淺談中國合憲性審查制度與模式

摘 要 依法治國首先是依憲治國，黨的十九大報告對推進(jìn)我國的合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威作出了重要部署。2018年憲法修正案設(shè)立了憲法和法律委員會，使推進(jìn)合憲性審查工作邁出了重要一步，解決好我國合憲性審查制度的問題，構(gòu)建合憲性審查制度的中國模式，對于建設(shè)中國特色社會主義法治國家具有舉足輕重的作用和意義。

關(guān)鍵詞 合憲性審查 制度模式 違憲責(zé)任 依法治國

作者簡介：牛司原，中共遼寧省委黨校。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.007

一、合憲性審查制度的內(nèi)容

（一）合憲性審查制度的主體

合憲性審查主體是指擔(dān)負(fù)合憲性審查職責(zé)的特定機構(gòu)，從世界范圍來看，目前通行做法是在憲法上明確規(guī)定特定國家機關(guān)來擔(dān)任審查職責(zé)，由于各個國家在政治制度，法制體制，法律傳統(tǒng)等方面都存在差異，目前世界上存在的合憲性審查機構(gòu)可大致分為四種：

第一種是以普通法院為合憲性審查的主體，通常在具體案件中，受理法院在審理中即對適用的法律進(jìn)行合憲性審查，最典型的是美國馬伯里訴麥迪遜案。

第二種是以憲法法院作為合憲性審查的主體，由奧地利開創(chuàng)，德國豐富和發(fā)展，德國的憲法法院作為一個單獨設(shè)立的合憲性審查主體，兼具普通法院和最高權(quán)力機關(guān)審查模式的優(yōu)點，即可針對抽象審查又可進(jìn)行具體審查。

第三種是以法國為代表的以憲法和憲法委員會作為合憲性審查主體，這個委員會的政治地位較高，能夠有效及時制止違反憲法的規(guī)范的頒布和實施。

第四種是以議會和國家最高權(quán)力機關(guān)作為合憲性審查主體，由于最高權(quán)力機關(guān)的地位，及其對憲法精神的貫徹和理解，這種模式具有權(quán)威性、有效性以及監(jiān)督的直接性快速性。

對于我國而言，在2018年之前我國學(xué)界對于審查主體有多種不同的提議：一是設(shè)立獨立于全國人大的憲法法院，效仿德國;二是由普通法院負(fù)責(zé)合憲性審查工作，最高人民法院負(fù)責(zé)憲法訴訟;三是由普通法院在審理案件時作出合憲性解釋。[1]2008年以后學(xué)界主要針對在全國人大及常委會下在審查機構(gòu)的設(shè)立上進(jìn)行了多種不同的方式，2018年憲法修正案明確將法律委員會改為憲法和法律委員會，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)合憲性審查工作。

（二）合憲性審查制度的對象

由于各國合憲性審查的模式存在不同，審查范圍也不盡相同，但總的來看合憲性審查制度的對象可以大體分為法律和行為兩大類：

法律的制定包括各種法律和規(guī)范性文件，在制定時必須以憲法為依據(jù)，具體表現(xiàn)如下：一是法律，這里的法律包括聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦成員的憲法和單一制國家中立法機關(guān)制定修改和廢除的規(guī)范性文件，其次是具有規(guī)范性文件性質(zhì)的法律，及由行政機關(guān)和地方性立法機關(guān)制定的規(guī)范性文件。二是行為，合憲性審查對行為的監(jiān)督體現(xiàn)在，對國家機關(guān)及其工作人員的行為上和對社會團(tuán)體的行為上的監(jiān)督。

合憲性審查制度的對象在我國則更為特殊，除了國家層面的法律法規(guī)，規(guī)范性文件之外，基于我國的政治制度，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查具有必要性，中國合憲性審查制度由國家層面和政黨層面共同構(gòu)成，因而黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查也同等重要，但目前全國人大及其常委會還不具備對全黨全國性的重要規(guī)范文件的審查權(quán)力，建立黨內(nèi)法規(guī)審查和國家法規(guī)審查銜接聯(lián)動機制，建立中國黨內(nèi)審查與國家審查二元審查機制互聯(lián)融合機制就尤為關(guān)鍵。

另外，在國家層面上，對于立法、法律草案、授權(quán)立法決定等文件，上述三類也不屬于法律，但加強對這三類文件的合憲性監(jiān)督也勢在必行。

（三）合憲性審查制度的原則

合憲性審查的原則是合憲性審查制度得以運行和發(fā)揮作用的行事依據(jù)，從世界范圍來看，主要有以下幾種：其一是政治問題不審查原則。其二是合憲性推定原則，即肯定法律存在違背憲法實施的情況，另一方面就是在任何法律被宣告違背憲法之前都應(yīng)推定為有效。其三是可分性原則，即根據(jù)文件的具體情況進(jìn)行區(qū)分，針對特定條目進(jìn)行合憲性審查。

對于我國，除了上述三條之外，還有以下幾條原則值得注意，首要一條是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國憲法序言明確指出我國堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面依法治國，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此合憲性審查的前提是要保障黨在這一過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。其次是人權(quán)保障原則，維護(hù)憲法權(quán)威，限制公權(quán)力，保障人權(quán)。最后是以事前審查為主，事后審查為輔，一方面事前審查避免已生效的法律法規(guī)被撤銷或改變而造成不良社會影響;另一方面對事前審查未及時發(fā)現(xiàn)的違憲條款，采取事后審查，有利于保障憲法的權(quán)威，并對其予以糾正。

二、我國合憲性審查制度的不足

（一）黨在合憲性審查中的關(guān)系急需明晰

首先，黨在合憲性審查工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，這是毋庸質(zhì)疑的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)和合憲性審查機構(gòu)的關(guān)系亟待明確，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是合憲性審查工作前提，黨在合憲性審查機制中的組織協(xié)調(diào)工作如何更好地展開，如何能夠做到不失位、不缺位、不越位，又能更好地處理各種信息的關(guān)系，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)的機構(gòu)很多，怎么樣處理好這些組織之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)一致開展工作，這些黨組織分別對哪些相關(guān)事務(wù)做出決策等等這些問題都需要做出明確的回答。

（二）審查程序不夠嚴(yán)密

當(dāng)前合憲性審查程序缺乏嚴(yán)密性，審查步驟過于簡略，制度雖然建立起來，但缺乏規(guī)范化制度化的要求，主要問題在于提請與審議合憲性審查時沒有明晰的措施，各項相關(guān)的規(guī)定制度之間沒有完整的關(guān)系架構(gòu)，相關(guān)規(guī)章并不完整，相互分離 ，各自獨立，缺乏統(tǒng)一的體系，缺乏有效的法律程序?qū)⑵湔显谝黄?。即審查的對象并不明確，誰可以提起審查訴求，審查的方式是什么，按照什么程序進(jìn)行審查等等，尚無法可依。

（三）審查體系不統(tǒng)一

審查基準(zhǔn)體系關(guān)系到審查制度的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，我國目前尚未建立起完善的審查基準(zhǔn)體系，繼續(xù)建立符合我國憲法結(jié)構(gòu)規(guī)定的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國相關(guān)機關(guān)進(jìn)行合憲性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，與域外審查標(biāo)準(zhǔn)有何區(qū)別，又采取何種基準(zhǔn)模式，合憲性審查，施行的準(zhǔn)則范圍包含哪些，目前這些問題都需要解決。

（四）法規(guī)備案審查未能公開化

當(dāng)前我國法規(guī)備案審查范圍擴大，對與法律不一致的問題都進(jìn)行了監(jiān)督和糾正，但同時，我們對法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行備案審查的情況并沒有公開化[2]，這就造成了公眾對備案審查的監(jiān)督的缺失，合憲性審查的重要價值就在于審查結(jié)果的公開化，通過將審查結(jié)果的公開，向全體社會成員傳達(dá)憲法的價值，促進(jìn)憲法精神深入社會成員之中，促成全社會形成對憲法的共識和信仰。

（五）違憲責(zé)任追究缺失

合憲性審查目的在于捍衛(wèi)憲法權(quán)威，然而目前我國對審查后發(fā)現(xiàn)違反憲法或者不按規(guī)定報送備案行為的法律制裁缺乏足夠的關(guān)注度，對違憲的立法責(zé)任追究缺乏強制力和約束力，審查備案制度的程序，特別是法律責(zé)任的追究制度并沒有足夠的保障，如果對違憲審查責(zé)任的追究缺乏足夠的認(rèn)識，那么會使合憲性審查結(jié)果失去應(yīng)有的效力和影響力，也不利于合憲性審查制度的運行開展，只有追究了違反憲法所產(chǎn)生的憲法責(zé)任，才能體現(xiàn)作為最高法、根本法的憲法價值。

三、構(gòu)建合憲性審查制度的中國模式

（一）堅持和完善合憲性審查制度基本原則

我國的國家的性質(zhì)、政權(quán)運作模式都與西方國家不同，《憲法》第3條明確規(guī)定了我國國家機構(gòu)實行民主集中制的原則，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，因而任何制度設(shè)計都不能與根本政治制度沖突，在我國不可能存在游離于人民代表大會制度的國家機關(guān)，[3]在人民代表大會制度制度框架下建立合憲性審查機關(guān)，這是我國根本政治制度的必然要求，也是必須堅持的基本原則。

（二）明確合憲性審查的范圍

當(dāng)前我國合憲性審查的范圍仍需明確，《憲法》第5條合憲審查的范圍要求涵蓋所有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，不得以憲法抵觸。目前我國對合憲性審查的審查的范圍仍然缺乏明確的規(guī)定，只有將合憲性審查的具體范圍明確，才能夠順利的開展合憲性審查工作，實現(xiàn)憲法監(jiān)督，除此之外，對于黨內(nèi)法規(guī)，也應(yīng)納入合憲性審查的范圍，但必須在中國特色社會主義這個總原則下進(jìn)行安排，[4]除此之外，對于立法、法律草案以及授權(quán)立法的決定，也應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合憲性審查。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化合憲性審查程序

合憲性審查工作必須建立完整的一套程序機制上，涉及到合憲性審查的啟動，審查的方式，違憲責(zé)任的追究等，除此之外，還有涉及到對國家機關(guān)行為的審查，必須加快對合憲性審查程序機制的法制化構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對這一程序盡快開展立法工作，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面保障憲法實施。

（四）處理好審查主體之間的職能分工和關(guān)系

2018年第五次修憲將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”正式成為憲法機關(guān)，順應(yīng)了審查權(quán)集中化，專業(yè)化的發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)注意到的是，人大憲法和法律委員會是全國人大的專門委員會，在合憲性審查中居于最高地位，全國人大常委會法工委內(nèi)設(shè)的法規(guī)備案室負(fù)責(zé)法規(guī)，司法解釋備案的接收，公民、組織提出的審查建議的接收、登記，以及對法規(guī)、司法解釋的審查研究工作，全國人大常委會法工委是全國人大常委會的工作機構(gòu)，其獨立行使合憲性審查權(quán)，與其性質(zhì)、地位是不相稱的。立法法規(guī)定由法工委進(jìn)行合憲性審查，是在未設(shè)立憲法和法律委員會的背景下做出的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，法工委對于相關(guān)文件和建議被認(rèn)為是可能違反憲法的應(yīng)當(dāng)移送全國人大憲法和法律委員會進(jìn)行正式合憲審查。同時要加快明確國務(wù)院、地方人大常委會，中共中央辦公廳和中央軍委對不同法律文件的審查以及文件涉及違反憲法移送全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查的程序安排。

（五）構(gòu)建和完善備案審查制度，構(gòu)建備案審查與合憲性審查銜接機制

備案審查是合憲性審查的基礎(chǔ)，二者都是對立法工作的監(jiān)督，備案審查主要是合法性審查，但違憲就必然違法。必須加快推進(jìn)二者在移交程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、處置等方面的相互銜接，構(gòu)建備案審查與合憲性審查的銜接機制[5]，這是我國構(gòu)建完善的合憲性審查制度必不可少的工作。

（六）建立科學(xué)完善的審查基準(zhǔn)體系

構(gòu)建和完善審查基準(zhǔn)體系，將有利于提高合憲性審查的精確性，同時保證合憲性審查的穩(wěn)定性，首先，要建立科學(xué)的審查基準(zhǔn)體系，確定各種行為標(biāo)準(zhǔn)，使基本權(quán)利具體化，使憲法規(guī)定落實到具體的行為規(guī)范上來，增強針對性，進(jìn)一步使規(guī)范具體化，同時確保對基本權(quán)利的保護(hù);其次，加強審查基準(zhǔn)體系的可操作性，通過構(gòu)建完善的審查基準(zhǔn)體系，能夠高效率的順利的開展各項審查，為合憲性審查提供強有力的技術(shù)保障和支撐，進(jìn)一步提高審查效率，實現(xiàn)快速定性。

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