健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制

樓陽生

2019 年12 月5 日，《人民日報》刊登省委書記樓陽生的署名文章。文章圍繞學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，就如何深刻領會、認真貫徹落實“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”進行了深入闡述。

黨的十九屆四中全會把“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容作出了部署，這是習近平新時代中國特色社會主義思想治國理政論述的重要體現(xiàn)，是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，有利于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必將為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢注入強勁動力。我們一定要深刻領會，認真貫徹落實。

發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是我們黨推進社會主義現(xiàn)代化建設的基本方針

新中國成立后，黨中央就對發(fā)揮中央和地方兩個積極性高度重視。毛澤東同志1956 年發(fā)表《論十大關系》的著名講話，指出“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”“應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”。毛澤東同志首次提出“中央和地方兩個積極性”并進行系統(tǒng)闡述，集中體現(xiàn)了辯證唯物主義的科學認識論方法論，為正確把握中央和地方關系奠定了重要理論基礎。

改革開放進程中，鄧小平同志強調，“過去講發(fā)揮兩個積極性，無非是中央和省市，現(xiàn)在不夠了，現(xiàn)在要擴大到基層廠礦”“調動積極性，權力下放是最主要的內容”。江澤民同志在黨的十四屆五中全會上指出，“在新形勢下，必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針?？偟脑瓌t應當是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力”。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，充分調動各方面積極性”。這些重要論述，一以貫之體現(xiàn)了發(fā)揮兩個積極性的精神。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，對發(fā)揮兩個積極性作出進一步要求部署。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調，“正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關系，正確對待利益格局調整”；在黨的十九屆三中全會上強調，“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，構建從中央到地方各級機構政令統(tǒng)一、運行順暢、充滿活力的工作體系”。習近平總書記的重要論述，充分體現(xiàn)了對黨的執(zhí)政規(guī)律的深刻把握，進一步開辟了國家治理的新境界。

縱觀黨的十一屆三中全會以來改革開放的偉大實踐，從實行農村家庭聯(lián)產承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從興辦經濟特區(qū)、沿海沿邊沿江沿線和內陸中心城市對外開放到設立自由貿易試驗區(qū)、開展綜合配套改革試驗，從搞好國有企業(yè)、發(fā)展個體私營經濟到深化國資國企改革、發(fā)展混合所有制經濟，從經濟體制改革到黨和國家機構改革，無不體現(xiàn)了發(fā)揮兩個積極性的基本要求。正是由于不斷深化改革開放、深入推進簡政放權、持續(xù)改進宏觀調控，發(fā)揮兩個積極性，調動一切可以調動的積極因素，中國特色社會主義事業(yè)取得了舉世矚目的成就。當前，中國特色社會主義進入新時代，更好滿足人民日益增長的美好生活需要、著力解決發(fā)展不平衡不充分問題、有效應對各方面重大風險挑戰(zhàn)，對發(fā)揮中央和地方兩個積極性、完善政府治理體系提出了新的更高要求。同時，中央和地方職責關系在有些方面還沒有完全理順，科學把握“統(tǒng)”與“分”、“放”與“管”、“條”與“塊”、“塊”與“塊”、“事”與“財”、“權”與“責”還不夠到位。這些都迫切需要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，加快構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制應堅持的原則

我們所說的發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟、堅決做到“兩個維護”，致力于建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國、為實現(xiàn)中華民族偉大復興而努力奮斗的積極性，是解放思想、實事求是、按客觀規(guī)律辦事的積極性，是推動我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能的積極性。貫徹落實《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，應堅持以下原則：

一是堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。事在四方，要在中央。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，首要一條是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，這是政治前提和核心要義，也是必須嚴守的政治紀律、政治規(guī)矩。各地區(qū)各部門要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅決有效地把維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落實到改革發(fā)展穩(wěn)定的偉大實踐中。要不斷完善貫徹落實黨中央決策部署、貫徹落實習近平總書記重要指示批示的工作機制，把準政治方向，落實中央要求，做到黨中央號召的堅決響應、黨中央決定的堅決照辦、黨中央禁止的堅決不做。

二是堅持全國一盤棋。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，歸根到底是為了把新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)堅持和發(fā)展好。要切實強化全局觀念、大局意識，堅決反對地方保護主義、部門利益主義，堅決防止地方利益、部門利益凌駕于大局利益之上，堅決糾正為了地區(qū)利益而不顧整體利益和損害其他地區(qū)利益的錯誤傾向。要注重發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，進一步完善統(tǒng)籌全局利益、統(tǒng)籌各方資源的體制機制，確保在重大任務、重大改革、重大風險挑戰(zhàn)面前上下同心、眾志成城，以強大的中國精神、制度優(yōu)勢和國家動員能力攻堅克難。

三是尊重基層首創(chuàng)精神。習近平總書記指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄”“要重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神”。實踐反復證明，尊重基層首創(chuàng)精神，是改革開放取得巨大成功的重要經驗。在百年未有之大變局中，我們擔負的任務艱巨而繁重、面臨的挑戰(zhàn)嚴峻而現(xiàn)實、面對的矛盾具體而復雜，如果不能因地制宜創(chuàng)造性工作，就很難打開工作局面、很難把中央決策部署落到實處。因此，從中央到地方，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵支持基層結合實際大膽探索、先行先試，在加快發(fā)展、服務群眾、化解矛盾、改善環(huán)境、創(chuàng)造更加美好生活的偉大實踐中不斷取得更大成績，就顯得尤為重要。

四是強化法治保障。經過改革開放40 多年的探索，發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制已經比較成熟。要通過法治方式，讓實踐證明行之有效的體制機制政策制度更加成熟更加定型，這是新時代確保兩個積極性充分、持久、穩(wěn)定發(fā)揮的重要保障。要將依法治國、依法執(zhí)政、依法行政貫穿發(fā)揮兩個積極性全過程，推進各級政府事權規(guī)范化、法治化，以完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系，確保中央和地方的重大關系、重大制度、工作體系于事周延、于法有據、落實有力。

健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制的主要任務

貫徹落實《決定》精神，應把握好以下幾個方面：

一是維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，首先要堅決維護中央統(tǒng)一領導，同時也要充分考慮各地千差萬別的實際情況，使二者統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大實踐?！稕Q定》強調“維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”，并“賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作”，就是對這種統(tǒng)一性和多樣性關系的科學把握。一要維護法制統(tǒng)一。堅持依法治國，自覺遵守憲法、法律和行政法規(guī)。地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定應與上位法相統(tǒng)一，切實把地方立法權用好，使地方立法在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、促進地方經濟社會發(fā)展中充分發(fā)揮作用。二要維護政令統(tǒng)一。認真貫徹黨中央大政方針，認真落實黨中央、國務院重大決策部署，認真執(zhí)行國務院制定的行政法規(guī)、發(fā)布的決定命令、出臺的具體政策。要堅持和完善對地方各級貫徹落實重大決策部署的督察督導制度，堅決防止政出多門、各自為政，堅決反對上有政策、下有對策，確保令行禁止、政令暢通。三要維護市場統(tǒng)一。堅決反對地方保護主義，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，維護全國市場體系的統(tǒng)一性。各級政府要正確處理政府和市場關系，認真落實權力清單、責任清單和市場準入負面清單制度，規(guī)范優(yōu)惠政策，把握政策尺度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)人民群眾和各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力。

二是加強中央宏觀事務管理?！稕Q定》提出，“適當加強中央在知識產權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權，減少并規(guī)范中央和地方共同事權”，這是優(yōu)化中央事權、提高統(tǒng)籌水平的重要舉措，體現(xiàn)出中央對重大宏觀事務的精準把握和進一步簡政放權的明確態(tài)度。一要加強知識產權保護。這是加快建設創(chuàng)新型國家的重要舉措，既需要發(fā)揮地方積極性加強分級服務、激發(fā)創(chuàng)新活力，更需要中央層面加強宏觀管理、區(qū)域協(xié)調和涉外事宜統(tǒng)籌。適當加強中央知識產權保護事權，有利于更好地支撐創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。二要加強養(yǎng)老保險。這關系到民生保障、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定。在省級統(tǒng)籌基礎上加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，適當加強中央在這方面事權，統(tǒng)一政策尺度，對于加快形成?；?、兜底線、促公平、可持續(xù)的社會保障制度體系，促進基本公共服務均等化，更好地應對老齡化社會挑戰(zhàn)具有重大意義。三要加強跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護。從國家層面進一步加大環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境保護督察和生態(tài)建設統(tǒng)籌力度，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域統(tǒng)籌，有利于增強生態(tài)環(huán)境保護合力、落實生態(tài)環(huán)境保護責任、提升污染治理效能?！稕Q定》強調“加強中央宏觀事務管理”，意味著中央層面將把更多精力投入到全局性、戰(zhàn)略性、基礎性工作上，比如推進重大改革舉措實施、統(tǒng)籌重大基礎設施建設、組織重大“卡脖子”技術攻關，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別是扶持老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展，改善宏觀經濟監(jiān)測調控，確保經濟穩(wěn)中求進、穩(wěn)中向好、高質量發(fā)展。

三是支持地方創(chuàng)造性開展工作。黨的十八大以來，在全面深化改革進程中，以習近平同志為核心的黨中央舉旗定向、謀篇布局，先后推出1600 多項改革方案，確保了改革的正確方向。按照中央部署，地方各級大膽先行先試、創(chuàng)造性地開展工作，為全局性改革提供了可復制、可推廣的制度成果，充分發(fā)揮了示范、突破、帶動作用。在新時代全面深化改革，必須堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設計與先行先試相協(xié)調，最大限度發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！稕Q定》提出“賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作”，必將對進一步全面深化改革發(fā)揮強有力的推動作用，為地方各級政府貫徹穩(wěn)中求進總基調、深化供給側結構性改革、建設現(xiàn)代化經濟體系拓展更大空間。賦予地方更多自主權，就是要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方，把地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方，特別是行政審批、便民服務，資源配置、市場監(jiān)管，綜合執(zhí)法、社會治理等具體事項要逐級下放，增強地方治理能力。支持地方創(chuàng)造性開展工作，就是要強化結果導向，把工作成效作為考核、督察、評價的根本標準，防止過度留痕、過多檢查，切實為基層減負松綁；要強化容錯機制，防止問責泛化，鼓勵擔當作為，支持地方圍繞中央頂層設計進行差別化探索；要強化總結推廣，及時把地方成功的改革經驗和體制機制成果在面上推開。

四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。垂直管理和地方分級管理是我國行政管理體制的重要特征，是發(fā)揮中央和地方兩個積極性的具體路徑。垂直管理，重在對涉及國計民生、關系全局利益的重要領域，強化集中統(tǒng)一領導、落實宏觀調控措施、提升執(zhí)法監(jiān)管權威。地方分級管理，則是在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方各級積極性、確保各司其職、合力推動經濟社會發(fā)展。規(guī)范垂直管理體制，關鍵是把該管的管得住、管得好，該放的放到位、放徹底，該擔的擔起來、擔好責，做到上下貫通、管理高效，把垂直管理與服務地方有機結合起來。規(guī)范地方分級管理體制，重點要強化省級規(guī)劃管理、政策法規(guī)、標準規(guī)范、監(jiān)督檢查等職責，強化市縣決策政策執(zhí)行、市縣域經濟發(fā)展、公共服務、社會管理和行政執(zhí)法監(jiān)管等職責，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理、公共服務特別是綜合行政執(zhí)法等基層治理職責，切實解決地方各級政府事權劃分不科學、職能轉變不到位、“管得著的看不見、看得見的管不著”等突出問題。規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制，要按照權責一致原則，處理好“條”“塊”關系，既避免職責交叉、事權重疊，也要防止各行其是、推諉扯皮、形不成合力。一方面要繼續(xù)做好黨和國家機構改革“后半篇文章”，進一步理順和明確權責關系，使其產生“化學反應”，職能轉變到位，加快形成高效率、高效能的科學運行機制；另一方面要健全“條”“塊”信息溝通和工作協(xié)作配合機制，完善指導、協(xié)調、監(jiān)督制度，使“條”與“塊”圍繞共同事業(yè)形成整體合力。

五是建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。合理劃分事權和財權，是建立現(xiàn)代政府治理體系的客觀要求，是健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制的重要內容。1994 年分稅制改革以來，中央和地方事權、支出責任和財力相適應的制度日趨合理，但受各地經濟發(fā)展差異的影響，一些地方履行相應的支出責任還有困難，在一定程度上影響了積極性的發(fā)揮。《決定》提出“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”，正是出于這方面考慮。一要做到權責清晰，合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任。對那些關系全國政令統(tǒng)一、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大事務管理權要集中到中央，由中央財政承擔支出責任；對區(qū)域性公共服務事項，由地方履行事權和支出責任；對中央和地方共同事權，實行支出責任分擔機制。二要實現(xiàn)財力協(xié)調，形成與承擔職責相適應的財政體制?？茖W確定中央和地方稅收分享比例，完善和優(yōu)化財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度，為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。地方政府要認真落實《中華人民共和國預算法》要求，強化預算約束和績效管理，確保地方財政規(guī)范透明、注重實效、風險可控、可持續(xù)發(fā)展。三要促進區(qū)域均衡，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務均等化水平。加強中央財政對貧困地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)財力缺口的彌補，增強財政困難地區(qū)兜底能力，確保政權運轉、民生保障和基本公共服務供給，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果、不斷增強獲得感。