財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響
——基于地方政府競爭視角

何凌云 馬青山

內(nèi)容提要：本文利用2003—2016年中國278個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)，基于地方政府競爭視角，探討財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響。結(jié)果表明：財(cái)政分權(quán)顯著抑制城市創(chuàng)新水平的提升，且經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后該結(jié)論依然成立；財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響具有異質(zhì)性，如在科教水平較低、級(jí)別較低及中小城市，財(cái)政分權(quán)顯著抑制城市創(chuàng)新，而在科教水平較高、級(jí)別較高及大城市卻并未抑制城市創(chuàng)新；財(cái)政分權(quán)通過促進(jìn)地方政府“為增長而競爭”“為引資而競爭”、抑制地方政府“為創(chuàng)新而競爭”等途徑對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生負(fù)向影響。研究結(jié)論為從政府財(cái)政體制改革視角促進(jìn)城市創(chuàng)新提供啟示。

一、問題提出和相關(guān)研究綜述

創(chuàng)新是五大發(fā)展理念之首，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。為此，國家一方面積極完善關(guān)于創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)；另一方面，又致力于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技支出。城市是各類創(chuàng)新要素和資源的集聚地，在中國建設(shè)創(chuàng)新型國家政策體系和區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著支柱作用。近年來，中國整體創(chuàng)新指數(shù)已有所提升①，然而，城市創(chuàng)新水平仍然不高且各城市創(chuàng)新水平參差不齊?！?018年全球城市創(chuàng)新性排名》顯示，中國僅有香港、上海等四座城市進(jìn)入該排名百強(qiáng)②。如何全面提升城市創(chuàng)新水平是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)。

創(chuàng)新不僅僅是市場選擇的結(jié)果，更是政府推動(dòng)的結(jié)果。其中，財(cái)政支出是政府支持創(chuàng)新的關(guān)鍵手段[1]。1980年以來，中國推行了適度的財(cái)政分權(quán)改革，尤其是1994年的分稅制改革，從根本上改變了地方政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為方式[2]。那么，財(cái)政分權(quán)作為調(diào)整中央和地方政府資源配置的重要體制改革是否提高了財(cái)政支出效率，因而促進(jìn)城市創(chuàng)新水平的提升？在地方政府競爭視角下，財(cái)政分權(quán)又是通過哪些傳導(dǎo)機(jī)制影響城市創(chuàng)新水平？是否存在異質(zhì)性？

現(xiàn)有研究廣泛關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)提高了政府財(cái)政支出效率，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3-4]。然而，也有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如趙文哲(2008)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)使得地方政府更多地扮演“攫取之手”的角色[5]，降低了市場微觀主體的積極性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。近年來，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的探討越來越豐富，不少學(xué)者開始思考財(cái)政分權(quán)對(duì)創(chuàng)新的影響。

以往文獻(xiàn)主要研究財(cái)政分權(quán)對(duì)創(chuàng)新投入的影響，形成了促進(jìn)、抑制和非線性三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了創(chuàng)新投入的提升。例如，在微觀層面，臺(tái)航等(2018)基于工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)使得企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的邊際生產(chǎn)率有所提升[6]。在區(qū)域創(chuàng)新層面，卞元超和白俊紅(2017)利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)促使地方政府加大對(duì)創(chuàng)新的支持力度[7]；薛婧等(2018)還發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)提升了城市創(chuàng)新水平[8]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)抑制了創(chuàng)新水平。例如，在微觀層面，解維敏(2012)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)抑制了企業(yè)的研發(fā)投入水平[9]；謝喬昕和宋良榮(2015)利用中國上市公司2008—2012年數(shù)據(jù)有同樣的發(fā)現(xiàn)[10]。在區(qū)域創(chuàng)新層面，博奇等(Borge et al.，2014)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)體制造成地方政府重生產(chǎn)性投資、輕非生產(chǎn)性投資的投資偏好[11]，不利于創(chuàng)新活動(dòng)的開展。還有研究表明地方財(cái)政分權(quán)度越高，地方政府的創(chuàng)新性投入越低[12-13]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)創(chuàng)新的作用是有條件的，非線性的。例如，謝貞發(fā)和張瑋(2015)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在分稅制改革前后出現(xiàn)明顯相反的效果[14]；白俊紅和戴瑋(2017)則發(fā)現(xiàn)收入角度的財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府科技投入具有顯著的負(fù)面影響，而支出角度的財(cái)政分權(quán)卻產(chǎn)生了顯著的正向作用[15]；李政和楊思瑩(2018)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與城市創(chuàng)新的關(guān)系呈“V”形[16]。

綜合以往研究可見，目前學(xué)界關(guān)于財(cái)政分權(quán)如何影響創(chuàng)新仍存在較大爭議，且研究主要聚焦于創(chuàng)新投入方面。本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)以往文獻(xiàn)多關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)政府科技投入等創(chuàng)新投入端的影響，而本文研究財(cái)政分權(quán)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)出的影響，對(duì)已有研究是有益的補(bǔ)充。而且，本文從專利數(shù)量、專利價(jià)值及其他創(chuàng)新收益角度衡量城市創(chuàng)新水平，能有效改善投入端數(shù)據(jù)難以避免重復(fù)計(jì)算導(dǎo)致對(duì)創(chuàng)新水平測度不準(zhǔn)的問題。(2)現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，以及地方政府間關(guān)系產(chǎn)生重大改變，但尚未充分考慮地方政府行為模式改變所產(chǎn)生的影響。事實(shí)上，財(cái)政的分權(quán)與行政的集權(quán)下，各地方政府之間“為增長而競爭”“為創(chuàng)新而競爭”及“為引資而競爭”，對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生了巨大影響。

二、理論分析與研究假設(shè)

財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府擁有一定的收益和支配權(quán)，但地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重在不斷上升。迫于財(cái)政支出壓力，地方政府更傾向于投資周期短、見效快、風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目以快速增加財(cái)政收入。由于創(chuàng)新項(xiàng)目的短期效益不明顯且風(fēng)險(xiǎn)較大[4,17]，不能迅速幫助地方官員解決財(cái)政不足的困境，因此地方政府對(duì)其投入不足，導(dǎo)致區(qū)域創(chuàng)新效率和產(chǎn)出水平較低。盡管中央政府十分重視創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的重要作用，但由于信息不對(duì)稱等原因，中央政府也難以對(duì)地方政府的“輕創(chuàng)新”傾向進(jìn)行良好的監(jiān)督。除此以外，財(cái)政分權(quán)還在一定程度上造成要素市場扭曲和資源錯(cuò)配問題[18-19]、市場分割問題[20]與政企合謀的腐敗問題[12]，抑制了創(chuàng)新水平的提升。因此，本文提出：

假設(shè)1：財(cái)政分權(quán)抑制城市創(chuàng)新水平的提升。

已有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)在影響地方公共物品供給效率的基礎(chǔ)上，還能夠?qū)Φ胤秸偁幮袨楫a(chǎn)生影響[21]。傅勇和張晏(2007)提出的中國式分權(quán)理論認(rèn)為地方政府之間存在著激烈的競爭[22]。一方面，地方政府為增加財(cái)政收入往往與其他同級(jí)政府展開對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的競爭。另一方面，地方官員由上級(jí)政府直接任命，使其或是出于政治晉升考慮，或是追求本地區(qū)利益最大化，競相展開競爭，這種競爭對(duì)政府創(chuàng)新偏好及創(chuàng)新水平有著重要的影響。

1.地方政府“為增長而競爭”的視角

財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府積極展開為經(jīng)濟(jì)增長而競爭，可能有利于經(jīng)濟(jì)的高速增長，卻對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生不利影響。一方面，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)地方政府“為增長而競爭”。 在“晉升錦標(biāo)賽”體制下，經(jīng)濟(jì)增長成為上級(jí)對(duì)下級(jí)的首要考核指標(biāo)[23]，“為增長而競爭”成為地方政府的理性選擇。另一方面，地方政府以短期經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，“為增長而競爭”對(duì)創(chuàng)新造成不利影響。如相關(guān)學(xué)者發(fā)現(xiàn)為獲得晉升機(jī)會(huì)，地方官員會(huì)主動(dòng)競爭經(jīng)濟(jì)資源，卻對(duì)技術(shù)創(chuàng)新等方面關(guān)注不足[24]。顧元媛和沈坤榮(2012)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)下的“晉升錦標(biāo)賽”使得唯GDP至上的地方官員減少研發(fā)投入，導(dǎo)致中國的創(chuàng)新水平較低[25]?；诖耍疚奶岢觯?/p>

假設(shè)2:財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了地方政府“為增長而競爭”，從而抑制了城市創(chuàng)新水平的提升。

2.地方政府“為創(chuàng)新而競爭”的視角

中央政府早已認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新的重要性，提出科教興國戰(zhàn)略，為推動(dòng)城市創(chuàng)新還推行創(chuàng)新型城市試點(diǎn)、智慧城市試點(diǎn)等政策[26-27]，支持城市探索創(chuàng)新發(fā)展新模式。財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府秉承“向上負(fù)責(zé)”的觀念，或是出于完成政治任務(wù)的考慮，或多或少會(huì)展開“為創(chuàng)新而競爭”，可能促進(jìn)地方政府加大對(duì)研發(fā)的支持力度。然而，由于目前創(chuàng)新尚未成為官員考核的剛性指標(biāo)，地方政府可能只是用象征性的服從策略應(yīng)對(duì)中央政府提出的技術(shù)創(chuàng)新要求[28-29]，再加之創(chuàng)新投入到產(chǎn)出是一個(gè)長期的過程，現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)體制可能并未真正促進(jìn)地方政府開展創(chuàng)新競爭，增加創(chuàng)新效率和產(chǎn)出?；谏鲜龇治觯疚奶岢觯?/p>

假設(shè)3:財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府“為創(chuàng)新而競爭”產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響城市創(chuàng)新水平的提升。

3.地方政府“為引資而競爭”的視角

圖1 財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響機(jī)制

一方面，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)地方政府“為引資而競爭”。財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府對(duì)外商直接投資(FDI)等流動(dòng)性較強(qiáng)的資本要素興趣濃厚，期望獲得外資打包帶來的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)[30]；通過降低稅率、減免稅收等手段競相吸引FDI[31]，展開了激烈的“為引資而競爭”[32]。另一方面，地方政府“為引資而競爭”對(duì)城市創(chuàng)新產(chǎn)生影響。作為一條外部融資渠道，外資能夠?yàn)槠髽I(yè)研發(fā)活動(dòng)提供資金支持[33]，并且外資帶來的先進(jìn)生產(chǎn)、管理技術(shù)將產(chǎn)生“技術(shù)溢出”，為本土企業(yè)提供技術(shù)示范，加劇行業(yè)內(nèi)市場競爭，倒逼國內(nèi)企業(yè)提升創(chuàng)新能力[34-35]，進(jìn)而有利于提升城市創(chuàng)新水平。然而，外資的引進(jìn)也可能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，對(duì)城市創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響[36]。比如FDI引入導(dǎo)致本土企業(yè)對(duì)外資企業(yè)產(chǎn)生技術(shù)依賴[37]，以及外資企業(yè)對(duì)本土優(yōu)質(zhì)科技型人才的資源攫取[38]等都抑制了城市創(chuàng)新水平的提升?；谝陨戏治?，本文提出：

假設(shè)4:財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了地方政府“為引資而競爭”，“為引資而競爭”對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響不確定。

綜上，財(cái)政分權(quán)通過地方政府競爭進(jìn)而對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響，影響機(jī)制如圖1所示。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

為考察財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響，本文構(gòu)建如式(1)所示的模型，并利用2003—2016年的城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)：

lninnoit=α0+α1fisdecit+βXit+λi+λt+εit

(1)

其中，lninnoit為i城市t年的創(chuàng)新水平；fisdecit是本文的核心解釋變量，表示i城市t年的財(cái)政分權(quán)程度；Xit表示控制變量，α0表示截距項(xiàng)。系數(shù)α1表示財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的整體影響，β表示控制變量回歸系數(shù)，λi表示城市固定效應(yīng)，λt表示時(shí)間固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。其中，i表示各城市，t表示2003—2016年的時(shí)間區(qū)間。

Mit=γ0+γ1fisdecit+γjXjit+λi+λt+εit

(2)

lninnoit=φ0+φ1fisdecit+φ2Mit+φjXjit+λi+λt+εit

(3)

為了檢驗(yàn)假設(shè)2—假設(shè)4，本文引入中介效應(yīng)(M)進(jìn)行分析。借鑒巴倫和肯尼(Baron & Kenny，1986)[39]的做法進(jìn)一步構(gòu)建式(2)和式(3)探究財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響機(jī)制。具體檢驗(yàn)程序如下：首先，通過式(1)中α1是否顯著來判斷財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響程度；其次，通過式(2)中γ1檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)中介變量地方政府競爭(“為增長而競爭”“為創(chuàng)新而競爭”和“為引資而競爭”)的影響；最后觀察式(3)中的系數(shù)φ1和φ2，即同時(shí)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響。若滿足以下條件：第一，α1在統(tǒng)計(jì)上是顯著的。第二，γ1和φ2都顯著的情形下，若φ1顯著，則說明存在部分中介效應(yīng)，且效應(yīng)為γ1×φ2，表明財(cái)政分權(quán)不僅直接影響城市創(chuàng)新水平的提升，還會(huì)通過影響地方政府競爭進(jìn)而對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響；若φ1不顯著，表明是完全中介，財(cái)政分權(quán)僅通過影響地方政府競爭渠道而作用于城市創(chuàng)新；若γ1和φ2至少有一個(gè)不顯著，則需要通過Sobel檢驗(yàn)判斷中介效應(yīng)的顯著性。此外，中介效應(yīng)的程度可經(jīng)由間接效應(yīng)與總效應(yīng)的比值計(jì)算而得。

(二)指標(biāo)選取

1.被解釋變量

目前研究大多選用城市科技投入等投入端數(shù)據(jù)衡量城市層面的創(chuàng)新水平。然而，財(cái)政投入并不能直接轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新產(chǎn)出，因而以此衡量城市創(chuàng)新水平缺乏準(zhǔn)確性。也有文獻(xiàn)嘗試?yán)脤＠跈?quán)數(shù)衡量城市創(chuàng)新水平，雖然這能比較直接地衡量創(chuàng)新，但是手工檢索專利信息難免出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)失誤，且僅考慮數(shù)量不考慮專利的質(zhì)量也并不能反映真實(shí)的創(chuàng)新價(jià)值。因此，本文基于《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新報(bào)告2017》提供的各城市創(chuàng)新指數(shù)，對(duì)之取對(duì)數(shù)處理以衡量城市創(chuàng)新水平。該報(bào)告主要基于國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布的專利數(shù)據(jù)，使用計(jì)量模型充分考慮了不同年齡專利的價(jià)值。而且，該報(bào)告考慮到專利只是創(chuàng)新產(chǎn)出的一種，在計(jì)算城市創(chuàng)新指數(shù)時(shí)還加入了其他形式的創(chuàng)新產(chǎn)出，能較為準(zhǔn)確地衡量城市創(chuàng)新水平。

2.核心解釋變量

關(guān)于財(cái)政分權(quán)的測算指標(biāo)眾多，大體形成了“收入角度的財(cái)政分權(quán)”“支出角度的財(cái)政分權(quán)”和“財(cái)政自由度”三個(gè)不同角度的衡量指標(biāo)，且都不具備排他性。鑒于一定的財(cái)政分權(quán)總是意味著某一級(jí)的政府實(shí)際擁有的財(cái)政自由度，因此本文參考龔鋒和盧洪友(2009)[40]等學(xué)者的方法，采用城市人均財(cái)政收入/全國人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出來衡量財(cái)政分權(quán)水平。相比而言，該衡量方式能反映出跨地區(qū)差異[41]。本文采用2003—2016年城市面板數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)兼具時(shí)間和地區(qū)的差異，因此使用“財(cái)政自由度”指標(biāo)具有一定的優(yōu)越性。

3.中介變量

地方政府競爭是本文的中介變量，常用的競爭指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(GDP)[42]、地方政府利用的FDI數(shù)量[43-44]、主要領(lǐng)導(dǎo)的升遷狀況[45]等。根據(jù)本文理論部分的論述，地方政府競爭可能表現(xiàn)為“為增長而競爭”“為創(chuàng)新而競爭”與“為引資而競爭”等不同標(biāo)尺。因此，本文從以下三個(gè)維度構(gòu)建地方政府競爭的衡量指標(biāo)：借鑒卞元超和白俊紅(2017)[7]的研究，使用各地區(qū)GDP增長率衡量“為增長而競爭”；使用各地區(qū)人均地方財(cái)政科技支出衡量“為創(chuàng)新而競爭”；借鑒張軍等(2007)[43]、吳勛和白蕾(2019)[44]的研究，使用各地區(qū)外商直接投資額/地區(qū)生產(chǎn)總值衡量“為引資而競爭”。

4.控制變量

為準(zhǔn)確估計(jì)財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，本文選取如下控制變量：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)，采用人均GDP進(jìn)行衡量，并以2003年為基期進(jìn)行平減，消除價(jià)格因素；(2)金融發(fā)展水平(fin)，用各地區(qū)年末金融機(jī)構(gòu)存貸款余額/地區(qū)生產(chǎn)總值來衡量；(3)地區(qū)文化水平(lncul)，用各地區(qū)每百人公共圖書館藏書量來衡量，并取對(duì)數(shù)處理；(4)信息化水平(lnint)，用各地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)來衡量，取對(duì)數(shù)處理；(5)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ins)，用各地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值/GDP來衡量；(6)人力資本水平(lnhum)，用各地區(qū)普通高等學(xué)校在校生人數(shù)來衡量，取對(duì)數(shù)處理；(7)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境(lninf)，用各地區(qū)道路長度來衡量，取對(duì)數(shù)處理。

(三)數(shù)據(jù)說明與變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文使用中國地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，研究時(shí)間區(qū)間為2003—2016年考慮到海東、三沙、拉薩等地?cái)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，對(duì)這些城市數(shù)據(jù)予以剔除。最終樣本量如表1所示，少數(shù)城市在個(gè)別年份的指標(biāo)上存在數(shù)據(jù)缺失。除城市創(chuàng)新指數(shù)來自《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新報(bào)告2017》，其余變量均來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。由表1可知，中國各城市的創(chuàng)新水平差異幅度大，具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)基準(zhǔn)回歸

表2列示了財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。其中，模型1僅將財(cái)政分權(quán)作為解釋變量，并控制個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)，結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，初步證實(shí)財(cái)政分權(quán)抑制城市創(chuàng)新水平的提升。模型2加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等控制變量，并控制個(gè)體固定效應(yīng)，結(jié)果同樣表明財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新具有抑制作用。模型3進(jìn)一步控制時(shí)間固定效應(yīng)，結(jié)果依然不變。為緩解城市創(chuàng)新對(duì)財(cái)政分權(quán)的逆向影響而導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文參考陳詩一和陳登科(2018)[46]的做法，在模型4中將財(cái)政分權(quán)及各控制變量做滯后一期處理(1)城市創(chuàng)新不會(huì)對(duì)歷史的財(cái)政分權(quán)程度產(chǎn)生影響，因而這種對(duì)關(guān)鍵解釋變量采取滯后一期的處理方法能有效緩解反向因果偏誤。，結(jié)果證實(shí)財(cái)政分權(quán)顯著抑制了城市創(chuàng)新水平的提升。

表2 財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響：基準(zhǔn)回歸

從回歸系數(shù)的大小來看，財(cái)政分權(quán)降低了15%左右的城市創(chuàng)新水平，證實(shí)了假設(shè)1。原因在于：財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府傾向于投資“見效快、風(fēng)險(xiǎn)小”等項(xiàng)目以在短期內(nèi)擴(kuò)大稅基并提升財(cái)政收入，而對(duì)不能助其快速解決財(cái)政困境的創(chuàng)新活動(dòng)缺乏應(yīng)有的興趣，因而不利于城市創(chuàng)新水平的提升。此外，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方官員為在任期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長或是實(shí)現(xiàn)晉升，與其他地方展開了激烈競爭以獲取相關(guān)資源。正如本文理論部分所闡釋的，地方政府“為增長而競爭”等行為可能抑制其對(duì)難以兌現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)增長的創(chuàng)新活動(dòng)的關(guān)注[25]，進(jìn)而不利于提升城市創(chuàng)新水平。

控制變量的回歸結(jié)果與已有研究相一致且基本符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市創(chuàng)新的回歸系數(shù)顯著為正，說明創(chuàng)新水平的提升依賴于良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；城市金融發(fā)展對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響，原因在于創(chuàng)新作為投入大的項(xiàng)目離不開金融的大力支持；城市文化水平對(duì)城市創(chuàng)新的影響并不顯著，說明城市的文化積淀尚未轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新。模型2顯示，信息化促進(jìn)了城市創(chuàng)新，原因在于伴隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸完善，信息化可為創(chuàng)新活動(dòng)的開展提供必要的信息交流渠道。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)為正，說明伴隨著第三產(chǎn)業(yè)比重的不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為城市創(chuàng)新提供了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。人力資本的回歸系數(shù)為正，說明人力資本促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平的提升，這是由于創(chuàng)新活動(dòng)的開展離不開高質(zhì)量“人才”資源。基礎(chǔ)設(shè)施水平的回歸系數(shù)顯著為正，原因在于基礎(chǔ)設(shè)施水平的提升改善了城市創(chuàng)新環(huán)境，進(jìn)而對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的開展產(chǎn)生積極影響。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平影響的穩(wěn)健性，本文首先使用差分模型進(jìn)行回歸。差分模型的優(yōu)越性在于能消除不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng)的影響，并且在被解釋變量為對(duì)數(shù)形式時(shí)，差分模型相當(dāng)于以變量的增長率而不是以絕對(duì)值進(jìn)行回歸分析，能夠在一定程度上緩解內(nèi)生性問題。由表3模型5的回歸結(jié)果可知，財(cái)政分權(quán)變量的符號(hào)和顯著性都沒有發(fā)生變化。鑒于前一期的城市創(chuàng)新水平會(huì)影響當(dāng)期的城市創(chuàng)新水平，本文還把前一期的城市創(chuàng)新水平放入解釋變量中，構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板模型進(jìn)行回歸分析。利用差分GMM進(jìn)行估計(jì)的結(jié)果報(bào)告在表3的模型6中，結(jié)果顯示前一期的城市創(chuàng)新對(duì)于該期城市創(chuàng)新具有顯著的正向影響，而財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新依然有顯著的負(fù)向影響。此外，考慮到創(chuàng)新活動(dòng)最直接的產(chǎn)出表現(xiàn)為專利，本文借鑒已有相關(guān)研究[47]，以城市專利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)(取對(duì)數(shù))作為該年度城市創(chuàng)新水平的測度指標(biāo)(2)數(shù)據(jù)來源于專利云數(shù)據(jù)庫。，結(jié)果如表3的模型7和模型8所示。其中，模型7研究當(dāng)期財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，模型8則關(guān)注滯后一期的財(cái)政分權(quán)程度對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響，結(jié)果皆證明本文的基本研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表3 財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響：穩(wěn)健性檢驗(yàn)

表3(續(xù))

進(jìn)一步地，本文更換關(guān)鍵解釋變量財(cái)政分權(quán)的測度方法，進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。一方面，基于支出層面測度財(cái)政分權(quán)，即通過地方人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出/(地方人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出+全國人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出)的方式表征財(cái)政分權(quán)，其數(shù)值越大意味著地方政府在財(cái)政支出方面擁有的自主權(quán)也就越大?；貧w結(jié)果如表4的模型9和模型10所示，其中模型9為僅控制雙向固定效應(yīng)的回歸結(jié)果，模型10在此基礎(chǔ)上加入各控制變量，結(jié)果均表明財(cái)政分權(quán)抑制城市創(chuàng)新水平的提升。另一方面，基于收入層面測度財(cái)政分權(quán)，即通過地方人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入/(地方人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入+全國人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入)的方式表征財(cái)政分權(quán)，其數(shù)值越大意味著地方政府在財(cái)政收入方面擁有的自主權(quán)越大。回歸結(jié)果如表4的模型11和模型12所示，其中模型11為僅控制雙向固定效應(yīng)的回歸結(jié)果，模型12在此基礎(chǔ)上加入各控制變量，結(jié)果同樣表明財(cái)政分權(quán)抑制了城市創(chuàng)新水平的提升，再次驗(yàn)證了本文的研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表4 財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響：更換財(cái)政分權(quán)的測度方法

(三)異質(zhì)性分析

財(cái)政分權(quán)抑制了城市創(chuàng)新水平的提升，那么這種抑制作用是否存在異質(zhì)性？首先，科教資源越集聚，創(chuàng)新基礎(chǔ)及創(chuàng)新活動(dòng)所需要的要素資源越豐富，創(chuàng)新活動(dòng)對(duì)政府的依賴性越??；其次，不同等級(jí)的城市在創(chuàng)新政策的獲取能力方面可能存在差異，且中央政府及省級(jí)政府偏向于為等級(jí)較高的城市提供更多的財(cái)政預(yù)算，可能造成基準(zhǔn)回歸結(jié)果因城市等級(jí)的不同而存在差異；最后，不同規(guī)模城市中創(chuàng)新要素的使用效率存在差異，與中小城市相比，大城市的創(chuàng)新資源可能具有規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而可能造成財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響因城市規(guī)模的不同而存在差異。為檢驗(yàn)上述異質(zhì)性，本文將樣本細(xì)分為高科教水平城市和低科教水平城市、重點(diǎn)城市和一般城市，以及大城市和中小城市。

首先，高校是科研活動(dòng)的重要基地，能夠?yàn)閯?chuàng)新提供良好的科教資源，因而本文借鑒李政和楊思瑩(2018)[16]的做法，按照該城市是否有“211工程”大學(xué)(3)有“211工程”學(xué)校的城市為北京、上海、天津、重慶、保定、太原、呼和浩特、大連、沈陽、長春、哈爾濱、南京、蘇州、無錫、杭州、合肥、廈門、福州、南昌、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、南寧、成都、綿陽、貴陽、昆明、西安、蘭州、烏魯木齊、石河子、銀川、西寧、拉薩等城市。，將樣本細(xì)分為高科教水平城市和低科教水平城市進(jìn)行研究。由表5模型13和模型14可知，財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)在低科教水平城市顯著為負(fù)，表明財(cái)政分權(quán)抑制了城市創(chuàng)新水平；而財(cái)政分權(quán)在高科教水平城市的回歸系數(shù)雖然為負(fù)但并不顯著，表明財(cái)政分權(quán)并不會(huì)抑制高科教水平城市的創(chuàng)新水平。這可能是因?yàn)樵诳平趟捷^高的城市聚集了較為豐富的創(chuàng)新資源，科技創(chuàng)新處于較為成熟階段，財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的抑制效應(yīng)的邊際效果較小，使得影響效果并不顯著。

其次，本文將樣本劃分為重點(diǎn)城市和一般城市(4)劃分依據(jù)為：重點(diǎn)城市包括省會(huì)城市、直轄市和副省級(jí)城市，一般城市包括普通地級(jí)市。。由表5模型15和模型16可知，財(cái)政分權(quán)抑制了一般城市的創(chuàng)新水平，而對(duì)重點(diǎn)城市的影響不顯著。這可能是因?yàn)樵谥攸c(diǎn)城市中，盲目追求短期經(jīng)濟(jì)績效的負(fù)面作用已得到一定認(rèn)識(shí)，而且建設(shè)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)等政策已較早推行，使得地方政府逐漸趨向于“為創(chuàng)新而競爭”。而在一般城市，地方政府主要還在為取得短期經(jīng)濟(jì)績效而競爭，因而不利于創(chuàng)新水平的提升。

最后，基于城市規(guī)模，本文將樣本劃分為大城市和中小城市進(jìn)行異質(zhì)性分析(5)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國發(fā)〔2014〕51號(hào))，將城市規(guī)模分為五類，其中超大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)常住人口1 000萬人以上；特大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)常住人口500萬以上1 000萬人以下；大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)常住人口100萬以上500萬人以下，其中100萬以上300萬人以下的城市為II型大城市，300萬以上500萬人以下的城市為I型大城市；中等城市劃分標(biāo)準(zhǔn)為50萬以上100萬人以下；小城市劃分標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)常住人口50萬人以下，其中20萬以上50萬人以下的城市為I型小城市，20萬人以下的城市為II型小城市。本文將城區(qū)常住人口100萬以上均視為大城市，100萬以下則視為中小城市。。由表5的模型17和模型18可以看出，財(cái)政分權(quán)顯著抑制了中小城市的創(chuàng)新水平；而在大城市，財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)不顯著表示財(cái)政分權(quán)并不會(huì)抑制大城市的創(chuàng)新水平。這可能是因?yàn)樵谥行〕鞘校?jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往較低，政府面臨較大的財(cái)政壓力，再加上“晉升錦標(biāo)賽”的考核壓力，使得地方政府競相通過投資基礎(chǔ)設(shè)施等吸引資本流入并獲得短期經(jīng)濟(jì)績效，對(duì)研發(fā)創(chuàng)新等領(lǐng)域的關(guān)注不足，從而抑制城市創(chuàng)新水平。

表5 財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的影響異質(zhì)性分析

(四)機(jī)制檢驗(yàn)

為進(jìn)一步檢驗(yàn)假設(shè)2—假設(shè)4，本文利用中介效應(yīng)模型探討財(cái)政分權(quán)影響城市創(chuàng)新的中介渠道，回歸結(jié)果列示在表6中。中介效應(yīng)檢驗(yàn)的第一步均為驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新的整體影響，從表6可以看出，財(cái)政分權(quán)顯著抑制了城市創(chuàng)新，接下來進(jìn)行中介效應(yīng)識(shí)別。

首先，將“為增長而競爭”納入模型中，結(jié)果見表6模型20和模型21。其中，模型20中財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府“為增長而競爭”的回歸系數(shù)顯著為正，說明財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了地方政府“為增長而競爭”。模型21中財(cái)政分權(quán)和“為增長而競爭”對(duì)城市創(chuàng)新的影響均為負(fù)值，且通過了1%顯著性水平檢驗(yàn)。因此，存在財(cái)政分權(quán)通過促進(jìn)地方政府“為增長而競爭”進(jìn)而抑制城市創(chuàng)新的效應(yīng)。地方政府“為增長而競爭”屬于部分中介變量，其中介效應(yīng)為-0.023(-0.024×0.973)，中介效應(yīng)占比為14.7%，假設(shè)2得到證實(shí)。這表明在財(cái)政分權(quán)體制下，地方官員為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以實(shí)現(xiàn)晉升或其他收益，展開了激烈的競爭，傾向投資于投資少、見效快、風(fēng)險(xiǎn)低的生產(chǎn)性項(xiàng)目，較少對(duì)企業(yè)和社會(huì)的研發(fā)需求予以實(shí)質(zhì)性鼓勵(lì)，抑制了城市創(chuàng)新水平的提升。

表6 財(cái)政分權(quán)影響城市創(chuàng)新水平的機(jī)制分析

其次，將“為創(chuàng)新而競爭”納入模型中，結(jié)果見表6模型22和模型23。其中，模型22中財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府“為創(chuàng)新而競爭”的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明財(cái)政分權(quán)抑制了地方政府“為創(chuàng)新而競爭”。而模型23中財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)為負(fù)數(shù)，地方政府“為創(chuàng)新而競爭”的估計(jì)系數(shù)為正值，說明“為創(chuàng)新而競爭”有利于城市創(chuàng)新，財(cái)政分權(quán)通過抑制地方政府“為創(chuàng)新而競爭”，進(jìn)而抑制城市創(chuàng)新水平的提升。地方政府“為創(chuàng)新而競爭”屬于部分中介變量，其中介效應(yīng)為-0.082(-0.67×0.123)，中介效應(yīng)占比為52%。這一結(jié)果表明，中國推動(dòng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型城市等試點(diǎn)政策有利于推動(dòng)各城市提升創(chuàng)新水平。然而，在財(cái)政分權(quán)和以GDP考核為主的背景下，地方政府仍更看重短期經(jīng)濟(jì)績效，尚未充分開展“為創(chuàng)新而競爭”。

最后，將“為引資而競爭”納入模型中，結(jié)果見表6模型24和模型25。其中，模型24中財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府“為引資而競爭”的回歸系數(shù)顯著為正，而模型25中的估計(jì)系數(shù)卻顯著為負(fù)，表明“為引資而競爭”不利于城市創(chuàng)新，財(cái)政分權(quán)會(huì)通過促進(jìn)地方政府“為引資而競爭”，進(jìn)而抑制城市創(chuàng)新。地方政府“為引資而競爭”的行為屬于部分中介變量，其中介效應(yīng)為-0.032(-0.040×0.812)，中介效應(yīng)占比為20.4%。這說明地方政府競相引入FDI，期望獲得大量的資本要素以及外資帶來的先進(jìn)管理技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)。然而，外資的引進(jìn)更多地顯現(xiàn)出“擠出效應(yīng)”而非“技術(shù)溢出效應(yīng)”，因而不利于城市創(chuàng)新水平的提升。

五、研究結(jié)論與政策啟示

(一)研究結(jié)論

創(chuàng)新水平的提升離不開政府的支持，而財(cái)政分權(quán)具有調(diào)節(jié)不同層級(jí)政府財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)和效率的重要作用，不僅深刻影響政府對(duì)城市創(chuàng)新系統(tǒng)的財(cái)政支持，更影響城市的創(chuàng)新產(chǎn)出。為此，本文基于2003—2016年的城市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型以及中介效應(yīng)進(jìn)行分析，得出以下結(jié)論：(1)財(cái)政分權(quán)抑制了城市創(chuàng)新，且這一結(jié)論具有穩(wěn)健性；(2)財(cái)政分權(quán)不僅直接抑制城市創(chuàng)新，還會(huì)通過促進(jìn)地方政府“為增長而競爭”、抑制地方政府“為創(chuàng)新而競爭”、促進(jìn)地方政府“為引資而競爭”等渠道間接抑制城市創(chuàng)新水平；(3)財(cái)政分權(quán)對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響具有異質(zhì)性，在高科教水平城市、重點(diǎn)城市及大城市影響效應(yīng)并不顯著，而在低科教水平城市、一般城市及中小城市財(cái)政分權(quán)顯著抑制了城市創(chuàng)新。

(二)政策啟示

第一，進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)體制改革。在此過程中，一方面，應(yīng)該強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督作用和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，通過加大對(duì)地方財(cái)政支出的監(jiān)督力度，具體可通過建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的方式，積極鼓勵(lì)地方政府加大財(cái)政科技支出。另一方面，保證并完善地方政府的自主權(quán)，合理匹配地方政府的支出責(zé)任與收入權(quán)限，充分發(fā)揮地方政府在推動(dòng)城市創(chuàng)新水平提升過程中的主體作用。

第二，推動(dòng)地方政府競爭體系的優(yōu)化，有效約束財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的惡性競爭行為，培育地方政府競爭成為城市創(chuàng)新的動(dòng)力源。首先，應(yīng)弱化傳統(tǒng)的以GDP發(fā)展速度作為地方政府官員績效考核的指標(biāo)，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，積極倡導(dǎo)建立和完善“綠色GDP”等指標(biāo)考核體系。其次，嘗試將創(chuàng)新作為地方政府官員晉升考核的重要指標(biāo)，具體可考慮從“地方財(cái)政科技支出”等角度設(shè)置約束，規(guī)范地方政府的財(cái)政支出行為。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府積極開展“為創(chuàng)新而競爭”，而非僅僅聚焦于短期經(jīng)濟(jì)績效的“為增長而競爭”和不計(jì)成本與代價(jià)盲目引資的“為引資而競爭”行為，以“為創(chuàng)新而競爭”為核心中樞，促進(jìn)良性地方政府競爭體系的構(gòu)建。

第三，綜合考慮各城市差異化特征，因地制宜推進(jìn)城市財(cái)政體制改革，進(jìn)而全面促進(jìn)創(chuàng)新水平的提升。財(cái)政體制改革要充分考慮城市的科教水平差異、等級(jí)差異及規(guī)模差異，在科教水平較高、級(jí)別較高及規(guī)模較大的城市，應(yīng)將改革重點(diǎn)放在進(jìn)一步推動(dòng)地方政府“為創(chuàng)新而競爭”上，充分發(fā)揮地方政府在獲取創(chuàng)新資源等方面的優(yōu)勢，提高財(cái)政支出對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)效率。而在科教水平較低、級(jí)別較低及規(guī)模較小的城市，應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)地方政府“重生產(chǎn)，輕創(chuàng)新”的支出傾向予以監(jiān)督，保障政府科技資源的合理高效應(yīng)用。

此外，財(cái)政分權(quán)體制改革應(yīng)該與城市發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行深度融合，充分探索創(chuàng)新型城市、智慧城市試點(diǎn)及“寬帶中國”城市試點(diǎn)與財(cái)政體制改革的合力效應(yīng)，探討促進(jìn)城市創(chuàng)新水平提升的多維路徑，全面構(gòu)建城市創(chuàng)新體系。根據(jù)科教發(fā)展水平、城市等級(jí)、城市規(guī)模及城市區(qū)位的差異，構(gòu)建相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制及互聯(lián)互通的信息交流平臺(tái)，從而使得創(chuàng)新成果有效共享、協(xié)同推進(jìn)，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新格局，推動(dòng)城市創(chuàng)新水平的整體提升。