程穎宜
【摘要】黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。這是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度,更是人們廣泛政治參與的重要載體。在基層群眾自治進(jìn)入“后選舉時(shí)代”,人才匱乏、創(chuàng)新不足、有序政治參與水平不高等方面是其發(fā)展的制約因素。要充分激發(fā)該項(xiàng)政治制度的活力,充分保障人民群眾的民主權(quán)利,必須通過鼓勵(lì)基層群眾的治理創(chuàng)新、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、拓寬參與自治的渠道、完善相關(guān)立法等多種途徑和措施,推進(jìn)基層群眾自治制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】基層;群眾自治;基層黨組織
黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系作了重要工作部署,其中明確指出要健全充滿活力的基層群眾自治制度。我們必須首先正確認(rèn)識(shí)這一基本政治制度,堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合,才能更好地堅(jiān)持和完善這項(xiàng)基本政治制度。
一、正確認(rèn)識(shí)基層群眾自治制度的重要作用
(一)基層群眾自治制度的內(nèi)涵。我國(guó)的基層群眾自治制度,是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù),在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,在居住地范圍內(nèi),依托基層群眾自治組織,直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利,實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實(shí)踐。既是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度,也是公民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的一個(gè)重要載體。
(二)基層群眾自治制度的重要作用。1.基層群眾自治制度是人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成。在我國(guó),公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)很大程度上通過在基層自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督得到實(shí)現(xiàn)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治,保障人民當(dāng)家作主,基層群眾自治制度是重要載體和實(shí)現(xiàn)途徑。2.基層群眾自治制度是社會(huì)健康發(fā)展的重要保障。在今年抗擊新冠病毒疫情中,中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得淋淋盡致?;鶎尤罕娮灾沃贫鹊膬?yōu)勢(shì)和作用得到充分發(fā)揮。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,通過自治組織,有效防控了疫情在農(nóng)村、社區(qū)、工廠的蔓延,全國(guó)人民通過自治組織,迅速凝聚起來,廣泛參與到疫情防控中去?;鶎尤罕娮灾沃贫饶芡ㄟ^自治組織將廣大人民群眾凝聚在一起,保證社會(huì)健康發(fā)展、良性運(yùn)行。3.基層群眾自治制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層的有效載體。黨的路線方針政策、黨的工作部署在基層,既通過黨的基層組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用貫徹下去,又必須通過基層自治組織具體落實(shí)。一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)需要通過基層群眾自治制度在基層得以實(shí)現(xiàn);另一方面,黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)也保證了基層群眾自治制度的健康發(fā)展。
二、基層群眾自治進(jìn)入“后選舉時(shí)代”存在的問題
隨著公民意識(shí)的覺醒以及法治意識(shí)的增強(qiáng),公民有序政治參與能力提升,基層群眾能較為規(guī)范地按照法定程序行使選舉權(quán)進(jìn)行換屆選舉,基層群眾自治的發(fā)展進(jìn)入“后選舉時(shí)代”。在新的發(fā)展階段,人們更關(guān)心的是對(duì)基層各項(xiàng)公共事務(wù)管理的參與度有沒有提升,如何更多地參與到基層治理中去。基層群眾自治更多的問題集中在了如何適應(yīng)新形勢(shì)的變化,與時(shí)俱進(jìn)地開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理和其他基層民主的開展。
(一)創(chuàng)新不足制約活力的發(fā)揮。要使基層群眾自治充滿活力,必須充分結(jié)合自身的特點(diǎn),豐富自治的形式、拓寬民主的渠道。但在實(shí)際中,大量社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層組織,村支
“兩委”成為基層政府的“腿”,導(dǎo)致其工作行政化,工作量嚴(yán)重超標(biāo)?;鶎咏M織從事大量行政工作,疲于應(yīng)付各項(xiàng)檢查,創(chuàng)新的激情不足。同時(shí),為了規(guī)范基層工作,上級(jí)政府又利用各類指導(dǎo)意見等方式制定條條框框,束縛了基層群眾創(chuàng)新的空間,使一些地方的基層群眾自治形式單一、千篇一律,也有的不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。
(二)有序政治參與水平有待提高?;鶎尤罕娮灾我笕罕娮晕夜芾怼⒆晕曳?wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是公民有序政治參與的重要方式。然而,現(xiàn)階段公民本身的政治參與能力不足、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱,導(dǎo)致公民政治參與熱情不高、制度發(fā)展不健全、公民政治參與的渠道不暢通,這些局限性限制了基層群眾有序政治參與的水平。
三、如何健全充滿活力的基層群眾自治制度
(一)正確對(duì)待基層群眾自治實(shí)踐的創(chuàng)新。我國(guó)基層群眾自治制度的發(fā)展完善很大程度上受到基層群眾自治創(chuàng)新實(shí)踐的推動(dòng)。以城鄉(xiāng)社區(qū)自治為例,從城鎮(zhèn)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)這兩個(gè)自治組織的誕生,到確立憲法地位,再到現(xiàn)在很多立法的規(guī)定、黨的文獻(xiàn)中的提法都來自最基層的實(shí)踐創(chuàng)新。例如,2010年修訂的《農(nóng)村村民委員會(huì)組織法》對(duì)選舉方面的修改,就是把江蘇的選舉經(jīng)驗(yàn)變成了法律;再如現(xiàn)在經(jīng)常提到的四民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督最初也是在農(nóng)村自治實(shí)踐中首先提出的,隨后才在全國(guó)推廣。類似的還有“4+2”工作法、網(wǎng)格化管理等等。健全充滿活力的基層群眾自治制度就必須對(duì)基層群眾的創(chuàng)新持有正確的態(tài)度。首先應(yīng)該鼓勵(lì)群眾的創(chuàng)新精神,調(diào)動(dòng)群眾積極性,發(fā)揮人民群眾的集體智慧,面對(duì)日益高漲的群眾創(chuàng)新的積極性,基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)而不應(yīng)該打擊和壓制。其次,政府應(yīng)該把握方向、引領(lǐng)政策,保證基層的創(chuàng)新沿著正確的方向發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用,在基層治理過程中將中央精神和工作部署引領(lǐng)大家貫徹落實(shí)。最后,對(duì)創(chuàng)新不要輕易定論。很多典型案例,剛開始實(shí)踐都有不足之處,都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善?;鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部不能急于要政績(jī)而輕易肯定,也不能因?yàn)槟承﹦?chuàng)新突破了現(xiàn)有體制而輕易否定,交給實(shí)踐去檢驗(yàn),實(shí)踐是檢驗(yàn)一切真理的標(biāo)準(zhǔn)。讓基層群眾自治制度充滿活力,地方領(lǐng)導(dǎo)解放思想、堅(jiān)持通過實(shí)踐檢驗(yàn)的態(tài)度十分重要。
(二)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)與保障基層群眾民主權(quán)利相結(jié)合。黨的十九屆四中全會(huì)指出要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制”。發(fā)展基層群眾自治制度,必須發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用?;鶎尤罕娮灾沃贫冗@項(xiàng)基本政治制度的完善與發(fā)展需要我們理清思路:該項(xiàng)政治制度的實(shí)質(zhì)是要激發(fā)14億中國(guó)人的活力,在最基層實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,參與到社會(huì)治理當(dāng)中。但自治并不是說國(guó)家政權(quán)放任不管,基層群眾自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下沿著正確的方向和道路前進(jìn)。因此,健全充滿活力的基層群眾自治制度,說到底要研究?jī)蓚€(gè)問題——一個(gè)是如何擴(kuò)大和保障基層群眾的民主權(quán)利,另一個(gè)是如何加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),將黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)在群眾自治中加以落實(shí)。如何將兩者結(jié)合起來是我們今后基層工作的重點(diǎn)。基層黨組織和基層群眾創(chuàng)造出了很多有效的模式值得我們研究和借鑒。例如河南鄧州的“4+2”模式?!?+2”工作法是黨的領(lǐng)導(dǎo)同村民自治的有機(jī)融合,由于“4+2”工作法中有黨支部提議和黨員大會(huì)審議這兩道程序,因此黨組織的作用在村莊管理中尤為明顯。村黨組織既是“4+2”工作法決策管理事項(xiàng)的發(fā)起者,也是整個(gè)流程的組織者,還是決策實(shí)施的推動(dòng)者,充分發(fā)揮了基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用,也有利于中央對(duì)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)部署和中央精神在基層的貫徹落實(shí)。
(三)拓寬豐富基層群眾自治渠道和途徑。根據(jù)目前我國(guó)法律規(guī)定,農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)和企業(yè)職工代表大會(huì)等基層組織是基層群眾行使自治權(quán)利的載體和平臺(tái)。然而隨著基層民主實(shí)踐的發(fā)展,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了這些傳統(tǒng)的載體和平臺(tái)。自治組織范圍的擴(kuò)展在城市表現(xiàn)的尤為突出。隨著城市框架的拉大,商品住宅區(qū)的興起,在城市居民委員會(huì)(社區(qū))之下,每個(gè)小區(qū)都有自己的業(yè)主委員會(huì),大型的住宅區(qū)除了業(yè)主委員會(huì)外,每棟樓都有自己的樓長(zhǎng),每個(gè)單元也有自己的組長(zhǎng),就小區(qū)一些重大事情召開樓會(huì),雖不似業(yè)主委員會(huì)那樣正式,但也是大家最直接的參與自治的一種實(shí)踐形式。此外,黨的十九屆四中全會(huì)指出要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局,群團(tuán)組織、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等渠道和平臺(tái)也應(yīng)受到重視。因此我們健全充滿活力的基層群眾自治制度,就要尊重實(shí)踐,正視現(xiàn)實(shí),及時(shí)地將這些自治機(jī)構(gòu)、組織納入法治化、制度化發(fā)展軌道,才能推動(dòng)群眾自治的發(fā)展。基層治理充滿活力還要充分利用新的技術(shù)和方法。應(yīng)充分利用 “互聯(lián)網(wǎng)+”、 學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)、公眾號(hào)等新技術(shù)、新方法豐富基層群眾自治的實(shí)踐。
(四)完善相關(guān)立法,為基層群眾自治制度的發(fā)展完善提供法治保障。根據(jù)實(shí)踐的需要,應(yīng)加快主要法律的修改和配套法律法規(guī)的制定。2010年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修訂;2018年底修改了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》;2009年修改了《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》;2018年修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》。雖然幾部相關(guān)法律相繼修改,但立法力度仍滿足不了基層活躍的實(shí)踐發(fā)展。很多的創(chuàng)新實(shí)踐雖然收到很好效果,但在立法上找不到依據(jù),急需法律法規(guī)的正名和支持。因此配套的關(guān)于四項(xiàng)民主的立法也顯得很重要。一些省份也紛紛已以地方立法的方式加以規(guī)范,例如很多省份都制定了村務(wù)公開條例。此外,為了響應(yīng)中央提出的“自治、法治、德治”相結(jié)合的基層治理體系,2018年12月,民政部、全國(guó)婦聯(lián)等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》,要求地方基層開展相關(guān)工作。在實(shí)踐中如何制定村規(guī)民約,使村規(guī)民約與國(guó)家法律有效銜接,也需要加以規(guī)范??傊?,黨的十九屆四中全會(huì)站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期,提出健全充滿活力的基層群眾自治制度,并作出重要工作部署意義重大。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局中,基層群眾的參與必不可少。一個(gè)充滿活力的基層治理體系,一定能激發(fā)社會(huì)潛能,保障人民當(dāng)家作主的權(quán)益,推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治向前發(fā)展。
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