基層政府與社區(qū)自然資源管理
——基于青藏高原Y村蟲草采集案例的研究

賀玎玲 李文軍

一、問題的提出

以奧斯特羅姆(Ostrom)為代表的制度經(jīng)濟學派所創(chuàng)建的公共池塘資源(Common Pool Resource以下簡稱CPR)治理理論[1]180，在基于控制—命令的國家手段和私有化的市場手段之外，提出了第三條路——社區(qū)治理，被視為促使集體行動達成、解決“公地悲劇”的途徑之一，使得社區(qū)自然資源管理的相關理論和政策討論取得了很大進展[2]13-40。區(qū)別于政府手段或者市場手段，社區(qū)治理不再是局外人強加給資源使用者的解決方案，從而能夠充分調(diào)動資源使用者參與管理的積極性，克服集體行動面臨的困境。基于對實際資源使用案例的深描，奧斯特羅姆總結出社區(qū)實現(xiàn)自我組織自我管理的八項原則(后文簡稱“八項原則”)，分別是(1)清晰界定邊界；(2)規(guī)則與當?shù)貤l件以及供應規(guī)則保持一致；(3)集體選擇的安排；(4)監(jiān)督；(5)分級制裁；(6)沖突解決機制；(7)對組織權最低程度的認可；(8)多層次的治理機制。其中，原則(7)和(8)體現(xiàn)了社區(qū)外部治理者的角色和作用。關于多層次的治理機制，奧斯特羅姆將其劃分為憲法選擇、集體選擇、操作規(guī)則三個層次，其中，“憲法選擇”強調(diào)的是正式制度與政府對社區(qū)治理的認可，而“集體選擇”中的外部治理者的作用體現(xiàn)在提供一種積極的外部治理環(huán)境，促成以集體決策的形式來制定具體的操作規(guī)則，例如監(jiān)督社區(qū)定期舉辦非正式的資源使用者集會[1]50-55。因此，關于外部治理者與社區(qū)的關系，CPR理論強調(diào)的是外部治理者對社區(qū)治理的認可與支持。

近20年來，在奧斯特羅姆及其追隨者的努力下，CPR治理理論得到了不斷的發(fā)展，主要表現(xiàn)為針對影響社區(qū)治理的條件進行修正和補充，包括重新分類并深化其在《公共事務治理之道》中提出的成功治理CPR的八項原則[3-4]；增加新的案例進一步論證其中的某些原則，例如相互監(jiān)督以及制裁的有效性[5]、外部權威的認可與產(chǎn)權的保障[6]；或總結出新原則，如資源的文化生態(tài)屬性[7]、成員間的信任與互惠[8-9]等對CPR治理的影響。

但CPR治理理論也一直面臨諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要來自對現(xiàn)實情境下社區(qū)能否達成自主組織和自主治理的質(zhì)疑，特別是社區(qū)自治能力和治理效果受到地方層面、國家、市場以及其他外部因素的影響。對此，奧斯特羅姆指出社區(qū)自治自身并不是解決資源治理問題的“萬能藥”，并構建了社會—生態(tài)系統(tǒng)的概念模型，試圖用此模型全面概括各影響變量并將其進一步分層細化，以增加CPR理論對于現(xiàn)實問題的解釋力[10-11]。在社會—生態(tài)系統(tǒng)模型中，外部變量包括經(jīng)濟發(fā)展、民主進程、政治穩(wěn)定、政府體制、市場、媒介組織六個二級變量。作為一個試圖包含各影響變量的模型，其應用要求從實際案例出發(fā)，再到模型呈現(xiàn)的“變量庫”中選擇變量進行分析。因此，雖然CPR治理理論在發(fā)展中也強調(diào)在制度設計方面需要關注更多的外部變量[12]，但該理論的核心是社區(qū)治理層面，并沒有關注外部變量的具體作用機制。就外部治理者而言，實際中這并不是一個整體，需要區(qū)分正式制度的制定者和執(zhí)行者。具體而言，社區(qū)之外的各級政府，尤其是與社區(qū)直接互動的基層政府[13-14]，其在CPR治理中的作用和行為邏輯，并沒有得到學界的足夠關注。

本研究通過青海省玉樹藏族自治州Y村的蟲草采集治理案例，展示基層政府(本文指鄉(xiāng)政府)在CPR治理中的作用和行為邏輯。具體研究內(nèi)容包括：(1)評價該治理模式的有效性；(2)揭示基層政府在治理過程中的作用，并分析其背后的行為邏輯。本研究將為拓展CPR治理理論，尤其是關于外部政府在社區(qū)治理中的作用及機制，提供一個新的視角。

二、案例地和研究方法

(一)玉樹州蟲草采集治理變遷

歷史上，青海省玉樹州蟲草各產(chǎn)區(qū)實行游牧部落制，部落內(nèi)部的自然資源利用規(guī)則以頭人為首領實行自主管理，產(chǎn)權制度一般是土地(草場)為部落共有，但農(nóng)具、牲畜、生產(chǎn)收入以及生產(chǎn)過程中采集到的藥材、撿到的鹿角等歸私人所有[15]152-153。此時的蟲草資源是典型的CPR，社區(qū)成員共同享有采集權利。

20世紀末，蟲草高昂的價格吸引了大量外部采集者，在一些案例中外部采集者甚至超過產(chǎn)區(qū)總人口[16]117-122，使得蟲草面臨過度采集的風險，進而威脅蟲草資源的可持續(xù)性[17-19]。同時，采集蟲草需要挖開土層，外部采集者不具備采集經(jīng)驗，而青藏高原土壤層薄，一旦被破壞將對生態(tài)造成不可逆的影響。另一方面，外部采集者被視為造成蟲草采集沖突的根源[5]。由于文化習俗等方面的差異，以及蟲草資源的地域性和稀缺性，社區(qū)與外部采集者之間的沖突不斷增加，甚至引發(fā)惡性暴力事件，對社會穩(wěn)定造成威脅[16,20]。案例地玉樹州Y村也同樣面臨外來人員進入采集的管理問題。面對這一問題，青海省政府及玉樹州政府頒布地方規(guī)章作為正式制度，以屬地化管理和“外禁內(nèi)限”(1)“外禁內(nèi)限”指禁止縣外蟲草采集人員進入、限制本縣蟲草采集人員流動。為原則，區(qū)分了產(chǎn)區(qū)內(nèi)外群眾，明確蟲草權屬，目的是保障產(chǎn)區(qū)蟲草采集的穩(wěn)定和安全。而縣、鄉(xiāng)兩級基層政府作為該正式制度的執(zhí)行者，是管理外部采集者的主力，通過協(xié)調(diào)分配蟲草采集許可證并配套在蟲草季設立檢查站，來落實“外禁內(nèi)限”。同時基層鄉(xiāng)政府也介入到社區(qū)治理過程中，包括堅持集體采集、協(xié)調(diào)采集糾紛等。因此在玉樹州，鄉(xiāng)政府不僅參與了對持有許可證的外部采集者的管理，而且介入到社區(qū)中，與社區(qū)治理者共同發(fā)揮作用。

(二)案例地基本情況

玉樹市哈秀鄉(xiāng)Y村位于玉樹市最北邊，距離玉樹市政府駐地100公里，交通不便，車程約3小時。平均海拔3 800～4 200米，是典型的高寒氣候。Y村(行政村)下轄3個自然村，在當?shù)乇环Q為“社”。三個社的蟲草分布并不平衡，三社蟲草資源豐富，因此外部采集者的目的地主要是三社，本文的家戶調(diào)查樣本也來源于三社。每“社”一般由30～40戶牧民順著溝谷聚居，組成一個“村民小組”，并產(chǎn)生一位小組長，負責傳達村領導、社領導的意見。2018年，Y村三社在籍人員約142戶，523人，其中約一半搬遷至城鎮(zhèn)。搬遷戶雖然一年超過一半的時間住在城鎮(zhèn)，但是多數(shù)依然維持畜牧業(yè)(雇人放牧)，并且在蟲草季回村采挖蟲草，蟲草依然是他們的主要收入來源。該社草場總面積196 100畝，戶均草場面積1 380畝，是一個純牧業(yè)社，2018年全社存欄量為6 083頭牦牛。全村實行草場經(jīng)營權承包到戶，生計方面仍是自給自足式，牧戶維持畜群的目的大多是為了家庭食用，很少有售出。牧戶的總收入超過10萬元/戶/年，人均年收入超2萬元，遠高于玉樹州農(nóng)村地區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入7 808元(2)數(shù)據(jù)來源于2019年玉樹藏族自治州政府工作報告。，其中蟲草相關收入占總現(xiàn)金收入的80%左右。

(三)案例地蟲草采集情況

從社區(qū)的角度看，Y村蟲草資源一直實行社區(qū)共有。雖然在上世紀末實行草場承包到戶的制度，但蟲草資源利用未受影響，即使有牧戶將承包到戶的草場設立圍欄，在蟲草季同村牧民仍然可以進入圍欄內(nèi)采集蟲草。這一方面是由于各級政府要求強調(diào)集體采集，另一方面牧民也認可草場和蟲草作為兩種獨立的資源應該分開治理。

案例地Y村的蟲草資源很豐富，但地勢險峻交通不便，直到九十年代末陸續(xù)有村外人員進入，人數(shù)也不多。青海省政府在2004年頒布《青海省冬蟲夏草采集管理暫行辦法》后，在屬地化管理的要求下當?shù)匦纬闪恕翱h統(tǒng)籌、鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、村管理”的多層管理體系。同時，在州政府“外禁內(nèi)限”的規(guī)定下，Y村每年接收一定數(shù)量的持有鄉(xiāng)政府發(fā)放的蟲草采集許可證的同鄉(xiāng)G村村民。此外，進入Y村采集蟲草的還有繳納草皮費的本鄉(xiāng)以外的人員，以西寧的漢族、回族人為主，被Y村人稱為“外地人”。

因此，在Y村，有兩類來自社區(qū)以外的蟲草采集人員：一類是本鄉(xiāng)G村的持有鄉(xiāng)政府頒發(fā)的采集證的同鄉(xiāng)“外村人”；另一類是繳納草皮費的本鄉(xiāng)以外的“外地人”。

(四)研究方法

本文采取質(zhì)性研究方法。2018年8月課題組前往案例地開展實地調(diào)研，采取了關鍵人物訪談、半結構問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)收集方式。實地調(diào)研中，首先通過與牧民聊天、在牧民家做客的形式獲得信任。關鍵人物訪談對象主要有原畜牧局局長、村長和村支書、社長、組長以及有威望的村民，內(nèi)容主要包括蟲草采集的正式制度及其變遷、蟲草資源在當?shù)亟?jīng)濟結構中重要性的轉變等，并了解村內(nèi)的蟲草采集規(guī)則和村內(nèi)規(guī)則的制定過程?？紤]到搬遷戶和留居戶的常住地不同，半結構問卷調(diào)查中針對這兩個群組進行分層抽樣，各獲得有效樣本20戶，合計40戶占在籍戶數(shù)28%。問卷內(nèi)容圍繞村民參與制度供給、監(jiān)督及制裁等進行設計。

為了評價該案例治理模式的有效性，采用奧斯特羅姆總結的CPR成功治理的八項條件為指標來進行評價(表1)。這八項原則分別是(1)清晰界定資源邊界；(2)采集規(guī)則符合蟲草資源的可持續(xù)性；(3)集體選擇的安排；(4)監(jiān)督；(5)分級制裁；(6)沖突解決機制；(7)對組織權最低程度的認可；(8)多層次的治理機制。

結合本案例，具體各指標的測量方法見表1。其中，條件①是對共有資源在使用中對外排他性的定義，在本文中的具體測量方法為，如果采集者的類型、以及采集地點是相對固定的，則認為資源邊界是清晰的。條件②是資源得以可持續(xù)利用的前提，在本研究中具體體現(xiàn)為三方面，一是采集者總數(shù)，因為采集人數(shù)多是造成資源存量風險的直接原因；二是采集時間(日期)，這與蟲草的生長特性有關，如果將土里的蟲草全部挖出而不保留一些蟲草進行增殖，孢子不足將顯著影響第二年的蟲草產(chǎn)量[17]；三是采挖過程是否有相應的生態(tài)保護措施，包括使用特定的鏟子和回填土地[17]。同時，從牧民感知的角度看宏觀上蟲草產(chǎn)量是否下降，以及采挖行為是否破壞草場。條件③是集體行動治理制度的供給過程，主要考察制度供給中本地采集者的參與性以及采集者遵守規(guī)則的激勵。條件④、⑤、⑥是制度得以執(zhí)行的保障。與前6個條件的主體是社區(qū)不同，條件⑦和⑧是針對社區(qū)以外的主體，CPR治理理論將治理分為三個層面：憲法、集體和個體(條件⑧)，其中憲法作為外部治理者被視為外部變量，主要作用體現(xiàn)在對社區(qū)治理的認可(條件⑦)，以及提供積極的制度供給氛圍。在玉樹州，相關正式制度對應于“憲法”層面，而在“縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、村管理”的多層管理體系中，基層政府作為正式制度的執(zhí)行者，直接介入社區(qū)治理，故而從外部變量同時成為社區(qū)治理的內(nèi)部變量，這也正是CPR治理理論所沒有涉及的。因此，指標包括兩部分，一是正式制度的相關態(tài)度和要求；二是基層政府對社區(qū)治理的干預。如果正式制度認可產(chǎn)區(qū)的組織權(即條件⑦)并且促進社區(qū)的治理規(guī)則的制定，同時基層政府的干預沒有破壞社區(qū)的集體行動，則認為達成了多層次的治理體系(條件⑧)。

為了分析基層政府在治理中的作用機制，在研究中采用基層政府的角色和作用過程來指征，結合本案例，主要測量其在哪些情況下會干預社區(qū)治理以及具體的工作內(nèi)容，見表1中的變量⑨。

表1 變量、指標及測量

三、Y村蟲草采集治理的有效性評價

依據(jù)表1的評價指標，以下對Y村蟲草采集治理的有效性進行評價(表2)。

一是清晰界定邊界。在Y村，三類人擁有采集權利，首先是擁有本村戶籍的村民，其次是持有蟲草采集許可證的同鄉(xiāng)其他村的外村人，人數(shù)由基層政府決定。上述兩類人可以在全村范圍內(nèi)采集蟲草。最后是繳納“草皮費”的外地人，這需要經(jīng)由每年的村民大會決定是否允許外地人進入、草皮費的價格以及擬接納的外地人數(shù)量。進入的外地人需要事先選擇并報備去哪條溝采挖，一旦確定，則整個蟲草季不能去這條溝以外的地方挖蟲草。草皮費的收取與使用是以社為單元進行的。草皮費由組長收取，根據(jù)進入溝的蟲草豐度不同，單價在4 000～10 000元不等，之后轉交給社長。社長將收到的草皮費和由偷挖收到的罰款的七成分給社內(nèi)成員，剩余部分用于社內(nèi)修路等基礎設施建設。

二是采集規(guī)則符合蟲草資源的可持續(xù)性利用。Y村的蟲草采集是以村為單元進行的。方法給G村的許可證數(shù)量控制在110張，單價2 000元，而每年實際進入的持證者一般在70～90人，與動輒上萬的蟲草大軍相比顯著減少?！巴獾厝恕毕拗圃?00人，實際進入人數(shù)在500人左右，80%選擇進入蟲草資源最豐富的溝。與2006年以前基本持平。采挖時間的確定依照本土知識一般是5月中下旬開始，六月中下旬至七月初結束，具體日期由村民大會決定。在資源占用的方式上，采挖蟲草的過程中必須使用特制的鏟子并回填草皮，以減少對草場的破壞。在采挖結束后，要求帶走自己的垃圾。

在受訪牧戶中，有37戶提到草場的變化情況，其中8戶(22%)認為全村草場生態(tài)變化不大，在29戶認為草場出現(xiàn)變化的主要原因是野生動物增加造成的草量變少(14戶)、降水量的波動引起的草場植被狀況起伏(12戶)。沒有牧戶指出采挖蟲草對生態(tài)有影響，因為“大家挖完蟲草都會把土填回去”，并且蟲草季后村民自發(fā)清理垃圾。鄉(xiāng)長也表示蟲草采集不會對生態(tài)有負面影響，因為“藏族民眾自身就有這種宗教信仰，有對山水的敬畏，他們自發(fā)的有保護草場的行動”。在蟲草產(chǎn)量方面，據(jù)多位老人回憶，蟲草產(chǎn)量沒有明顯的變化，村里的老書記說 “(因為有外部采集者進入)每戶挖的肯定減少了一點，但全部人加起來應該和以前差不多?！?/p>

三是集體選擇的安排。玉樹州位于蟲草產(chǎn)區(qū)的各村在每年4月中下旬召開“村民大會”，這也是實現(xiàn)蟲草采集村內(nèi)自治的主要方式。村民大會上，村民可以表達意愿并參與投票，以少數(shù)服從多數(shù)的原則共同“定日期，定地點，定規(guī)矩”。與其它村不同，Y村的村民大會還多一項內(nèi)容：定(外地人進入的)人數(shù)。整個過程中，Y村所在街道或鄉(xiāng)政府全程參與。原則上，駐村干部、村領導、社長必須到場，鄉(xiāng)派出所也會派出民警進行監(jiān)督，每戶至少1人到場，每戶投1票，并由社長向村領導、村長向鄉(xiāng)政府簽署《蟲草采集責任保證書》。實際中，即使存在大量搬遷戶，Y村每年仍有至少85%的牧戶會回到村中參與村民大會。雖然常在村民大會上發(fā)言的牧戶只有1/3左右，但在全村每戶都有投票權和少數(shù)服從多數(shù)的原則下，即使不在村民大會上發(fā)言，牧戶依然可以以投票的形式表達自己的意愿。根據(jù)我們的調(diào)查樣本，除了搬離玉樹州的個別牧戶，其余占95%的牧戶會參與投票。以2017年的蟲草季為例，首先由村民投票形成采集規(guī)則的方案，由村領導、社長、會計共同簽字，表示同意大會的決定，并將簽字文本送到鄉(xiāng)政府。針對村民大會的結果，鄉(xiāng)政府召開會議討論同意。然后鄉(xiāng)政府組織召開第二次村民大會，鄉(xiāng)領導、鄉(xiāng)派出所、村領導、社長、全體村民參會, 由鄉(xiāng)上的干部代表政府宣布今年的蟲草采集規(guī)則。同時強調(diào)一些注意事項，比如交通法、網(wǎng)絡上不能發(fā)表一些敏感違法的內(nèi)容、挖完蟲草要注意清理垃圾、保護草原等等。

對于本村村民，村集體具有權威，村規(guī)民約具備約束力。此外，村民參與村民大會的程度很高，即使是長年住在州上的搬遷戶也會參與。在受訪的20戶搬遷戶中，只有一戶因為家人生病留在州上照顧沒有參加當年的村民大會，但這戶村民也表示往年都會參加。村規(guī)民約作為村民大會的結果，反映了多數(shù)人的意見，大都會按照相應的規(guī)則進行。對于持有許可證的同鄉(xiāng)外村人，在他們本村的村民大會上村領導和政府駐村干部會強調(diào)去外村挖蟲草必須遵守目的地的村規(guī)民約。如果持證者在蟲草采集中沒有遵守規(guī)則，第二年鄉(xiāng)政府將不再把蟲草采集許可證發(fā)給該村民和他/她的家人。駐村干部表示至今還沒有出現(xiàn)過這樣的情況。對于本村村民和同鄉(xiāng)持證者這兩類人來說，文化與宗教信仰的力量也敦促他們遵守規(guī)則。每年村集體會請宗教人士到當?shù)刂v經(jīng)，宗教人士也會強調(diào)挖蟲草時要注意生態(tài)，遵守規(guī)則。對“外地人”來說，進入Y村采集蟲草是一個多次博弈，表現(xiàn)在每年進入Y村、和村民打交道的外地人幾乎是同一批人，而一旦他們不遵守相關采挖規(guī)則，將被列入黑名單，之后就不能再進入Y村了。這是因為，采挖蟲草需要一定的經(jīng)驗，如果是第一次挖蟲草，收益很可能低于草皮費，另一方面，村民也偏好熟悉的人，村民大會確定當年允許外地人進入后，村民會打電話聯(lián)系往年來自家草場扎帳篷的外地人，這些外地人答復是否預定名額，先定先得。二組、四組組長表示，這幾年進入的外地人都是認識的，都很遵守規(guī)則。

四是監(jiān)督,五是分級制裁?！巴饨麅?nèi)限”的監(jiān)管由縣鄉(xiāng)兩級政府聯(lián)合派出所負責，主要是在縣界、鄉(xiāng)界設檢查站檢查本地身份證或許可證。在蟲草季，鄉(xiāng)政府組成蟲草工作小組駐守在所負責的村內(nèi)，應對突發(fā)事件。在村界、社界處由村民和社民自行設關卡，對進入的外地人進行核查。在Y村，對于交草皮費的外地人，在鄉(xiāng)界處的檢查站，直接報給工作人員自己要去的地點，一般會被直接放行。到了村界、社界的關卡，由于每年來采挖蟲草的外地人幾乎是同一批人，值班人員向對應組長確認后也會放行。在采挖蟲草的過程中，全民都是監(jiān)督者：監(jiān)管是否有偷挖者，相互監(jiān)督是否回填草皮、帶走垃圾。不少牧民表示，由于蟲草生長的區(qū)域有限，每個生產(chǎn)點附近都集中了一批采集者，有沒有違規(guī)現(xiàn)象是很容易被發(fā)現(xiàn)的。

監(jiān)督是嚴格的，一旦發(fā)現(xiàn)偷挖者和違規(guī)人員，立刻送去村集體，村領導上報派出所。具體的制裁方案由鄉(xiāng)派出所的負責公安和村長、社長共同決定。對于偷挖者，一般是先補交最高額度草皮費再交一定的罰款，之后“偷挖者”可以繼續(xù)在之前的溝里挖蟲草直到蟲草季結束。駐村干部表示，村內(nèi)設的罰款一般是1萬元/人，但鄉(xiāng)里會調(diào)節(jié)一下，對哈秀鄉(xiāng)戶籍的人相對少一點。公安會當場將補交的草皮費和罰款交給社長，也算作當年收到的草皮費。對于違規(guī)人員，如果是Y村人將在全村范圍內(nèi)通報批評，如果是G村人員和外地人將被送回原籍或送出哈秀鄉(xiāng)。由于蟲草生長的位置有限，在采挖過程中不可避免會遇到其他人，并且監(jiān)督是嚴格的，所以當?shù)睾苌俪霈F(xiàn)偷挖者和違規(guī)人員。三社社長表示2017當年收到的許可證費用、草皮費、偷挖罰款共計約500萬元，而根據(jù)許可證、草皮費的單價、進入人數(shù)計算，這兩項總計超過480萬，由此推算當年進入的偷挖者約10人。這與玉樹州其他村每年發(fā)現(xiàn)上百偷挖者相比，是較少的。而在40戶受訪中，沒有一戶表示近十年村里有發(fā)現(xiàn)違規(guī)人員。村民說：“早年(2005年左右)還是有一些外地人不遵守規(guī)則，不僅被派出所送出了哈秀鄉(xiāng)，也被拍照留底了。之后來的外地人就守規(guī)矩多了?！?/p>

六是沖突解決機制。社區(qū)內(nèi)部的沖突主要由社區(qū)解決。例如在Y村，早期外地人進入三社二組(聚居在蟲草資源最豐富的拉里溝)采集蟲草時，除了按規(guī)定給社里交錢之外還要私下給組里額外交一點。村委會發(fā)現(xiàn)這個現(xiàn)象后，在村民大會上明確指出這是不可以的。此后的蟲草采集中，沒有再次發(fā)生類似現(xiàn)象。

對于內(nèi)外部采集者之間的沖突，主要由基層政府協(xié)調(diào)。首先，蟲草工作小組整個蟲草季駐守在村內(nèi)的主要目的是及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)解蟲草采集過程中的突發(fā)狀況，并盡力就地解決蟲草采集糾紛。駐村干部說：“原則上矛盾不出村。大家有矛盾了會先找村領導，如果涉及到了外面的人，村領導不好調(diào)解就會送到駐點，我和民警分別問一下兩邊的人相關情況。如果確實有違規(guī)的行為就送到鄉(xiāng)上派出所，如果問題不大就帶著他們學習政策，告訴他們要團結?！?此外，村民大會上討論的事項僅限于“定人數(shù)，定日期，定地點，定規(guī)矩”，其他事務仍由政府決定，并由鄉(xiāng)政府向村集體和村民普及、講解上級政策。例如，拉里溝的某牧戶曾提出過希望蟲草采集權能像草場承包經(jīng)營權一樣實行私有化，但這屬于鄉(xiāng)政府的硬性規(guī)定，鄉(xiāng)政府馬上派人過來談話，講解政策。基層政府具有行政上的權威性，是協(xié)調(diào)沖突的主要途徑。

同時，基層政府還負責處理村民和村集體之間的沖突。鄉(xiāng)政府針對蟲草采集設立了專門的信訪點，有專人接待，也設了電話號碼。如果村民對村民大會的方案有意見，可以直接向鄉(xiāng)政府反映。村民大會上實行投票制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的樸素公平原則，但占多數(shù)的投票結果并不意味著一定能代表群體的意見。鄉(xiāng)政府作為村民表達意見的另一種途徑，不僅可以更直接了解民意，還可以間接對村民大會進行監(jiān)督警示，一定程度上保障公正民主。

七是對組織權最低程度的認可，八是多層次的治理機制。玉樹州正式制度中的屬地化原則認可了產(chǎn)區(qū)的組織權和產(chǎn)區(qū)群眾的采集權利，并且要求蟲草采集以村民大會的形式實行村內(nèi)自治，由鄉(xiāng)政府監(jiān)督村民大會的開展。從對上訴條件④的描述中也可以看出，第一次村民大會以社區(qū)成員為主體進行規(guī)則供給決策，有駐村干部作為基層政府的代表和負責民警進行監(jiān)督；第二次村民大會則由鄉(xiāng)政府組織，體現(xiàn)了多層次治理。村民大會保持高的參與率、發(fā)言率和投票率，村規(guī)民約對本村采集者有制約作用，本村采集者能達成相互監(jiān)督，基層政府的介入沒有取代甚至破壞社區(qū)治理中的集體行動。

具體的蟲草采集治理結果見表2。在基層政府的介入下，八項原則仍然能夠實現(xiàn)，因此認為Y村在外部采集者進入的情況下仍能達成集體行動，蟲草采集治理模式是有效的。

表2 Y村蟲草采集治理的有效性評價

四、基層政府的作用及行為邏輯

從上述對Y村蟲草采集治理的描述中可以發(fā)現(xiàn)，基層政府在蟲草治理過程中的作用主要體現(xiàn)在三方面：參與采集規(guī)則的制度供給過程，即村民大會；對于蟲草采集過程的監(jiān)督與制裁；除此之外，基層政府提供了沖突解決的主要平臺。

第一次村民大會由村民投票形成蟲草采集方案，這時要求駐村干部和負責民警必須到場進行監(jiān)督。基層政府在村里有了方案后再直接介入，表現(xiàn)在方案的正式生效必須經(jīng)過鄉(xiāng)政府的批準，并且在第二次村民大會上由鄉(xiāng)領導進行宣布、強調(diào)注意事項等。總之，村民大會是制度供給的重要載體，基層政府對村民大會中的介入體現(xiàn)在按照正式制度的要求監(jiān)督村民大會的召開、維持村民大會的秩序、切實保障村民的投票權利，并賦予村民大會通過的方案的權威性。

社區(qū)達成集體行動，成員之間進行相互監(jiān)督，同時也對外部采集者的采集行為進行監(jiān)督。而基層政府的監(jiān)督主要是針對沒有采集權的外部人員。在蟲草季，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公職人員會參與到蟲草采集監(jiān)督中。其中，蟲草工作小組駐守在村中，其他公職人員輪班進入檢查站。在Y村，由于存在外地人進入的情況，檢查站工作人員面對不熟悉的外地人還需要與村干部、社長進行隨時的溝通確認。基層政府有效保障了許可證制度的運行，禁止非法進入。在制裁方面，對于違規(guī)的外部采集者和“非法采集者”，內(nèi)部采集者的監(jiān)督雖然可以發(fā)現(xiàn)他們，但是沒有辦法對他們采取制裁措施。這時，基層政府和派出所具有權威性，將對違規(guī)的外部采集者和“非法采集者”進行處罰。因此，基層政府協(xié)助社區(qū)進行監(jiān)督與制裁，其目的是保障正式制度“區(qū)分產(chǎn)區(qū)內(nèi)外群眾、明確蟲草權屬”的落實。

在沖突解決機制方面，在玉樹州“縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、村管理”的多層管理體系下，協(xié)調(diào)有關蟲草采集的沖突是基層鄉(xiāng)政府的重要工作?；鶎诱鳛橥獠恐卫碚呃闷錂嗤幚韮?nèi)外部采集者之間的沖突，同時調(diào)解村民對村集體的意見。

基于上述基層政府在治理中的具體作用和過程中，我們試圖進一步分析其背后的行為邏輯。我們發(fā)現(xiàn)，作為上級政府和社區(qū)之間的一個連接紐帶，鄉(xiāng)政府對于上級政府政策在某些方面堅持原則的同時，也會視具體實際情況對一些具體規(guī)則在執(zhí)行中采取彈性的策略。

首先，基層政府堅守的原則就是對于蟲草集體采挖原則的堅持。訪談過程中，多名訪談對象多次強調(diào)政府不允許蟲草采集權私有化。駐村干部說：“即使超過70%的牧戶希望蟲草采集權私有化，(私有化)也不可能通過。”鄉(xiāng)政府要求必須集體挖，因為分戶采集政府沒法管理。這里“沒法管理”也正是基層政府直接介入蟲草采集治理的原因，由于像蟲草這類市場價格高的資源，如分開采集，防止和避免引發(fā)激烈社會沖突的管理成本過高。而這也是從之前玉樹州蟲草資源豐富的產(chǎn)區(qū)雜多縣及囊謙縣頻繁發(fā)生惡性沖突所得到的經(jīng)驗和教訓。因此，政府需要將每家每戶合在一起，作為一個群體進行管理。鄉(xiāng)長說“我們肯定不能按每個社的想法走，而是要統(tǒng)籌各個村、各個社的情況做全盤考慮。鄉(xiāng)上是分層管理，鄉(xiāng)管村，村管社，社管戶。”由此可見，基層政府堅持將“集體采集”視為不能改變的原則，并不是從CPR資源本身的特點或是從產(chǎn)權的有效配置角度出發(fā)，而是為了避免蟲草采集過程出現(xiàn)社會沖突，維持社會穩(wěn)定。

然而，在堅持集體采挖不變的原則下，鄉(xiāng)政府在具體規(guī)則的制定和監(jiān)督執(zhí)行過程中，也具有相當?shù)膹椥?。如前所述，Y村可以通過收取草皮費的方式允許不多于600的外地人進入，顯然并沒有嚴格遵守玉樹州政府的蟲草采挖“外禁”這樣的正式制度。而之所以在“外禁”政策上對Y村網(wǎng)開一面，是因為Y村的地理位置特殊，地勢險峻且交通不便，外人進入該村僅一條通道，因此便于監(jiān)督。也正因為此，Y村的蟲草資源雖然也很豐富，但直到20世紀90年代末方才陸續(xù)有村外人員進入，且人數(shù)也不多，沒有像雜多、囊謙那樣爆發(fā)采集沖突。鄉(xiāng)長說：“在玉樹地區(qū)，穩(wěn)定壓倒一切。所以我們執(zhí)行規(guī)定的時候，不能太教條。在達到穩(wěn)定的前提下，我們都可以睜一只眼閉一只眼?！?由此可見，雖然在行政上基層政府是正式制度的執(zhí)行者，但維持蟲草季的穩(wěn)定是正式制度制定的初衷和本質(zhì)要求，同時維穩(wěn)本身也是當?shù)鼗鶎诱钪匾娜蝿罩?，因此在保障安全和穩(wěn)定的前提下，基層政府沒有對Y村允許進入的“外地人”的做法進行強制干預。同時，在維持社會穩(wěn)定的目標下，基層政府積極協(xié)助社區(qū)管理“外地人”，表現(xiàn)為在檢查站對“外地人”身份的嚴格識別和確認等。

綜上，基層政府作為正式制度的執(zhí)行者，在規(guī)則制定、監(jiān)督與制裁、以及協(xié)調(diào)沖突方面發(fā)揮作用；其背后的行為邏輯是，為了維持社會穩(wěn)定而堅持“集體采挖”不變的原則，同時對不威脅該原則的村內(nèi)自治規(guī)則彈性地采取默認的態(tài)度。在Y村能夠有效管理“外地人”的前提下，基層政府將“是否允許外地人進入”的決定權下移至社區(qū)，并協(xié)助社區(qū)進行制裁。

五、結論與討論

Y村案例展示了基層政府介入社區(qū)資源治理的一種CPR治理模式。本文通過八項原則對該治理模式進行有效性評價，認為社區(qū)與基層政府相結合的Y村治理模式是有效的。基層政府的作用體現(xiàn)在三方面。一是介入制度供給，表現(xiàn)為基層政府對村民大會的監(jiān)督和對蟲草采集方案的賦權，但不干預社區(qū)成員的意見表達意見。二是對違規(guī)進入的采集者進行監(jiān)督與制裁。三是解決內(nèi)外部采集者、村民與村集體的沖突。其背后的行為邏輯是，為了維持社會穩(wěn)定而堅持“集體采挖”不變的原則，同時對不威脅該原則的村內(nèi)自治規(guī)則彈性地采取默認的態(tài)度。

CPR理論一直以來關注的是社區(qū)內(nèi)部治理的有效性和優(yōu)勢。社區(qū)有著良好的社會資本，具有信息優(yōu)勢，并且激勵充分，資源使用者對制度變化也有良好的回應。但是基于社區(qū)的自我管理往往只能在封閉、穩(wěn)定的范圍內(nèi)實現(xiàn)，因為內(nèi)部成員潛在的多次互惠博弈過程是構建社會資本達成信息優(yōu)勢的前提。對于社區(qū)之外的治理者，相關研究通常將其視為一個整體，作為外部變量，不考慮其影響力甚至作用機制。而對外部治理者的直接介入，往往被視為瓦解社區(qū)治理格局的“洪水猛獸”[21]481-484。但本文展示了一個不同的情景：既有外部治理者的介入，又保持社區(qū)對資源的自我治理。在這個案例中，基層政府具有正式制度的執(zhí)行者的“外部”治理者和直接介入社區(qū)治理的“內(nèi)部”治理者的雙重身份，因此其行為邏輯是復雜的。本案例將基層政府從籠統(tǒng)的所謂“外部治理者”群體中剝離出來，對其在社區(qū)資源治理中的行動及行為邏輯進行專門研究。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，基層政府嚴格執(zhí)行正式制度的原則，落實正式制度要求；另一方面，對社區(qū)自然資源治理的規(guī)則，即使有違于正式制度的具體規(guī)定，但是在不觸碰到正式制度原則和要求的前提下，基層政府選擇不強制干預。在Y村，基層政府的彈性干預與社區(qū)自治相結合，共同實現(xiàn)了有效地蟲草采集治理。因此，針對共有資源治理的研究，有必要在理論構建和實例分析中關注外部治理者的角色和內(nèi)在行動邏輯，既不能將其忽略，也不能將其臉譜化。

同時，我們還關注到CPR治理理論一直將邊界清晰視為必要條件，但隨著交通和經(jīng)濟的發(fā)展，地域邊界逐漸模糊、人員流動性加強，面對這一現(xiàn)實，CPR治理理論是否仍具解釋力也受到挑戰(zhàn)。尤其是對于具有巨大經(jīng)濟價值和處于重要生態(tài)區(qū)的自然資源，一旦外部的資源采集者只選擇進行單次博弈，將會打破原有的社會資本，社區(qū)的自我治理面臨危機，對生態(tài)也將造成重要打擊。如前所述，本案例Y村實際上面臨兩類外部采集者的沖擊，但是不同的應對方式為CPR管理提供了成功經(jīng)驗。對于持采集證的本鄉(xiāng)外村人，實際是基層政府在社區(qū)層面以上的尺度在管理，包括頒布正式制度文本，制度的執(zhí)行以及監(jiān)督等；而對于直接向Y村支付“草皮費”的“外地人”，本案例也證明了在基層政府的協(xié)助下，村集體內(nèi)部可以通過自治的方式建立應對外地人的規(guī)則，以集體行動的形式與外地人進行長期的、多次的博弈。這意味著CPR理論一直強調(diào)的“資源使用者邊界清晰”是社區(qū)治理成功的條件，或許不是一個強約束條件。

對于治理機制的探索，奧特特羅姆夫婦同期基于對大城市治理性質(zhì)的描述提出了多中心理論[22]。與CPR理論多層次分析框架相同，多中心理論構建的制度分析與發(fā)展框架(IAD)同樣包括憲法選擇—集體選擇—操作層次三重結構，強調(diào)具體的操作行動對憲法選擇、集體選擇的反饋。正式制度與自然環(huán)境以及社群特點相適應的思想是多中心理論中制度分析與發(fā)展框架(IAD)的核心[23]10。但作為行政分析框架，多中心理論強調(diào)的是政府行政機制對其他治理機制的包容，最終達成包括政府—市場—社區(qū)在內(nèi)的多種中心“協(xié)作生產(chǎn)”提供公共物品和服務的機制。具體而言，多中心理論是以政府為“多中心”的“中心”，雖然也強調(diào)政府與社區(qū)的相互作用，但是通常將社區(qū)作為一種協(xié)助政府管理的手段。政府需要使得管理制度與社群特點相適應，并不意味著一定會在治理中納入傳統(tǒng)的社區(qū)治理機制。而CPR治理理論是以社區(qū)治理為核心，即將“社區(qū)”作為“多中心”的“中心”。具體而言，在本文討論的蟲草采集治理變遷中，是以社區(qū)為主體探究與政府的相互作用機制，考慮的是基層政府如何配合傳統(tǒng)的社區(qū)治理機制。

從更長的尺度看，案例地的歷史、文化等因素，有利于社區(qū)集體行動的達成。Y村在部落制時期實行共有制，大集體時期也保持了自然資源的共用，雖然草場資源在20世紀90年代受到外部正式制度干預實行承包到戶，但對于蟲草資源則一直保持共用。案例地所在的青藏高原地區(qū)，在過去30年處于一個相對封閉的狀態(tài)，因此傳統(tǒng)文化和社會習俗還得以較為完整的保留。同時，當?shù)卮迕袷艿阶诮痰挠绊?，而藏傳佛教中包含了對生態(tài)的敬畏，使得當?shù)卮迕竦纳鷳B(tài)意識比較強。這些都有利于當?shù)厣鐓^(qū)自然資源治理中集體行動的達成。本文作為個案研究，所得結構是否適用于其他地區(qū)，還需要更多的經(jīng)驗研究驗證。