新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理研究

摘要：近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，提出“國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理成為各級(jí)政府行政管理中的重要內(nèi)容。與過(guò)去相對(duì)比，城鄉(xiāng)社區(qū)生活發(fā)生了翻天覆地的變化。但城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展之間二元化差異還較大，還存諸多阻礙城鄉(xiāng)社區(qū)一元化發(fā)展的問(wèn)題。因此本文通過(guò)研究目前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的現(xiàn)狀和問(wèn)題，試圖探討二者協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新問(wèn)題，為基層社會(huì)治理貢獻(xiàn)一份綿薄之力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;城鄉(xiāng)社區(qū);社區(qū)治理

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃培育項(xiàng)目：“新時(shí)代重慶城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑研究”階段性成果（2018py46）

作者簡(jiǎn)介：余長(zhǎng)惠（1982 -）女，四川隆昌人，碩士研究生，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院講師，從事社會(huì)學(xué)、政府行為與公共政策研究;

一、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究緣起

1. 相關(guān)概念的界定

“社區(qū)”這一概念最早是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出來(lái)的。在我國(guó)，社區(qū)是由社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通翻譯美國(guó)芝加哥大學(xué)教授羅伯特.帕克的解釋?zhuān)核J(rèn)為，社區(qū)首先需包含一定地理界限，即劃分一定的地域范圍，其次在這個(gè)地理界限范圍內(nèi)要生活一定數(shù)量的人口，再次這個(gè)地域范圍內(nèi)還規(guī)定了一系列的規(guī)章制度、章程。隨后國(guó)內(nèi)學(xué)者借鑒這一內(nèi)涵，進(jìn)一步研究社區(qū)問(wèn)題，研究者包含城市規(guī)劃方向，社會(huì)學(xué)方向以及行政管理學(xué)方向等。到2000年中國(guó)中央辦公廳下發(fā)的民政部《關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中提出社區(qū)是由一定數(shù)量的人口聚居生活在一定區(qū)域范圍內(nèi)所組成的一個(gè)小型城市共同體所組成。但我們說(shuō)這只能算是城市社區(qū)的雛形。關(guān)于農(nóng)村社區(qū)，與城市社區(qū)也有較大不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的廣大農(nóng)村，人們的經(jīng)濟(jì)收入是以農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品為主要收入來(lái)源，農(nóng)村人口流動(dòng)也不大。費(fèi)孝通先生在其《鄉(xiāng)土中國(guó)》中說(shuō)到，廣大農(nóng)村人除了生產(chǎn)勞動(dòng)以外的生活多靠血緣關(guān)系、靠宗族長(zhǎng)者的權(quán)威等解決糾紛，以維系傳統(tǒng)的社會(huì)生活。^[1]但隨著經(jīng)濟(jì)體制的變化，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村人口的生活方式也在悄然發(fā)生著變化。慢慢的他們開(kāi)始擯棄傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，到城市謀取一份職業(yè)，隨之農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了一些變化。由此本文認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物。治理一詞有許多不同的涵義，從行政管理學(xué)的角度看，治理是上級(jí)權(quán)力主體通過(guò)賦予下級(jí)權(quán)力主體一定的權(quán)力去處理公共事務(wù)，以協(xié)調(diào)利益、解決矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的一個(gè)過(guò)程。包含治理主體，協(xié)商合作等要素。^[2]綜上所述，本文認(rèn)為，社區(qū)治理是以政府為主導(dǎo)的，對(duì)生活在在一定的地域范圍內(nèi)的人們的公共事務(wù)的管理。

1. 關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要舉措

社區(qū)作為最基本的社會(huì)單元，在人民群眾的生活、社會(huì)治理創(chuàng)新以及鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)方面起著不可替代的作用。早在2000年，中共中央辦公廳就下發(fā)了民政部《關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》。這一意見(jiàn)的下發(fā)，大力促進(jìn)了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的發(fā)展。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理問(wèn)題，鼓勵(lì)我國(guó)學(xué)者研究社區(qū)治理，并提出一系列關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的舉措。黨在十九大提出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理分兩步走的規(guī)劃，第一步，到2020年即今年要全面形成城鄉(xiāng)社區(qū)治理的多元治理模式。第二步，到2030年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理目標(biāo)達(dá)到體制更加完善，能力更加精準(zhǔn)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更為牢靠。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要經(jīng)驗(yàn)

促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的權(quán)責(zé)關(guān)系更明確。如前所述，作為社會(huì)最基本的單元，在基層社區(qū)治理、完善我國(guó)依法治國(guó)方略以及鞏固黨的執(zhí)政統(tǒng)治等方面，社區(qū)起著舉足輕重的作用。因此各級(jí)政府也越來(lái)越重視社區(qū)治理尤其城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展工作。同時(shí)隨著政府治理水平的提高，各級(jí)政府在行政管理的過(guò)程中也更加關(guān)注權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分。以往的經(jīng)驗(yàn)是政府與社會(huì)的邊界不清楚，導(dǎo)致社區(qū)在工作開(kāi)展上缺乏自主性和創(chuàng)新性，最終導(dǎo)致政社矛盾不斷。隨著新一屆黨中央核心領(lǐng)導(dǎo)人在社會(huì)治理方面一系列論斷的提出，社會(huì)治理創(chuàng)新的重視，各級(jí)政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，它們將更多的權(quán)利下放，基層治理者在擁有更多權(quán)利的同時(shí)也承擔(dān)了更大的責(zé)任。明確的權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分促使社區(qū)等到更多的自主性，自由性得到極大發(fā)揮的社區(qū)也在發(fā)生著巨大的變化。

促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的硬件更為專(zhuān)業(yè)化。工業(yè)革命極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平的提高又促進(jìn)了文化的發(fā)展，同時(shí)帶來(lái)了科技的進(jìn)步。于是，人們將社區(qū)環(huán)境建設(shè)得更加的完善了，社區(qū)的配套設(shè)施較以前也得到了相應(yīng)的改善。比如城市社區(qū)采取了棚戶(hù)改造，基礎(chǔ)設(shè)施改造等一系列措施，農(nóng)村社區(qū)則修建了新農(nóng)村，裝了路燈，建成了美麗鄉(xiāng)村等。同時(shí)在社區(qū)發(fā)展中，治理主體還注重將現(xiàn)進(jìn)的科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中來(lái)。比如在社區(qū)管理上更多的將信息技術(shù)融入進(jìn)來(lái)。如，微信，QQ，等新媒體的融入，使得社區(qū)管理更為專(zhuān)業(yè)化。另外，智慧社區(qū)的提出，也更是社區(qū)管理專(zhuān)業(yè)化的體現(xiàn)。

促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的軟件更為優(yōu)化。城鄉(xiāng)社區(qū)治理光有專(zhuān)業(yè)化的硬件還不夠，優(yōu)質(zhì)的軟件才是社區(qū)發(fā)展中不可或缺的重要部分。經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的成就帶動(dòng)了全民整體文化水平的提高，就社區(qū)管理者而言，更多的專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入了社區(qū)治理領(lǐng)域。城市社區(qū)而言，在學(xué)歷要求上至少是具有大專(zhuān)文聘的人才能參加社區(qū)人才的招考;同樣農(nóng)村社區(qū)也是，近年來(lái)國(guó)家派了許多優(yōu)秀大專(zhuān)院校畢業(yè)生到農(nóng)村區(qū)擔(dān)任村官，這批優(yōu)秀的大中專(zhuān)畢業(yè)生將先進(jìn)的治理理念，優(yōu)秀的思想政治素養(yǎng)帶到了農(nóng)村。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的主要思路與建議

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心。歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)在經(jīng)過(guò)上百年貧苦生活后，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨能帶領(lǐng)全中國(guó)人民翻身做主人，帶領(lǐng)人民建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)，帶領(lǐng)人民革命取得成功、改革開(kāi)放獲取勝利、過(guò)上幸福美好生活。因此，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并且是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。那么，具體到社區(qū)工作中，就是在社區(qū)黨建工作方面的完善。首先是社區(qū)黨組織的建立，這是黨建工作的基礎(chǔ)。其次不斷是充分提高城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的組織力，讓黨員先鋒模范作用得到切實(shí)發(fā)揮。就目前而言，社區(qū)黨建的大環(huán)境已經(jīng)形成，但還存在一些困境諸如社區(qū)黨建工作只注重形式的高大上，不被群眾所接受，讓群眾產(chǎn)生誤解等。^[3]

堅(jiān)持基層政府為主導(dǎo)。從行政管理的角度看，基層社會(huì)治理是國(guó)家權(quán)力在基層的體現(xiàn)。作為社會(huì)治理的最底層，城鄉(xiāng)社區(qū)治理理應(yīng)由政府作為主導(dǎo)。只不過(guò)在社會(huì)治理的過(guò)程中要注意以下幾點(diǎn)：第一，厘清政府與城鄉(xiāng)社區(qū)的關(guān)系。政府應(yīng)充分放權(quán)，不應(yīng)過(guò)多干涉作為群眾性自主組織的城鄉(xiāng)社區(qū)的工作，社區(qū)組織在擁有更多自主權(quán)后，在管理方面也會(huì)更得心應(yīng)手。第二，重新確定基層政府的職能。隨著行政改革的深入，政府職能要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在社區(qū)治理中也是如此，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮指揮控制、監(jiān)督管理、服務(wù)等職能，確保社區(qū)能提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)。^[4]

堅(jiān)持多元治理為協(xié)助。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然要堅(jiān)持以多元主體共治的治理模式。在該治理模式中，各個(gè)主體要加強(qiáng)協(xié)作，既充分發(fā)揮分別的優(yōu)勢(shì)，又要體現(xiàn)合力的長(zhǎng)處。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)社區(qū)在社區(qū)人員構(gòu)成，社區(qū)事務(wù)處理以及社區(qū)人員對(duì)社區(qū)的期望等發(fā)面發(fā)生了重大變化。人員構(gòu)成更為復(fù)雜，社區(qū)管理事務(wù)更繁雜，同時(shí)人們對(duì)社區(qū)的期望更高要求也更高，往往體現(xiàn)在與自己利益相關(guān)的事務(wù)非常關(guān)心，而與自己利益無(wú)關(guān)的事情多數(shù)會(huì)顯得更為漠不關(guān)心。居于此本文認(rèn)為城鄉(xiāng)社區(qū)治理僅僅依靠政府這單一主體已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足日益復(fù)雜的社區(qū)現(xiàn)實(shí)情況，效果也不會(huì)那么明顯。只有盡可能地發(fā)揮各個(gè)主體的力量，才能更高效的提供城鄉(xiāng)社區(qū)治理成果，滿(mǎn)足社區(qū)人員多元化的需求。要注意的是，在社區(qū)治理過(guò)程中要盡可能地調(diào)動(dòng)社區(qū)人員的積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

堅(jiān)持制度完善為保障。制度是維系一個(gè)組織正當(dāng)存在以及該組織合法性存在的基礎(chǔ)。中國(guó)有句古話(huà)：“不以規(guī)矩，不成方圓。”意思就是制度可以約束人們的行為，讓事物最終朝著正確的方向發(fā)展。現(xiàn)在，社會(huì)治理也同經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展的階段，現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是制度的完善。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章的制定就是目前的一項(xiàng)重要工作。只有各項(xiàng)法規(guī)完善了，在社區(qū)工作中才能做到有法可依，也才能規(guī)范和激勵(lì)社區(qū)工作人員的行為等。另外，加快社區(qū)治理的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定也是一項(xiàng)要緊的任務(wù)。只有標(biāo)準(zhǔn)制定了，各項(xiàng)社區(qū)建設(shè)工作的評(píng)定才有依據(jù)，具有一定的對(duì)比性。

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