政府公權(quán)力和公民權(quán)利相互間關(guān)系的新模式
——以公民權(quán)利為本的公共管理

楊新杰

(漯河醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校，河南漯河 462000)

政府公權(quán)力和公民權(quán)利相互間關(guān)系的新模式
——以公民權(quán)利為本的公共管理

楊新杰

(漯河醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校，河南漯河 462000)

在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系經(jīng)過了三個重要發(fā)展階段:公民權(quán)利本位階段、公民權(quán)利范圍擴張階段、公共管理階段。公共管理是處理政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的新范式，它是以公民權(quán)利為本位、以切實保障和實現(xiàn)公民權(quán)利為宗旨、公民權(quán)利主體成為公共權(quán)力主體的新階段。中國公共行政改革的方向，是建立以公民權(quán)利為本位的公共管理體制。

公民權(quán)利;政府權(quán)力;公共管理

一、政府公權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的幾個階段

(一)公民權(quán)利本位階段

在18世紀(jì)80年代產(chǎn)生了自由市場經(jīng)濟體制。自由市場經(jīng)濟體制確立的一個根本標(biāo)志是私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的分離，產(chǎn)生了不受政府權(quán)力干預(yù)的公民權(quán)利領(lǐng)域即私人領(lǐng)域。私人領(lǐng)域成為整個市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)，公民權(quán)利本位是市場經(jīng)濟的首要標(biāo)志。私人領(lǐng)域是市場機制與市民社會發(fā)揮作用的領(lǐng)域，它不受政府權(quán)力的干預(yù);政府權(quán)力作用的領(lǐng)域即公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域只提供有限的公共產(chǎn)品，如依法保護產(chǎn)權(quán)、維護市場秩序等等。權(quán)利的基本要素是利益和行為自由。利益是權(quán)利的基礎(chǔ)和根本內(nèi)容，從這一意義上講，權(quán)利是人們?yōu)闈M足一定的需要，獲取一定的利益而采取一定行為的資格和可能性;行為自由是權(quán)利的存在形式和載體，從這一意義上講，權(quán)利實際上是一定社會中所允許的人們行為自由的方式、程度、范圍、界限和標(biāo)準(zhǔn)。因此，權(quán)利是公民自覺地意識到自身的正當(dāng)利益并采取被社會所允許的積極行動獲取正當(dāng)利益的自由。

市場經(jīng)濟是提高人類使用與配置資源效率的制度。市場經(jīng)濟建立在公民自由權(quán)利和市場自治的基礎(chǔ)之上，公民享有從事市場交換活動的各種基本自由，如契約自由、意思自治、財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯的自由、從事商務(wù)活動的自由等等。這些自由構(gòu)成公民的私法權(quán)利即公民權(quán)利。

市場經(jīng)濟體制的協(xié)調(diào)系統(tǒng)要求由市場競爭機制與價格機制對資源配置進行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的自發(fā)性效率和創(chuàng)新效率。政府管理必須以不損害市場經(jīng)濟的自組織機制和創(chuàng)新機制為前提。適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府必須是遵守法律的法治政府。自由市場經(jīng)濟體制條件下的代議制，依憲治國，實行憲政，就是法治政府的最基本要求。這一時期的憲法規(guī)定了公民的如下基本權(quán)利:第一類是言論自由、出版自由、集會結(jié)社自由、請愿權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等公法意義上的基本權(quán)利;第二類是個人自由、住宅不可侵犯等個體自由權(quán)利;第三類是法律面前人人平等、財產(chǎn)不受侵犯的權(quán)利和自由從事經(jīng)濟活動的權(quán)利等私法意義上的權(quán)利等等。這些基本權(quán)利保護了私人作為公民的政治地位和作為商品所有者的經(jīng)濟地位，其作用是有效防止政府權(quán)力對公民權(quán)利的不當(dāng)侵犯。

(二)公民權(quán)利范圍擴張階段

從19世紀(jì)70年代開始，隨著市場經(jīng)濟體制由自由市場經(jīng)濟向壟斷市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府管理形態(tài)也由自由市場經(jīng)濟國家向社會福利國家轉(zhuǎn)變。與之相適應(yīng)，政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系也發(fā)生了重大變化。公民權(quán)利由基本的財產(chǎn)權(quán)與人身自由權(quán)擴展到社會保障權(quán)、就業(yè)權(quán)等新公民權(quán)利領(lǐng)域。公民權(quán)利范圍的擴張，必然要求政府積極主動地提供各種公共產(chǎn)品，從而增加了政府的公共責(zé)任。

自從1873年出現(xiàn)經(jīng)濟大蕭條以后，公共行政開始主動彌補市場失靈的不足，開始逐漸干預(yù)市場機制的運行，并提供基本公共產(chǎn)品如社會保障、環(huán)境保護、經(jīng)濟管制等等;在混合公共產(chǎn)品領(lǐng)域和某些具有“外部性”的私人產(chǎn)品領(lǐng)域，政府也開始提供公共服務(wù)，從而導(dǎo)致政府規(guī)模的擴張與政府支出的大大增加。這一時期的突出變化是政府提供了完善的社會福利體系，對公民提供全面的社會保障，因而出現(xiàn)了福利國家的政治體系。

這一時期福利國家的憲法保持了自由市場經(jīng)濟時代的公民權(quán)利，并將公民權(quán)利擴大至公民的社會福利權(quán)利，明確規(guī)定了政府保障實現(xiàn)這些社會基本權(quán)利的公共責(zé)任。同時，公民的基本權(quán)利被賦予了新的內(nèi)涵，公民的公法權(quán)利如言論自由、集會自由、出版自由權(quán)利被解釋為一種主動參與政治活動的權(quán)利政府必須保證每個公民都平等地參與政黨與組織活動;公民的私法權(quán)利被解釋為公民具有自由選擇職業(yè)、工作崗位和培訓(xùn)場所的權(quán)力，公民有享受社會保障的權(quán)利等等。這就確定了政府保障和實現(xiàn)公民政治參與權(quán)、社會保障權(quán)的公共責(zé)任。

(三)公共管理階段

20世紀(jì)70年代末，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由工業(yè)社會向知識經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)變，世界進入全球競爭的市場經(jīng)濟時代。西方國家紛紛開始了公共管理改革，重新定位政府與市場的關(guān)系，從政府干預(yù)的政府中心主義又走向了減少政府干預(yù)的“市場中心主義”。隨著公共管理改革的深入進行，公民權(quán)利進一步擴展到傳統(tǒng)的公共權(quán)力領(lǐng)域，公民權(quán)利進一步擴張。

在處理政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系方面，公共管理有三個基本要求:一是要求私人組織、非政府組織與政府組織一起參與公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供，要打破政府對公共管理權(quán)力的壟斷;二是要求實行職能下屬化原則，即盡可能多地把管理權(quán)力下放給下一級的政府與組織，直至鄉(xiāng)村與社會團體;三是自治事務(wù)高于公共權(quán)力的原則，即在能以自治原則解決問題的情況下，盡量不采用權(quán)威原則，也就是說，公共事務(wù)應(yīng)盡量在自治范圍內(nèi)處理，由企業(yè)、公民、非政府組織自行解決。這就要求，政府必須將管理職能下放給企業(yè)、公民、非政府組織、基層政府。

二、公共管理過程中政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的新格局

(一)公共管理過程中公民權(quán)利向公共權(quán)力領(lǐng)域的擴展

在公共管理過程中，公民權(quán)利的范圍進一步擴大，不僅包括了公民的財產(chǎn)權(quán)、社會福利權(quán)等權(quán)利，而且還包括了公民直接行使公共管理權(quán)的公權(quán)力。在公共管理過程中，政府權(quán)力只是公共權(quán)力的一部分，政府并不是公共權(quán)力的惟一主體。在公共管理階段，政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系變化的基本原則是:私人領(lǐng)域向公共領(lǐng)域擴張，公民成為公共事務(wù)的管理主體。公共管理不僅保留了公民權(quán)利的基礎(chǔ)地位、確立了公民權(quán)利的保護范圍，而且確立了公民自治與公民參與公共事務(wù)的原則，公民、市場主體和非政府公共組織與政府一道共同成為公共管理的主體。因而，在公共管理模式下，公民不僅是權(quán)利主體，而且部分地成為了公共權(quán)力的主體，這是公民權(quán)利的進一步擴張，是對政府權(quán)力的進一步限制。所以，公共管理是處理政府權(quán)力與公民權(quán)利的新范式。

(二)公共管理過程中公民權(quán)利對政府權(quán)力的制約

公共管理中，公民權(quán)利從如下四個方面制約著政府權(quán)力:

第一，公民的“私權(quán)利”形成了公民自治領(lǐng)域和市場自治領(lǐng)域。公民自治領(lǐng)域與市場自治領(lǐng)域是政府權(quán)力不得干預(yù)的公民權(quán)利領(lǐng)域，公共管理是以公民權(quán)利為本位和中心的管理。第二，公民的“公權(quán)利”決定了政府權(quán)力的來源、政府的組成和政府的運行。第三，公民的“行政相對人權(quán)利”制約著政府的行為方式與管理方式。第四，公民的“公權(quán)力”進一步限定了政府的活動范圍和權(quán)力運作方式。

(三)公共管理過程中政府權(quán)力行使的基本原則

第一，政府權(quán)力的行使必須嚴(yán)守公共領(lǐng)域的界線，不能越過公共領(lǐng)域去干預(yù)私人領(lǐng)域。第二，政府權(quán)力的行使必須謹守法治的原則，政府管理必須以憲法與法律為基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟法治要求政府管理權(quán)力受到如下三種制約:政府管理的權(quán)力要受到公民平等的自由權(quán)利的限制，政府管理不得以任何形式對公民進行歧視性的分類和對待;政府管理的權(quán)力要受到民商法律體系的限制，政府必須采取保護產(chǎn)權(quán)、保護市場競爭的各種措施，而不得損害市場機制;政府管理的權(quán)力要受到公法的限制。政府權(quán)力必須以法律的明確授權(quán)為基礎(chǔ)，沒有授權(quán)的政府行為是無效的。

三、建立以公民權(quán)利為本位的中國公共管理體制

(一)全面建立社會主義市場經(jīng)濟體制迫切要求政府實行公共管理

(1)我國的市場經(jīng)濟體制建設(shè)面臨著從單一的專業(yè)市場建設(shè)向全面統(tǒng)一的大市場建設(shè)轉(zhuǎn)變。(2)我國的市場經(jīng)濟體制建設(shè)面臨著從有形的市場建設(shè)向市場經(jīng)濟制度建設(shè)轉(zhuǎn)變。(3)我國的市場經(jīng)濟體制建設(shè)面臨著從單一的市場機制建設(shè)向全面系統(tǒng)的市場機制、法治機制、公共政府機制的綜合建設(shè)轉(zhuǎn)變。(4)我國的市場經(jīng)濟建設(shè)面臨著由試驗性、模仿式、半封閉式的市場經(jīng)濟發(fā)展道路向法治化、創(chuàng)新型、開放式的市場經(jīng)濟道路轉(zhuǎn)變。

(二)中國公共管理是以公民權(quán)利為本位的規(guī)則管理與制度管理

完善政府制度與規(guī)則管理，應(yīng)該建立以公民權(quán)利為本位的社會主義民主政治制度。具體說來，可以從如下方面著手:

第一，依憲治國，確立憲法在政府管理中的全面性權(quán)威地位。我國要通過憲法的實施確立政府權(quán)力的界限，政府必須保護公民的自由權(quán)利、民主權(quán)利與社會經(jīng)濟權(quán)利。我國要加強憲法的直接效力與實施保障，切實保障公民基本權(quán)利。第二，完善人民代表大會制度。中國公共行政體制改革首先要從完善人民代表大會制度、加強人大對政府機關(guān)的監(jiān)督與制約入手，建立公共行政權(quán)力體制，確保政府行政權(quán)力建立在法治與規(guī)則的框架之內(nèi)，防止政府權(quán)力對市場自治、人民自主與社會自主的不法侵害。第三，建立和完善政府公共管理職能體系。中國政府公共管理職能以平等保護各種產(chǎn)權(quán)為核心，必須在憲法和各種法律規(guī)定中確定平等保護各種產(chǎn)權(quán)的原則，完善物權(quán)法與債權(quán)法，制訂民法典與行政程序法典，確立政府不得隨意干預(yù)的產(chǎn)權(quán)自治的范圍，明確政府平等保護產(chǎn)權(quán)的行政責(zé)任與法律責(zé)任，建立政府平等保護各種產(chǎn)權(quán)的規(guī)則與管理制度。第四，提高政府質(zhì)量，建立服務(wù)型政府。我國要建立以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的服務(wù)型政府，提高政府質(zhì)量，建立政府質(zhì)量管理機制，政府社會服務(wù)承諾制度。應(yīng)建立政府績效考評體系，以服務(wù)對象滿意度為標(biāo)準(zhǔn)測評政府績效，推行社會指標(biāo)考核制。第五，保護行政相對人權(quán)利。我國行政執(zhí)法體制的改革應(yīng)給予行政相對人在行政管理活動中充分的知情權(quán)與抗辯權(quán);應(yīng)允許公民與法人對行政機關(guān)的抽象行政行為提起行政訴訟，我國應(yīng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍，司法機關(guān)具有對抽象行政行為進行司法審查的權(quán)力。

D90

A

1003－4145［2012］專輯－0140－02

(責(zé)任編輯:宋緒芬)