創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和扶貧開發(fā)方式

黨的十八大以來，全黨上下深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”理念，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制。同時(shí)，在摸清貧困底數(shù)的基礎(chǔ)上，從致貧原因出發(fā)，因地制宜，實(shí)施發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等政策與工程，不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，積極探索和拓展脫貧攻堅(jiān)的有效途徑。

“精準(zhǔn)扶貧”理念提出后不久，2014年1月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出扶貧工作要“構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，在全國(guó)范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力”。《意見》第一次明確提出建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，即國(guó)家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法；各地方按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；要逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧。這些基本原則和方法，為各地開展精準(zhǔn)扶貧工作提供了具體指導(dǎo)和遵循。

隨后，制定頒布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，將精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制概括為四個(gè)方面：精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核?！斗桨浮诽岢鼍珳?zhǔn)扶貧六個(gè)方面的重點(diǎn)工作：建檔立卡與信息化建設(shè)、建立干部駐村幫扶工作制度、培育扶貧開發(fā)品牌項(xiàng)目、提高扶貧工作的精準(zhǔn)性和有效性、提高社會(huì)力量參與扶貧精準(zhǔn)性、建立精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。并且制定了雨露計(jì)劃、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧等具體的精準(zhǔn)扶貧形式。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院扶貧辦又印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，就貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序作出了更為詳細(xì)的解釋；中組部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)貧困縣考核工作指導(dǎo)意見》，通過協(xié)調(diào)多個(gè)部門共同參與到科學(xué)管理體系的構(gòu)建，從制度層面上為精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理提供了強(qiáng)有力的支持。

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，將精準(zhǔn)扶貧納入共享發(fā)展理念，首次在五年規(guī)劃中提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議召開，提出了精準(zhǔn)脫貧的具體路徑———實(shí)施“五個(gè)一批”工程。至此，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制基本形成，真正解決了扶持誰、誰來扶、怎么扶、怎么退等問題。

在探索創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制的同時(shí)，黨中央及時(shí)總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出全新的扶貧開發(fā)方式。2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，對(duì)“十三五”脫貧攻堅(jiān)作出全面部署，將101項(xiàng)具體任務(wù)分解落實(shí)，確定了未來五年實(shí)現(xiàn)7000多萬農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，明確提出特色產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、易地搬遷扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、社保兜底脫貧、資產(chǎn)收益扶貧等因地因人制宜的八大精準(zhǔn)扶貧開發(fā)方式。

特色產(chǎn)業(yè)扶貧。各地實(shí)踐與做法主要包括，支持貧困縣建成一批對(duì)貧困戶脫貧帶動(dòng)能力強(qiáng)的特色產(chǎn)品加工、服務(wù)基地，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村特色產(chǎn)業(yè)增加值顯著提升，貧困戶自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，開展鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)、旅游規(guī)劃扶貧公益專項(xiàng)行動(dòng)、鄉(xiāng)村旅游后備箱和旅游電商推進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)、萬企萬村幫扶專項(xiàng)行動(dòng)、百萬鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客專項(xiàng)行動(dòng)、金融支持旅游扶貧專項(xiàng)行動(dòng)、旅游扶貧模式創(chuàng)新推廣專項(xiàng)行動(dòng)、旅游扶貧人才素質(zhì)提升專項(xiàng)行動(dòng)等八大行動(dòng)。大力發(fā)展電商扶貧，引導(dǎo)大型電商企業(yè)和電商平臺(tái)針對(duì)貧困地區(qū)開辟“原產(chǎn)地直采+自營(yíng)”等農(nóng)產(chǎn)品上行綠色通道，扶持注冊(cè)地為貧困縣的網(wǎng)上商店。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，扶持貧困村電商服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)、電商扶貧示范網(wǎng)店建設(shè)、電商扶貧人才培養(yǎng)、縣鄉(xiāng)村農(nóng)村物流配送體系、倉(cāng)儲(chǔ)配送中心建設(shè)。支持貧困村青年、婦女、殘疾人依托電子商務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實(shí)施農(nóng)村青年電商培育工程。

就業(yè)扶貧。各級(jí)政府通過不斷完善就業(yè)服務(wù)制度，加強(qiáng)就業(yè)平臺(tái)和信息化建設(shè)，為貧困地區(qū)農(nóng)村富余勞動(dòng)力免費(fèi)提供職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、崗位信息等基本公共就業(yè)服務(wù)。貧困地區(qū)各級(jí)政府將勞務(wù)協(xié)作作為就業(yè)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容，建立健全勞務(wù)協(xié)作和對(duì)接機(jī)制，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與勞動(dòng)力資源豐富的地區(qū)建立勞務(wù)協(xié)作，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。東西部扶貧協(xié)作省市建立定期聯(lián)系制度，促進(jìn)貧困勞動(dòng)力與企業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接，幫助貧困勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。采取措施強(qiáng)化技能培訓(xùn)，扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，維護(hù)就業(yè)權(quán)益。

“五個(gè)一批”扶貧工程構(gòu)想

為做到精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧措施落實(shí)到戶，2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出了精準(zhǔn)脫貧的具體路徑，即“五個(gè)一批”工程。（1）發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導(dǎo)和支持所有有勞動(dòng)能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天，立足當(dāng)?shù)刭Y源，實(shí)現(xiàn)就地脫貧。（2）易地搬遷脫貧一批，貧困人口很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧的要實(shí)施易地搬遷，按規(guī)劃、分年度、有計(jì)劃組織實(shí)施，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。（3）生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。（4）發(fā)展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，對(duì)農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。（5）社會(huì)保障兜底一批，對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來兜底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，加大其他形式的社會(huì)救助力度。這五個(gè)方面，實(shí)際上要解決好“怎么扶”的問題。

易地搬遷扶貧。各地因地制宜制定專項(xiàng)規(guī)劃和措施，大幅度加大資金投入，確保建檔立卡搬遷人口住房建設(shè)。按照“規(guī)模適宜、功能合理、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境整治、宜居宜業(yè)”的原則，建設(shè)安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施。按照“缺什么補(bǔ)什么”和“適當(dāng)留有余地”的原則，建設(shè)和發(fā)展搬遷人口基本公共服務(wù)設(shè)施。各地還立足安置區(qū)資源稟賦，根據(jù)不同搬遷安置方式，統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和相關(guān)涉農(nóng)資金，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)就業(yè)，多種方式實(shí)現(xiàn)搬遷群眾穩(wěn)定脫貧。

生態(tài)保護(hù)扶貧。國(guó)家重大生態(tài)工程政策向貧困地區(qū)傾斜，在內(nèi)蒙古等八個(gè)省區(qū)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，在河北等五省實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，在貧困地區(qū)開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，健全各級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。提高國(guó)有、集體和個(gè)人的國(guó)家級(jí)公益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)獲益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，探索碳匯交易等市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施生態(tài)公益崗位脫貧行動(dòng)，通過購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)林員、草管員、護(hù)漁員、護(hù)堤員等生態(tài)保護(hù)人員。

教育扶貧。實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃和資助政策，改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施面向貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，建立起覆蓋學(xué)前教育到研究生教育各個(gè)學(xué)段的學(xué)生資助政策體系，促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平。加快民族教育發(fā)展。

健康扶貧。建立農(nóng)村貧困人口醫(yī)療兜底保障機(jī)制，提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例，使大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度防大病、兜底線作用進(jìn)一步增強(qiáng)。推動(dòng)醫(yī)療資源向貧困地區(qū)流動(dòng)，協(xié)調(diào)安排全國(guó)889家三級(jí)醫(yī)院對(duì)口幫扶所有貧困縣的1149家縣級(jí)醫(yī)院，近萬名城市三級(jí)醫(yī)院醫(yī)生在貧困縣縣級(jí)醫(yī)院進(jìn)行蹲點(diǎn)幫扶。啟動(dòng)實(shí)施助理全科醫(yī)生培訓(xùn)，支持中西部地區(qū)和東部貧困地區(qū)招收助理全科醫(yī)生，進(jìn)一步解決貧困地區(qū)人才短缺、技術(shù)薄弱等問題。加強(qiáng)村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。組織對(duì)建檔立卡農(nóng)村貧困人口進(jìn)行全面摸底調(diào)查，逐戶、逐人、逐病核實(shí)核準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口患病情況，建立健康扶貧管理數(shù)據(jù)庫(kù)。組織對(duì)大病和慢性病貧困患者進(jìn)行“三個(gè)一批”（實(shí)施大病集中救治一批、慢病簽約服務(wù)管理一批、重病兜底保障一批） 分類救治。

資產(chǎn)收益扶貧。在實(shí)踐中，資產(chǎn)收益在扶貧工作中日益發(fā)揮出重要作用。國(guó)家支持貧困地區(qū)在不改變用途的情況下，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，幫助其增加財(cái)產(chǎn)性收入。鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困戶將已確權(quán)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)（林）場(chǎng)，分享經(jīng)營(yíng)收益。積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)、集體所有的土地等資產(chǎn)資源使用權(quán)作價(jià)入股，形成集體股權(quán)并按比例量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，分紅收益主要用于村內(nèi)公益項(xiàng)目建設(shè)和扶貧開發(fā)。實(shí)施光伏扶貧工程，采取村級(jí)光伏電站或集中式光伏電站方式，保障每位扶貧對(duì)象（重點(diǎn)是無勞動(dòng)能力貧困戶）戶均年收益達(dá)到3000元以上。開展水電礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧試點(diǎn)，創(chuàng)新貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)占用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償方式，將入股分紅作為征地補(bǔ)償?shù)男路绞?。合理確定以土地補(bǔ)償費(fèi)量化入股的農(nóng)村集體土地?cái)?shù)量、類型和范圍，將核定的土地補(bǔ)償費(fèi)作為資產(chǎn)入股試點(diǎn)項(xiàng)目，形成集體股權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者，其成員為集體股權(quán)收益主體，建檔立卡貧困戶為優(yōu)先受益對(duì)象。

社會(huì)保障兜底。在最低生活保障兜底方面，在低保對(duì)象認(rèn)定中將建檔立卡貧困人口作為重點(diǎn)，及時(shí)將符合條件的納入農(nóng)村低保，實(shí)施政策性兜底保障。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，從政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面加強(qiáng)制度的有機(jī)銜接，強(qiáng)化兜底脫貧。推進(jìn)農(nóng)村低保規(guī)范化管理，進(jìn)一步加強(qiáng)和改造最低生活保障工作，對(duì)低保家庭中的殘疾人、老人、未成年人等重點(diǎn)救助對(duì)象增發(fā)低保金，提高救助水平。加強(qiáng)殘疾人社會(huì)救助工作，將生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無法單獨(dú)立戶的成年無業(yè)重度殘疾人按照單人戶納入農(nóng)村低保范圍。確保特困人員救助供養(yǎng)，完善臨時(shí)救助制度。

這八個(gè)方面的扶貧形式，構(gòu)成了黨的十八大以來精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的主要路徑和方式，在打好、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。在此基礎(chǔ)上，2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》，明確了脫貧目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障（簡(jiǎn)稱“兩不愁、三保障”）；并且對(duì)各項(xiàng)目指標(biāo)都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；更加細(xì)化規(guī)定了精準(zhǔn)扶貧方式，根據(jù)各地扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，又提出了一些創(chuàng)新性扶貧方式，如電商扶貧、科技扶貧、光伏扶貧、軍隊(duì)扶貧等。這是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)階段推動(dòng)各地脫貧攻堅(jiān)工作的行動(dòng)方案，為各地扶貧專項(xiàng)規(guī)劃提供了實(shí)用性指導(dǎo)。

綜上所述，經(jīng)過幾年的探索和實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)形成了比較完善的扶貧開發(fā)工作機(jī)制和扶貧開發(fā)的主要路徑。建立健全脫貧攻堅(jiān)的中央統(tǒng)籌、?。▍^(qū)、市） 負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，各級(jí)黨委和政府層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成情況作為考核貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的重要指標(biāo)；建立健全年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督查制度，實(shí)施省市縣鄉(xiāng)村逐級(jí)督查問責(zé)機(jī)制；建立規(guī)范脫貧攻堅(jiān)投入體系，中央和省級(jí)財(cái)政投入為主導(dǎo)，積極引導(dǎo)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧的支持力度；建立健全干部駐村幫扶機(jī)制；完善貧困退出機(jī)制，制定嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)、程序和核查辦法；建立健全嚴(yán)格執(zhí)行扶貧考核評(píng)估制度，對(duì)各地減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理等方面，進(jìn)行嚴(yán)格考核，確保扶貧成效；建立健全以“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”為基本要求的多種精準(zhǔn)扶貧方式，從而推動(dòng)扶貧開發(fā)工作更加精準(zhǔn)化、科學(xué)化。