淺議如何增強消防執(zhí)法效果

張勝

（廣安市消防救援支隊，四川廣安 638000）

《中華人民共和國消防法》已于2019 年4 月23日，經(jīng)十三屆全國人民常務(wù)委員會第十次會議表決通過修改，自2019 年4 月23 日起施行。國務(wù)院應(yīng)急管理部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理。這給消防執(zhí)法提出了新的更高要求，如何增強消防執(zhí)法效果，滿足人民對美好生活的安全感、幸福感，值得每一位消防執(zhí)法人員深思，現(xiàn)結(jié)合如何落實好國務(wù)院《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，立足自身多年來在消防監(jiān)督執(zhí)法崗位的體會，談?wù)勛约旱目捶ú⑻岢霾呗浴?/p>

1 消防執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.1 執(zhí)法難度與日俱增

1.1.1 被監(jiān)管數(shù)量與日俱增

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，高層建筑櫛比鱗次，工業(yè)企業(yè)和個體工商戶數(shù)量高速增長。目前，就某地級市而言，高層建筑在1000 幢以上，工業(yè)企業(yè)近1000 家，其中成規(guī)?；て髽I(yè)近100 家，個體工商戶20000 戶以上。

1.1.2 被監(jiān)管對象日益復(fù)雜

隨著我國工商業(yè)的快速發(fā)展，城市綜合體建筑和超高層建筑日益增多，且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，使用功能多，人員密集場所眾多，裝修材料防火性能差，勞動密集型企業(yè)較多，特別是石油化工企業(yè)涉及的危險化學(xué)品種類繁多。

1.2 執(zhí)法力量勢單力薄

1.2.1 基層執(zhí)法單位人數(shù)較少

就筆者所在省的消防執(zhí)法人數(shù)而言，城區(qū)消防救援大隊一般5 ～6 人，一般縣消防救援大隊3 ～4 人，以上均含2 ～3 名大隊領(lǐng)導(dǎo)，除副省級市外的市級消防部門執(zhí)法人員一般為5 ～7 人，以筆者所在市為例，全市人口總數(shù)470 萬，消防執(zhí)法人員總數(shù)為33 人，部分區(qū)、縣人口總數(shù)上百萬，僅3 名消防執(zhí)法人員，縣級消防大隊領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付地方黨委政府日常性工作較多，參與執(zhí)法時間較少，真正專職從事消防執(zhí)法的人員不足20 人。

1.2.2 執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

消防執(zhí)法難度與公安交警執(zhí)法、治安執(zhí)法存在較大區(qū)別，消防執(zhí)法涉及知識面廣，其中包括建筑學(xué)、化學(xué)、燃燒學(xué)、心理學(xué)、流體力學(xué)、法學(xué)等方面的知識，需要熟悉掌握的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)至少在50 部以上，要成為一名合格的消防執(zhí)法人員至少需要3 ～5 年的刻苦學(xué)習(xí)與訓(xùn)練?；鶎酉缊?zhí)法人員多數(shù)為原消防部隊?wèi)?zhàn)士成長干部，法律法規(guī)底子薄。

1.2.3 消防員和消防文員輔助執(zhí)法形同虛設(shè)

在國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確了消防員可以參與消防執(zhí)法，由于諸多配套政策的不健全，消防員參與執(zhí)法舉步維艱，至今未見雛形；消防文員雖然數(shù)量較多，由于身份因素限制，消防文員輔助執(zhí)法成為現(xiàn)實難。

1.2.4 公安派出所消防執(zhí)法力度較弱

公安派出所消防執(zhí)法是派出所的重要職責(zé)之一，然而絕大多數(shù)公安派出所開展消防執(zhí)法量少質(zhì)差，部分派出所幾乎不開展消防執(zhí)法工作，公安派出所主動抓消防執(zhí)法工作的鳳毛麟角。

1.3 執(zhí)法方式單一，效果欠佳

隨著消防執(zhí)法改革深入，現(xiàn)在實行了“雙隨機，一公開”執(zhí)法模式，執(zhí)行消防執(zhí)法“三項制度”，避免了執(zhí)法隨意，但執(zhí)法方式全部依靠人工執(zhí)法，效率較低，覆蓋面較小，未能利用現(xiàn)代科技手段擴展執(zhí)法手段，“智慧消防”目前停留在初級階段。

多年來，開展消防專項執(zhí)法接二連三，整治效果欠佳，一直在查火災(zāi)隱患，火災(zāi)隱患屢查不絕，甚至越查越多，高層建筑消防設(shè)施完好率不足20%，占用消防車通道、封閉安全出口、占用疏散通道、常閉式防火門處于開啟狀態(tài)等消防違法行為和火災(zāi)隱患比比皆是，消防執(zhí)法未形成震懾效果，只是隔靴撓癢。

2 存在問題的原因

2.1 被動執(zhí)法，疲于應(yīng)付

各地消防安全狀況千差萬別，轄區(qū)突出的火災(zāi)隱患各有不同，上級執(zhí)法專項不斷，基層執(zhí)法無主動權(quán)，主要應(yīng)對上級的安排部署，無法有針對性開展符合本地實際的消防執(zhí)法行動。一年到頭都在專項整治，基層執(zhí)法單位對消防執(zhí)法專項整治已基本麻木。專項整治本是一劑良方，也是一劑猛藥，如果多了，效果也就適得其反。近10 年來消防專項整治可謂不計其數(shù)，效果何如，每一名執(zhí)法者心知肚明。每一次大小執(zhí)法行動方案部署縝密、滴水不漏，而基層執(zhí)法能力所不及，收效甚微，究其原因，方案制定者不了解基層執(zhí)法現(xiàn)狀，制定出來的方案不接地氣，不切合基層實際。最終結(jié)局，也只能蜻蜓點水、走馬觀花、流于形式。

2.2 人少事多，大包大攬

有的縣人口上百萬，一個消防大隊消防執(zhí)法人員僅3 人，要及時處理舉報投訴、火災(zāi)調(diào)查，這是日常必須完成的任務(wù)，要參加政治學(xué)習(xí)、日常訓(xùn)練和各種會議，大隊領(lǐng)導(dǎo)要參加地方各種會議和協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委政府、財政、行業(yè)主管部門處理各種事務(wù)，這樣下來，一個消防大隊能完成多少執(zhí)法工作顯而易見，而一次文件部署就要求達(dá)到效果，一次性殲滅所有火災(zāi)隱患與現(xiàn)實存在較大差距。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)眾多，程序復(fù)雜

《消防法》雖經(jīng)三次修改，消防執(zhí)法程序太過“繁瑣”，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多且修改頻繁、宣貫較少，對一個場所或一幢建筑進行檢查要適用不同階段的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這對一名執(zhí)法人員是極大的考驗。

2.4 “智慧消防”發(fā)展緩慢

國務(wù)院《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確提出了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”機制，利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，但消防執(zhí)法的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫少，火災(zāi)和警情統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫“縮水”較多，消防監(jiān)管對象數(shù)據(jù)庫有待完善，“智慧消防”提出時間長，現(xiàn)在依然只是一個概念，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和模式，消防執(zhí)法管理無“智慧”可言。

2.5 消防執(zhí)法宣傳不到位

近年來，各級媒體對消防救援部門滅火救援的形象宣傳力度空前，但對于消防執(zhí)法案例宣傳甚少，部分縣消防大隊每年辦理消防行政執(zhí)法案件上百件，未及時將消防執(zhí)法案例進行宣傳，以達(dá)震懾效果。公安部門的執(zhí)法宣傳值得消防部門學(xué)習(xí)，如今年疫情期間，針對違反疫情管理的違法犯罪行為，從快從嚴(yán)處置，有始有終，執(zhí)法效果立竿見影，人民群眾拍手叫好。

3 增強消防執(zhí)法效果的建議

3.1 修改規(guī)則、提升效率

3.1.1 修改法規(guī)，提升震懾

全面修改《消防法》，為了營造良好營商環(huán)境和人性化執(zhí)法理念，消防違法行為均應(yīng)先限期改正，逾期不改再實施處罰；本著“重證據(jù)、簡程序、見效果”的原則，對于違法事實確鑿且必須處罰的違法行為，建議1000 元以下的行政處罰，實施簡易快速執(zhí)法程序。因消防執(zhí)法面對的對象眾多，可大大提高執(zhí)法效率；實施“捆綁”處罰，增大震懾效果，倒逼單位“一把手”重視消防工作，如一個單位違反《消防法》，既處罰單位，并處罰單位負(fù)責(zé)人，甚至處罰行業(yè)主管部門。要想提升消防執(zhí)法震懾力，必須加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，消防法規(guī)應(yīng)破解消防執(zhí)法人員身份難題，以消防執(zhí)法干部為主體，只要具備執(zhí)法資格均可參與消防執(zhí)法，可一名消防執(zhí)法干部帶一名消防員或一名消防文員均可開展執(zhí)法，甚至一名消防員與一名消防文員也可開展執(zhí)法活動，公安機關(guān)、建設(shè)主管等執(zhí)法部門均采取這種模式，且效果較好。

3.1.2 制定藍(lán)圖，分步實施

目前應(yīng)結(jié)合消防安全整治三年行動方案為契機，謀劃好符合本地實際的行動方案，一年干幾件小事，幾年干一件大事為原則。要抓住消防工作的主要方面，不能事事搞專項，如針對高層建筑火災(zāi)隱患突出，也是群眾關(guān)心的熱點，可以“高層建筑火災(zāi)隱患專項整治”為總目標(biāo)，同時內(nèi)含開展“生命通道”“電氣火災(zāi)”“外墻保溫”“消防控制室”等專項整治，成熟一項，驗收一項，不達(dá)目的不收兵。高層建筑的問題解決好了，多層建筑的管理也會迎刃而解，達(dá)到水到渠成的執(zhí)法效果。

3.1.3 明確責(zé)任，分類管理

明確劃分消防法律責(zé)任，實施分類管理，避免消防部門執(zhí)法責(zé)任無限大，如消防救援部門分級管理縣級以上黨政機關(guān)和大型人員密集場所，其余重要場所實施行業(yè)主管，均有消防執(zhí)法權(quán)限，如?；菲髽I(yè)由應(yīng)急部門監(jiān)管，一管到底，避免多頭；明確規(guī)定公安派出所的執(zhí)法范圍；本著“誰許可、誰執(zhí)法”的原則，明確住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門對建筑消防安全的執(zhí)法職責(zé)。

3.1.4 火災(zāi)調(diào)查，抓大放小

明確火災(zāi)調(diào)查的范圍，避免調(diào)查范圍無限大，減輕基層執(zhí)法負(fù)擔(dān)。比如火災(zāi)直接財產(chǎn)損失5 萬元以下的非亡人火災(zāi)，起火原因明確、不存在民事賠償且當(dāng)事人無異議的“小”火災(zāi)，可以不開展火災(zāi)原因調(diào)查，登記即可，減少基層火災(zāi)原因調(diào)查的數(shù)量，真正做到簡易程序“減”到底；針對存在責(zé)任追究的“較大”火災(zāi)，實施“一案三查”（查原因、查教訓(xùn)、查責(zé)任），提升執(zhí)法效果。

3.2 壯大隊伍、提升素質(zhì)

3.2.1 精機關(guān)、強基層

要增強執(zhí)法效果，核心是人，要大力解決基層執(zhí)法力量少的現(xiàn)狀，應(yīng)精簡機關(guān)人員，充實基層執(zhí)法人員，這些年消防隊伍編制增加不少，但基層消防執(zhí)法人員增加太少，一個消防大隊至少需要6 ～8 名執(zhí)法干部，大力擴充消防員和消防文員參與消防執(zhí)法活動，達(dá)到一個消防大隊從事執(zhí)法活動的人員為15 ～20 人，有的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心，消防員執(zhí)法會出問題，會弱化消防救援，其實防火與滅火本為一體，防火工作做好了，滅火任務(wù)也就減少了，是一個相輔相成的過程。

3.2.2 切實提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)

素質(zhì)決定效果，應(yīng)急管理部消防救援局部署了“全員崗位大練兵”，就防火而言，何謂全員，每一位與防火或者說與消防執(zhí)法有關(guān)的人員均應(yīng)參與崗位練兵，不能只練基層，而不練機關(guān)，不能只練基層執(zhí)法人員，而領(lǐng)導(dǎo)干部不練。執(zhí)法活動不是基層執(zhí)法人員就能完成，領(lǐng)導(dǎo)干部也要參與執(zhí)法活動中，不參與執(zhí)法如何指導(dǎo)基層。國家、省、市機關(guān)在規(guī)范火災(zāi)預(yù)防和懲治消防違法行為方面層次過多，不利于“一桿子”到底。各地火災(zāi)隱患殊有不同，基層大隊為完成各級專項整治，而削弱了轄區(qū)有針對行的消防執(zhí)法。為提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)，應(yīng)先理論、后實踐，先學(xué)習(xí)、后考試，考試常態(tài)化，每月考試、每月通報，連續(xù)兩次考試不及格者，脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，再考試不合格者，退出執(zhí)法隊伍，防火崗位人員全員參與，全員過關(guān)，每月開展執(zhí)法質(zhì)量考評排名，執(zhí)法質(zhì)量考評直接與執(zhí)法人員待遇掛鉤，促使人人成為消防執(zhí)法的行家里手。

3.2.3 緊盯公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作不放松

《中華人民共和國消防法》第五十三條規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查。雖然隨著消防改革的深入，公安派出所的消防執(zhí)法有逐步弱化的趨勢，但消防救援部門仍應(yīng)在地方黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強對公安派出所開展消防執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分利用公安派出所點多面廣的優(yōu)勢，激勵督促其參與執(zhí)法。

3.3 多方發(fā)力、齊抓共管

3.3.1 充分發(fā)揮社區(qū)“網(wǎng)格員”的作用

消防執(zhí)法只是解決了“點”的問題，社會化消防工作“面”的問題一定要依靠社區(qū)“網(wǎng)格員”解決，社會面的火災(zāi)隱患消除了，才能體現(xiàn)消防執(zhí)法效果。網(wǎng)格化管理是社會管理的有效方式，真正落實了事事有人管。消防救援部門要加大對社區(qū)“網(wǎng)格員”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮“網(wǎng)格員”作用，對表現(xiàn)優(yōu)秀的“網(wǎng)格員”實施貨幣獎勵和精神獎勵相結(jié)合，對表現(xiàn)較差的網(wǎng)格員實施懲戒，直至追究責(zé)任。

3.3.2 推動落實安全生產(chǎn)“三個責(zé)任”

一是要按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失責(zé)追責(zé)”的要求，進一步健全完善重點行業(yè)領(lǐng)域消防安全監(jiān)管體系，推動消防安全監(jiān)管落實到位；二是按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，落實行業(yè)主管的消防安全職責(zé)；督促生產(chǎn)經(jīng)營單位和個人落實主體責(zé)任。消防救援部門要在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下考評行業(yè)主管部門消防履職情況，并實施處罰或懲戒，直至追究責(zé)任。

3.3.3 充分利用信息化手段，快速建立智能化管理新模式

公安交警執(zhí)法以“電子警察”為主，人工為輔，公安交警的“天網(wǎng)”執(zhí)法幾乎達(dá)到道路全覆蓋，無孔不入，特別是對酒后違法行為的執(zhí)法效果幾乎堪稱完美。雖然交警執(zhí)法與消防執(zhí)法有別，但可探索執(zhí)法手段和方法，借鑒其利用信息化智能執(zhí)法。

國務(wù)院《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確提出，完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”執(zhí)法工作機制，利用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，全時段、可視化監(jiān)測消防安全狀況，實時化、智能化評估消防安全風(fēng)險，實現(xiàn)差異化精準(zhǔn)監(jiān)管，這是給“智慧消防”提出了新要求。要想提升執(zhí)法效果，必須盡快建成“智慧消防”監(jiān)管模式，健全消防執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫（包括建筑數(shù)據(jù)庫、消防監(jiān)督系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、消防設(shè)施器材數(shù)據(jù)庫、車輛數(shù)據(jù)庫、消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)庫、消防職業(yè)鑒定人員執(zhí)業(yè)數(shù)據(jù)庫、企事業(yè)單位數(shù)據(jù)庫等等），利用科技手段提升執(zhí)法效果，如通過人臉識別技術(shù)，消防執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備偵察到某消防控制室未持證上崗，直接對值班人員和管理人員實施處罰，如某小區(qū)24 小時未執(zhí)行雙人值班或脫崗，直接推送處罰結(jié)果，如消防執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備偵察到某小區(qū)室內(nèi)消火栓無水或壓力不足直接推送處罰結(jié)果，如私家車占用消防車道，通過車牌識別技術(shù)，自動向車主推送處罰結(jié)果，無需通過調(diào)查詢問等執(zhí)法程序簡易快速處罰，逾期不繳納罰款，自動催告，催告仍未繳納罰款，自動申請人民法院強制執(zhí)行或利用大數(shù)據(jù)實行聯(lián)合懲戒，自動曝光違法行為，減少人為干預(yù)執(zhí)法活動。消防執(zhí)法要以科技手段為主，人工手段為輔。

3.4 以點突面、精準(zhǔn)執(zhí)法

3.4.1 用好消防執(zhí)法的利刃

消防執(zhí)法不出手則罷，一出手則必須達(dá)到“處罰一個、教育一片、整治一批”的執(zhí)法效果，執(zhí)法信息全程公開，深究違法背后的原因，追求執(zhí)法質(zhì)量，不達(dá)目的不罷休。同時，更加突出“以點帶面”的示范作用，通過對“點”上執(zhí)法檢查，督促社會單位主體責(zé)任落實，延伸推動上級行業(yè)主管部門直至地方政府，依法履行各自消防安全責(zé)任，實現(xiàn)對“面”上社會消防安全形勢的整體控制，發(fā)揮執(zhí)法的社會效果。

3.4.2 必須在豐富手段上下功夫

行政處罰措施要更有力度、更具實效。用好用足執(zhí)法手段，真正對違法主體造成“切膚之痛”、形成強大震懾。同時，要與誠信體系建設(shè)掛鉤，讓單位真正感到“一處失信、處處受限、寸步難行”的壓力，通過豐富、擴展執(zhí)法的形式和手段，提升執(zhí)法工作的整體效果。

3.4.3 大力開展消防執(zhí)法宣傳

消防執(zhí)法宣傳是增強執(zhí)法效果的重要手段，宣傳的內(nèi)容要積極響應(yīng)群眾關(guān)注的熱點，如群眾最關(guān)注私家車占用消防車道，一是要曝光這種違法行為，最重要的是要曝光處罰結(jié)果和整改結(jié)果，達(dá)到“發(fā)現(xiàn)一個、曝光一個、懲處一個、教育一片”的目的，這是增強執(zhí)法效果的有效手段。

4 結(jié)語

當(dāng)前消防執(zhí)法效果不甚理想的原因是多種因素造成的，要想破解這些困難，增強消防執(zhí)法效果是一個系統(tǒng)性的工作，要從健全機制、壯大隊伍、利用科技、大力宣傳等多方面全社會共同發(fā)力才能達(dá)到，這是一個循序漸進的過程，欲速則不達(dá)，消防救援部門應(yīng)在黨中央、國務(wù)院和應(yīng)急管理部的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，用實際行動踐行訓(xùn)詞精神，攻堅克難、迎難而上、改革創(chuàng)新，切實增強消防執(zhí)法效果，滿足人民群眾對消防執(zhí)法的新期盼。