罪的邊緣。目前，司法實踐中也常會有“人情案”的出現(xiàn)，體現(xiàn)了對法治的蔑視，對人權(quán)的蔑視，這都是律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管不嚴(yán)所引發(fā)的社會現(xiàn)象。

新時代下人民對美好生活向往需求的增量部分更多集中在合法權(quán)益保障、社會事務(wù)參與等方面，這既是律師行業(yè)改革發(fā)展的重大機(jī)遇，也是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，對律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的研究使得律師執(zhí)業(yè)權(quán)利得到維護(hù)，律師行業(yè)發(fā)展的政策得到完善，律師制度改革不斷向縱深前進(jìn)，讓正義之花在法治社會中結(jié)果，努力使各項機(jī)制更加順暢、協(xié)調(diào)更加有效、任務(wù)更加明確、責(zé)任更加到位。

一、律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的重要性

律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度，是律師制度的一部分，是指對律師執(zhí)業(yè)前后過程的管理，各國對于律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的側(cè)重不同，但總體來說都形成了國家，律師協(xié)會，律師三者參與的層次。律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度具有法定性、普遍性和穩(wěn)定性。

律師開始執(zhí)業(yè)是真正踏入律師行業(yè)的不成文規(guī)定，是政府可以對律師予以管理和約束的標(biāo)志，是尋求幫助的人信賴的憑證，它在律師法律制度中占有十分重要的地位和作用。因此，對律師執(zhí)業(yè)的監(jiān)管也就尤其的重要。[1]

律師職業(yè)具有對等性。律師從事活動中，是以一種對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與當(dāng)事人相處，而委托合同就是維持這種關(guān)系的紐帶。

律師職業(yè)具有有償性?；谏鐣髁x法治需要，律師作為私主體，接受當(dāng)事人的委托，應(yīng)當(dāng)獲得報酬。

律師職業(yè)具有自治性。律師職業(yè)的特殊性在于組成人員的專業(yè)，因此其管理不同于行政管理，需要形成內(nèi)部的自治系統(tǒng)。[2]

二、我國律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的現(xiàn)狀及其存在的問題分析

（一）我國律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的現(xiàn)狀

1954年我國頒布了第一部《憲法》，1979年對律師制度進(jìn)行了重建，1996年正式頒布《律師法》，律師執(zhí)業(yè)組織形式也歷經(jīng)國辦所、合作制、合伙制，逐漸趨于成熟完善，律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度也從單一政府管理轉(zhuǎn)向了司法行政機(jī)關(guān)與律師行業(yè)協(xié)會共同管理。1993年，經(jīng)國務(wù)批準(zhǔn)的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》正式確立了“兩結(jié)合”的律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度基本框架，為律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的改革指明了方向。[3]

“兩結(jié)合”體制是司法行政機(jī)關(guān)在宏觀上進(jìn)行規(guī)制，律師協(xié)會訂立細(xì)則對整個行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，實現(xiàn)權(quán)力分治，形成了有效的監(jiān)管機(jī)制，在減少行政成本的同時也提高了監(jiān)管效率。“兩結(jié)合”監(jiān)管體制強(qiáng)調(diào)行政管理與行業(yè)管理各司其職、相互配合，行政管理與律師行業(yè)管理相對分離，實質(zhì)上是一種權(quán)限上的分離。

從律師制度管理現(xiàn)狀上來說，我國目前只有少數(shù)的法律以及文件規(guī)范，1996年頒布施行的《律師法》、2001年頒布的《外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理條例》以及各級司法行政機(jī)關(guān)制定的地方性文件和行業(yè)規(guī)范。這些多規(guī)定了一些宏觀原則，具體的細(xì)節(jié)還需要制定更加貼切的法規(guī)加以規(guī)范。[4]

從司法行政機(jī)關(guān)管理現(xiàn)狀上來說，它對與律師相關(guān)的人與機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀掌控，其職責(zé)包括立法、執(zhí)法、監(jiān)督和指導(dǎo)三方面。將《律師法》的相關(guān)規(guī)定貫徹到底，充分發(fā)揮律師的功能。

綜上，十幾年的過程證明了“兩結(jié)合”制度為中國律師行業(yè)所做的貢獻(xiàn)，努力構(gòu)建較為完善的律師制度。但是，制度的好壞也會隨著時代的變遷發(fā)生一定的變化，沒有任何制度是一成不變的，當(dāng)前社會制度下“兩結(jié)合”體制已不能很好地發(fā)揮作用，已經(jīng)不能進(jìn)行良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了律師行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我們需要對這一體制進(jìn)行適度的調(diào)整與完善。

（二）我國律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度存在的問題分析

第一，“兩結(jié)合”體制下的監(jiān)管主體分工不明。即律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管中司法行政機(jī)關(guān)的定位不清晰。國家設(shè)立律師職業(yè)的目的是為了維護(hù)公共利益，這也應(yīng)是司法行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)政策、實施管理行為所應(yīng)遵循的基本原則。[5]主要表現(xiàn)為司法行政機(jī)關(guān)的慣性做法影響較大，“兩結(jié)合”體制下尚未從直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理者，想通過行政手段干預(yù)律師協(xié)會的決策，使律師協(xié)會處于被動地位，甚至對某些違反執(zhí)業(yè)規(guī)范的律師采取行政處罰，管理的方面仍較為具體。全國律協(xié)在《地方律師協(xié)會建設(shè)調(diào)研報告》中指出，截止至2018年底，我國地市級律師協(xié)會有350多家，其中由司法行政機(jī)關(guān)代管的律協(xié)占比多達(dá)三分之二，有200多家;實現(xiàn)“兩分開”的律協(xié)占比約為三分之一，有100多家。數(shù)據(jù)表明，細(xì)致定位司法行政機(jī)關(guān)引人深思，更好的踐行國家給予律師協(xié)會的自主權(quán)以及發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的宏觀優(yōu)勢。

第二，律師執(zhí)業(yè)申請的過程欠缺。統(tǒng)計表明我國律師人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國，美國有將近100萬的律師，占全球律師總數(shù)的三分之一。這一系列的步驟帶來的主要的問題是實習(xí)律師考核制度形式化。即我國對實習(xí)律師的考核局限于對其的政治素養(yǎng)、道德品行、業(yè)務(wù)、遵守律師職業(yè)道德和實習(xí)紀(jì)律情況，形式化突出。對實習(xí)律師的專業(yè)水平考核較少，律所的實習(xí)標(biāo)準(zhǔn)不同，考核的難易程度也就無法統(tǒng)一，違規(guī)現(xiàn)象時常出現(xiàn)，使得實習(xí)律師考核制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，如同虛設(shè)。[6]第三，律師懲戒機(jī)制存在不足。在不完善的律師制度下，律師的處境較為艱難，立法沒有合理的保護(hù)律師的執(zhí)業(yè)利益。法律規(guī)定，對當(dāng)事人的同一違法行為，行政機(jī)關(guān)不得根據(jù)同一事實和同一理由進(jìn)行兩次以上的處罰。而依據(jù)《律師會員處分規(guī)則》第11條以及依據(jù)《律師法》第47條內(nèi)容，對律師的懲戒不只有一次，這對違法違紀(jì)的律師尚不公平，也是對社會資源的浪費(fèi)。[7]

三、完善我國律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度的建議

世上并沒有完美的制度，而問題的出現(xiàn)是完善制度的契機(jī)，完善的過程也是制度不斷成熟的過程，以下是所提的幾點不太成熟的建議，希冀對于制度的完善有益。

（一）提高行業(yè)自治水平，優(yōu)化職權(quán)分工

根據(jù)“兩結(jié)合”體制的規(guī)定，我國司法行政機(jī)關(guān)多是宏觀指導(dǎo)，監(jiān)管主體包括律師協(xié)會，律師事務(wù)所以及律師。因此，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)落實政府提出的“簡政放權(quán)”的理念，同時幫助樹立行業(yè)的權(quán)威，還權(quán)于行業(yè)協(xié)會。

當(dāng)然律師協(xié)會自治也并不是一句空話，應(yīng)該真正落到實處。第一，行使律師行業(yè)的懲戒權(quán)。司法行政機(jī)關(guān)的懲戒帶有濃重的殺一儆百色彩，對律師職業(yè)生涯影響巨大。而律師行業(yè)的懲戒應(yīng)與律師在業(yè)內(nèi)的評價掛鉤，違紀(jì)者將影響其在業(yè)內(nèi)的聲譽(yù)，讓其在可挽救的基礎(chǔ)上認(rèn)識到自身的錯誤，留有補(bǔ)救的機(jī)會。第二，制定律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，提高整體的專業(yè)化水平。律師協(xié)會是所有律師的依托，律師協(xié)會應(yīng)組織大量的律師調(diào)研市場，了解民眾需求，符合社會的要求，并且定期組織律師的二次學(xué)習(xí)，將實務(wù)與理論緊密結(jié)合，提高律師服務(wù)的層級，整合社會中的律師資源，物盡其用。

（二）完善申請執(zhí)業(yè)的條件

無論是在英美法系還是大陸法系，律師的準(zhǔn)入門檻都非常高，一般只有法學(xué)科班出身才能報考司法考試，通過考試后實習(xí)期也很長。在日本，要成為律師除了要經(jīng)過統(tǒng)一的司考以外還需要在司法研修所進(jìn)行為期兩年的學(xué)習(xí)，而且日本的司法考試非常嚴(yán)格，合格率大約為2%。結(jié)合各國制度，要解決我國的問題，應(yīng)對實習(xí)律師加大專業(yè)考核力度。各個律所根據(jù)自身的情況從不同方面培養(yǎng)實習(xí)律師的專業(yè)能力，然后由律師協(xié)會定期考核，考核不合格者延長實習(xí)期間;再次不合格者，重新學(xué)習(xí)理論知識，直到考核合格，可以執(zhí)業(yè)為止。對于出現(xiàn)不合格實習(xí)律師的律所予以批評，責(zé)令其修改培養(yǎng)方式。嚴(yán)重?fù)p害公眾利益和律所利益者，對律師實施注銷執(zhí)業(yè)證書的制度。[8]

（三）完善律師懲戒的司法終極審查機(jī)制

懲戒只是一種手段，重點是提醒執(zhí)業(yè)者不要知法犯法，破壞法律秩序，阻礙行業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。

司法審查是法律的最后一道防線，也是最權(quán)威的手段。司法審查主要是合法性審查，第一，審查懲戒委員會適用的法律是否合法;第二，審查懲戒委員會的組成人員是否符合法律規(guī)定;第三，審查審理過程中的程序是否合法。當(dāng)然，此審查并非針對所有的案件，否則會造成司法資源浪費(fèi)。必要案件采取司法審查，這樣才能對生活當(dāng)事人實現(xiàn)最大救濟(jì)，維護(hù)社會公平正義。

四、結(jié)語

律師是現(xiàn)代法治社會必不可少的一份子，律師行業(yè)的發(fā)展為我國的法制建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，所以如何發(fā)揮其作用也是寫作過程的出發(fā)點。律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度涉及多方面的問題，文中所提到的只是一小部分，建議也都不太成熟，我們應(yīng)該以溫和的姿態(tài)看待這一問題并盡力將建議變得可行化。通過對司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會的職權(quán)界定，強(qiáng)調(diào)協(xié)會行業(yè)管理，宏觀指導(dǎo)司法行政機(jī)關(guān)，形成不一樣的“兩結(jié)合”，適應(yīng)我國法治進(jìn)程，趕上世界律師業(yè)發(fā)展趨勢。

參考文獻(xiàn)：

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