政府應(yīng)急征用的權(quán)力邊界

馮翔

摘要：2020年1月武漢市暴發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情，春節(jié)期間，一批由重慶市政府指定企業(yè)采購(gòu)的疫情防控物資，在快遞運(yùn)輸途中被大理市衛(wèi)健局發(fā)出《應(yīng)急處置征用通知書(shū)》宣稱(chēng)因全市疫情防控物資嚴(yán)重缺乏應(yīng)急征用該批物資，此事立時(shí)引起了輿論的廣泛關(guān)注。該文將探討一下關(guān)于政府征用行為適用的情形及其存在的合法性依據(jù)、應(yīng)急征用主體的適格性問(wèn)題、應(yīng)急財(cái)產(chǎn)的征用范圍。

關(guān)鍵詞：行政應(yīng)急; 行政征用; 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法; 大理扣押

一﹑大理征用口罩案例概述

2020年春節(jié)期間，重慶市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組向大理市衛(wèi)生健康局發(fā)函，要求返還其在2號(hào)征收的該批口罩。該起行政征用事件在網(wǎng)絡(luò)上引起公眾關(guān)注。大理衛(wèi)健局應(yīng)急征用發(fā)往外省市的防疫用口罩一事不是個(gè)例。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政機(jī)關(guān)征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的行為，系行使行政征收征用權(quán)的具體表現(xiàn)形式。以上述案例為例，就新型冠狀病毒疫情防控背景下行政機(jī)關(guān)行使行政征收，征用權(quán)的法律問(wèn)題簡(jiǎn)要論述。

二﹑大理是否可以征用途徑大理、發(fā)往外省市的口罩？

（一）地方政府能否跨區(qū)域征用

體系解釋要求盡量將法律解釋得沒(méi)有矛盾，結(jié)合對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》的體系解釋?zhuān)谡謱儆诳烧饔弥锼坪跏且粋€(gè)爭(zhēng)議不大的問(wèn)題，核心問(wèn)題為誰(shuí)有權(quán)可以征用。

而對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有不同的看法，第一種看法是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條的規(guī)定為“有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”，并未明確規(guī)定征用范圍。本案中大理市人民政府和大理市衛(wèi)生健康局在大理市行政區(qū)域內(nèi)作出征用行為并未超越行政區(qū)域范圍。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的征用對(duì)象為“單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”，因此，在本行政區(qū)域內(nèi)的無(wú)論是否屬于本行政區(qū)域內(nèi)的個(gè)人或單位所有、占有、運(yùn)輸、承攬、保管的財(cái)產(chǎn)均包含在被征用的對(duì)象范圍之內(nèi)。本案中，大理市政府和大理市衛(wèi)生健康局征用處于運(yùn)輸保管途中的口罩，所有權(quán)人并不在大理市行政區(qū)域內(nèi)，并不構(gòu)成征用行為違法的阻卻事由。 但是如果符合“法律另有規(guī)定”除外條件，行政機(jī)關(guān)有權(quán)檢查、扣留。但是，該規(guī)定中不得截留、調(diào)用的對(duì)象，系國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理、調(diào)撥的防護(hù)物資，并未包含其他主體購(gòu)買(mǎi)，過(guò)境運(yùn)輸?shù)姆雷o(hù)物資。因此，大理市政府和大理市衛(wèi)生健康局征用發(fā)往重慶的口罩并不屬于“不得截留、調(diào)用”的對(duì)象，其征用過(guò)境物資并不違反法律法規(guī)的規(guī)定。

第二種看法是大理無(wú)權(quán)跨省、自治區(qū)、直轄市征用口罩，因?yàn)榇隧?xiàng)權(quán)力依法屬于國(guó)務(wù)院。此認(rèn)識(shí)所依據(jù)的法條是《傳染病防治法》第45條，根據(jù)該條，各地方政府沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力對(duì)任何“過(guò)境物資”實(shí)施應(yīng)急征用，只有國(guó)務(wù)院才有此項(xiàng)權(quán)力。

這在論證上有個(gè)難點(diǎn)，即如何證明“運(yùn)輸物品屬于跨多個(gè)行政區(qū)域的物品”，目前行政法中尚無(wú)將快遞歸為行政物品的規(guī)定。當(dāng)快遞口罩經(jīng)停大理時(shí)，如何論證這幾箱發(fā)往重慶的口罩不屬于“大理區(qū)域內(nèi)的物資”呢？

法律并未授權(quán)地方政府可以制定相應(yīng)的征用辦法。僅在我國(guó)法律中有一條相關(guān)規(guī)定即《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在該法律中有相關(guān)規(guī)定，各級(jí)地方政府只能制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，可以在應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定征用的內(nèi)容。但應(yīng)急預(yù)案畢竟不同于地方政府規(guī)章，云南省政府無(wú)權(quán)就應(yīng)急征用制定地方政府規(guī)章。如果允許地方政府在法律上有權(quán)應(yīng)急征用“過(guò)境物資”，豈不是會(huì)縱容地方保護(hù)主義，造成各自為政、一盤(pán)散沙、甚至爭(zhēng)搶寶貴資源的亂象（如當(dāng)前新冠病毒疫情）統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)呢？

三﹑現(xiàn)有行政征收﹑征用權(quán)修改建議

（一）立法內(nèi)容的修改

現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》并不能必然得出地方政府不得對(duì)“過(guò)境物資”實(shí)施應(yīng)急征用的解釋結(jié)論，而若要避免此類(lèi)事件再度發(fā)生，需要通過(guò)未來(lái)修法明確征收與征用的問(wèn)題：

臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者通常將征收的具體方式劃分為“全部征收”和“部分征收”，前者剝奪的是所有權(quán)人的所有權(quán)，包含“使用”“收益”“處分”諸項(xiàng)權(quán)能，后者剝奪的是所有權(quán)的一部分權(quán)能，進(jìn)而將征用歸為“部分征收”項(xiàng)下的“使用征收”?！罢魇铡笔撬袡?quán)的轉(zhuǎn)移，該物品的所有權(quán)將歸于國(guó)家，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移意味著被征收人（單位或個(gè)人）不再是物的所有權(quán)人，在該物上如何行使權(quán)利，都由代表國(guó)家和人民的政府做主。“征用”則只是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其使用權(quán)暫時(shí)由代表國(guó)家的政府行使，物的所有權(quán)人仍是原物主，有點(diǎn)類(lèi)似于用益物權(quán)。政府在使用征用物之后，如突發(fā)泥石流，造成堰塞湖，征用挖掘機(jī)后，仍然要將其歸還給被征用人。

那么，像醫(yī)療用具、食品等消耗品，究竟應(yīng)該適用“征用”還是“征收”呢？答案是顯而易見(jiàn)的。因?yàn)檫@些消耗品，如果適用“征用”，是根本談不上歸還的。即便名義上政府作出“征用”決定，其實(shí)質(zhì)上就是“征收”。由此，若嚴(yán)格依照現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》，口罩等消耗品就不是可征用的對(duì)象。無(wú)論是國(guó)務(wù)院，還是地方政府，對(duì)口罩等消耗品的征用都沒(méi)有明確的法律依據(jù)。

然而，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面，政府有的時(shí)候確實(shí)需要“征收”消耗品以應(yīng)急救援。因此，應(yīng)該在修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》時(shí)將“征收”寫(xiě)入。

（二）征用應(yīng)遵守正當(dāng)法律程序原則

《傳染病防治法》立法原意主要指的是，國(guó)務(wù)院有權(quán)進(jìn)行跨境征用，如湖北省急需疫情防控物資，國(guó)務(wù)院可以決定征用或者下令河南省政府征用河南省境內(nèi)的物資，以供湖北省使用。而對(duì)于跨省級(jí)行政區(qū)域的“過(guò)境物資”，需要國(guó)務(wù)院同意才可征收，但這是絕對(duì)不現(xiàn)實(shí)的。“過(guò)境物資”的征用，如需國(guó)務(wù)院決定，等所有程序走完，“過(guò)境物資”早就不在境內(nèi)了。

大理“征用”口罩事件發(fā)生之時(shí)，恰逢全國(guó)各地普遍急需口罩之際，如此截留確實(shí)會(huì)引起民意洶涌。然而，假若疫情集中發(fā)生在某個(gè)省份，“過(guò)境物資”并非該物資所發(fā)往省份急需的，那么，疫情集中發(fā)生的省份，是否就一定不得擅自征用呢？

現(xiàn)行法律對(duì)此并沒(méi)有給出確定無(wú)疑的規(guī)則。在修法時(shí)，可以進(jìn)一步明確該點(diǎn)。若修法規(guī)定沒(méi)有此項(xiàng)征用征收權(quán)，則一切簡(jiǎn)單明了，各地政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)不至于再出現(xiàn)類(lèi)似情況;若修法規(guī)定有征用征收權(quán)，只是需要予以條件限制，就得考慮哪一級(jí)政府、可以在什么特別緊急的情形下、對(duì)什么樣的物資實(shí)施征用或征收。需要立法加以明確。一般在面對(duì)緊要情形時(shí)，政府應(yīng)該如何堅(jiān)持和靈活運(yùn)用依法行政，在公法學(xué)上有兩種方法：一種是“有限的超法律主義”，而另一種為“寬松的法律主義”。應(yīng)該從程序上加以嚴(yán)格執(zhí)行，采用有限的超法律主義。

其一，應(yīng)急征用程序的啟動(dòng)。應(yīng)急征用程序在行政程序上屬于依法定職權(quán)而開(kāi)始的，其由行政主體主動(dòng)發(fā)起，而且行政相對(duì)人一般也不會(huì)如此申請(qǐng)。啟動(dòng)的條件應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足主體合法（有應(yīng)急征用權(quán)之主體）和時(shí)機(jī)合法（處于突發(fā)事件危機(jī)狀態(tài)下）。

其二，應(yīng)急征用程序的推進(jìn)。政府執(zhí)行行政任務(wù)，無(wú)論是依職權(quán)或基于當(dāng)事人之申請(qǐng)，目的都是為了公共利益。

其三，應(yīng)急征用程序的終結(jié)。因?yàn)閼?yīng)急征用只是對(duì)客體使用權(quán)的取得，待危機(jī)解除或使用完畢后，行政主體應(yīng)當(dāng)履行及時(shí)返還義務(wù)，并就財(cái)產(chǎn)的毀損、滅失，給予補(bǔ)償。需要說(shuō)明的是，返還和補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由行政主體主動(dòng)為之，而非依行政相對(duì)人申請(qǐng)而為。

經(jīng)過(guò)前文的分析可以看出，法無(wú)授權(quán)不可為，大理市征用重慶市以及其他疫情更為嚴(yán)重地區(qū)的口罩等防護(hù)物資的具體行政行為并沒(méi)有法律規(guī)定賦予大理市征用過(guò)境物資的權(quán)力。因此，大理市政府的這一行為：一是沒(méi)有法律的明確授權(quán);二是缺乏合理性。在這一個(gè)全民防控疫情的特殊時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定并審慎考慮行政行為的合理性。

參考文獻(xiàn)

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