特朗普政府制裁手段特點(diǎn)分析

王 錦

[內(nèi)容提要] 特朗普政府依賴制裁手段解決外交問題，其制裁在規(guī)模和目標(biāo)范圍上都遠(yuǎn)超前任，并且創(chuàng)設(shè)許多新制裁項(xiàng)目，重視人權(quán)制裁，更多使用出口管制和限制投資，次級制裁對象也成為重要圍獵目標(biāo)。無論是刑事執(zhí)法力度，還是處罰罰金上，特朗普政府都創(chuàng)新高。其背后的主要原因是特朗普及其經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)熱衷于“金錢戰(zhàn)爭”，而制裁又能滿足特朗普快速追求政績的需要，還可以圍堵、打壓對手。特朗普政府制裁的經(jīng)濟(jì)效果顯而易見，但政治效果卻備受質(zhì)疑。特朗普的制裁外交還嚴(yán)重地傷害了美國的盟友體系，助推“去美元化”趨勢，未來將越來越難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

近年來，特朗普政府越來越依賴經(jīng)濟(jì)制裁來解決外交問題。美國哥倫比亞大學(xué)全球能源政策中心學(xué)者、《制裁的藝術(shù)》作者理查德·內(nèi)弗表示：“他們對所有人都采取了制裁措施。政府似乎認(rèn)為制裁是外交政策的替代品。”(1)“Trump’s Embrace of Sanctions Irks Allies and Prompts Efforts to Evade Measures，”https://www.asianewsday.com/trumps-embrace-of-sanctions-irks-allies-and-prompts-efforts-to-evade-measures/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)特朗普政府的制裁外交在規(guī)模、數(shù)量、項(xiàng)目、執(zhí)行上都呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，對美國外交政策及其全球金融地位產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、特朗普政府制裁手段的新特點(diǎn)

制裁是指一個(gè)或多個(gè)國際行為體為實(shí)現(xiàn)一定的對外政策目標(biāo)，對特定國際行為體的經(jīng)濟(jì)資源和交往空間實(shí)行歧視性限制的一種政策或行為。(2)Steve Chan & A. Cooper Drury，“Sanctions as Economic Statecraft : An Overview，”in Steve Chan ed. ，Sanctions as Economic Statecraft : Theory and Practice，Great Britain : Macmillan Press Ltd.，2000，pp. 2.歷史上美國慣用制裁手段推進(jìn)其外交政策。特朗普上臺后，更加倚重制裁手段，并且使用頻次漸高。特朗普政府通常在未事先通知或任何嚴(yán)肅談判情況下就采取行動，以制裁施壓、打壓對手。制裁已成為美國執(zhí)行對伊朗、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等國外交政策的主要工具。

特朗普政府的制裁呈現(xiàn)出以下新特點(diǎn)：一是在規(guī)模和目標(biāo)范圍上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前任。根據(jù)律師事務(wù)所吉布森、鄧恩和克魯特的統(tǒng)計(jì)，2017年，美國財(cái)政部對944名外國實(shí)體和個(gè)人實(shí)施制裁，創(chuàng)歷史新高。2018年，特朗普政府在其制裁名單上增加了約1500個(gè)個(gè)人和實(shí)體，比2017年增加了50%。(3)“2018 Year-End Sanctions Update，”February 11，2019，https://www.gibsondunn.com/2018-year-end-sanctions-update/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月11日)2019年1月到10月，又增加了606個(gè)個(gè)人和實(shí)體，總計(jì)已超過3100項(xiàng)。(4)OFAC: “Changes to the Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，Since January，2019，”https://www.treasury.gov/ofac/downloads/sdnnew19.pd.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年11月15日)值得注意的是，2018年還包括兩次大規(guī)模的增加。一次是4月6日，美國財(cái)政部一次性增加對40名俄羅斯官員、寡頭和相關(guān)實(shí)體的制裁；另一次是11月5日，由于特朗普宣布美國退出《聯(lián)合全面行動計(jì)劃》(又稱“伊核協(xié)議”)，美國財(cái)政部再次啟動對伊朗的大規(guī)模制裁，伊朗的能源業(yè)、與石油有關(guān)的交易以及與伊朗央行的交易都在此次制裁行列，一次性向“特別指定國民”(SDN)名單增加了700多個(gè)人和實(shí)體，是迄今為止規(guī)模最大的一次擴(kuò)充制裁名單。

而與之相比，小布什在其任職的整個(gè)八年中僅向“特別指定國民”名單增加了2549項(xiàng)，并移除了274項(xiàng)。奧巴馬整個(gè)八年任期共向“特別指定國民”名單增加2595項(xiàng)，同時(shí)移除了1542項(xiàng)。(5)“Sanctions Tracker，” https://labs.enigma.com/sanctions-tracker/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)奧巴馬政府一次只關(guān)注一兩個(gè)主要的制裁計(jì)劃，伊朗是2010～2015年的優(yōu)先事項(xiàng)，俄羅斯是2014～2016年的優(yōu)先事項(xiàng)，其他制裁計(jì)劃則排在其后。但是特朗普政府的制裁政策全面開花，不僅主要針對伊朗、委內(nèi)瑞拉和朝鮮，還投入大量精力針對所謂全球“侵犯人權(quán)”的個(gè)人和實(shí)體，并同時(shí)制裁古巴、敘利亞和俄羅斯。

二是創(chuàng)設(shè)許多新制裁項(xiàng)目，制裁范圍擴(kuò)大。特朗普政府通過新法案、行政令擴(kuò)大制裁名目和項(xiàng)目，將打擊目標(biāo)無限擴(kuò)大。2017年8月，特朗普簽署《以制裁反擊美國敵人法》，擴(kuò)大對俄羅斯、朝鮮和伊朗制裁，對俄羅斯經(jīng)貿(mào)、投資、能源領(lǐng)域全面下手。(6)“Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act，”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/hr3364_pl115-44.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月12日)2018年9月，特朗普簽署第13848號行政令，創(chuàng)設(shè)外來勢力干涉美國選舉制裁項(xiàng)目，授權(quán)財(cái)政部將干涉美國選舉的個(gè)人和實(shí)體納入受制裁名單，9名俄羅斯情報(bào)官員因此受制裁。(7)“Imposing Certain Sanctions in the Event of Foreign Interference in a United States Election，”https://www.federalregister.gov/documents/2018/09/14/2018-20203/imposing-certain-sanctions-in-the-event-of-foreign-interference-in-a-united-states-election.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月12日)

為進(jìn)一步對委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府進(jìn)行施壓，特朗普政府認(rèn)為禁止美元貿(mào)易還不夠，在制裁項(xiàng)目上花樣翻新，增加了對一個(gè)主權(quán)國家的數(shù)字貨幣、政府債券和黃金的制裁。2018年3月，特朗普簽署第13827號行政令，禁止美國公民和實(shí)體與委內(nèi)瑞拉政府及其代理人進(jìn)行數(shù)字貨幣交易。(8)The Treasury Dept.，Executive Order 13827，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/13827.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月13日)5月，特朗普簽署第13835號行政令，禁止美國公民和實(shí)體交易委內(nèi)瑞拉的政府債券。(9)The Treasury Dept.， Executive Order 13835，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/venezuela_gl16.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月13日)11月，特朗普簽署第13850號行政令，制裁委內(nèi)瑞拉的黃金部門，并對與委內(nèi)瑞拉進(jìn)行黃金交易的行為實(shí)施次級制裁。(10)The Treasury Dept.，Executive Order 13850，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/venezuela_gl16.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月13日)此制裁生效后，英國央行拒絕了委內(nèi)瑞拉運(yùn)回5.5億美元金條的要求，德意志銀行也扣押了委內(nèi)瑞拉的20噸黃金。

三是次級制裁的范圍不斷擴(kuò)大，并且次級制裁對象也常常成為政策目標(biāo)。次級制裁又稱“二級制裁”，指美國為圍堵受制裁國而懲罰與其貿(mào)易的“第三方”，其主要目的在于遏制受制裁國，而非打壓其“外援”。在特朗普上任之前，美國對次級制裁的使用較有限。如在對伊朗的能源領(lǐng)域的制裁中，奧巴馬政府優(yōu)先考慮的是以外交手段說服外國政府加入美國制裁，對20多個(gè)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施了制裁豁免，僅在外交手段失敗的情況下才實(shí)施次級制裁。而特朗普政府在2019年4月宣布，美國對進(jìn)口伊朗石油制裁的豁免在5月2日到期后將不再延長，也不再有緩沖期，此前獲得豁免的日本、韓國、土耳其、中國、印度、意大利、希臘和臺灣等8個(gè)國家和地區(qū)如不停止從伊朗進(jìn)口石油，將成為次級制裁對象。在對委內(nèi)瑞拉和古巴的制裁中，特朗普也大量使用次級制裁，懲罰對兩國政府提供“物質(zhì)支持”的外國政府和企業(yè)。彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的高級研究員杰弗里·肖特認(rèn)為，由于金融機(jī)構(gòu)無法確定是否會被當(dāng)成政府交易的渠道，所以其在處理此類交易時(shí)慎之又慎，將“大大限制此類交易”。(11)Christine Armario，“AP Explains: The Wide Reach of Trump’s Venezuela Sanctions，” https://apnews.com/0b13effe006b41648f8285f8531ba869.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月13日)

自特朗普上臺以來，次級制裁的目標(biāo)不僅僅是遏制受制裁國，有時(shí)是直接打壓“外援”。特朗普將次級制裁作為推進(jìn)美國的總體對外戰(zhàn)略的工具，在挑選次級制裁對象時(shí)表現(xiàn)出明顯的針對性和選擇性，將次級制裁作為推進(jìn)美國全球經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張、打壓競爭對手的工具。如在對伊朗的制裁中，美國有很大的起訴裁量權(quán)，特朗普政府因?qū)σ晾实拇渭壷撇枚拗迫A為，對華為事件賦予非常強(qiáng)的政治性，示意其可放在中美經(jīng)貿(mào)談判的框架內(nèi)解決。(12)Doina Chiacu & Stella Qiu，“Trump Says ‘Dangerous’ Huawei could be Included in U.S.-China Trade Deal，”https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-china/trump-says-dangerous-huawei-could-be-included-in-u-s-china-trade-deal-idUSKCN1ST0PA.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月14日)而國際輿論也廣泛認(rèn)為，美國對華為使用次級制裁的主要原因是為了打壓華為在全球5G市場的地位。又如印度在2018年10月以52億美元向俄羅斯采購“S-400”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，違反美國的《以制裁反擊美國敵人法》，該法要求對與俄羅斯國有國防工業(yè)進(jìn)行“重大交易”的實(shí)體實(shí)施次級制裁。據(jù)美國《國防新聞周刊》網(wǎng)站報(bào)道，為拉攏印度幫助美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，美國白宮和國防部都傾向于給予印度豁免權(quán)。(13)Joe Gould，“India Watching US for Sanctions on Turkey，”https://www.defensenews.com/congress/2019/11/29/india-watching-us-for-sanctions-on-turkey/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月14日)土耳其也從俄羅斯采購了“S-400”系統(tǒng)，但美國卻在《2020財(cái)年國防授權(quán)法》中制裁土耳其，明確禁止向土耳其交付F-35戰(zhàn)斗機(jī)，禁止提供該戰(zhàn)斗機(jī)的零件與維修服務(wù)，除非土方放棄“S-400”系統(tǒng)。

四是善于利用“侵犯人權(quán)”的借口對目標(biāo)行為體實(shí)施制裁。特朗普雖然不是一位具有強(qiáng)烈意識形態(tài)傾向的總統(tǒng)，但在制裁領(lǐng)域卻非常善于打“人權(quán)”牌以人權(quán)問題打壓、遏制他國。《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》于2016年12月生效，主要實(shí)施是在特朗普政府時(shí)期。該法授權(quán)美國政府制裁全球“違反人權(quán)”和“貪腐”者，主要制裁措施包括禁止入境美國和凍結(jié)在美國境內(nèi)的資產(chǎn)。(14)“Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/glomag_pl_114-328.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月14日)2017年12月，特朗普簽署第13818號行政令，有效地?cái)U(kuò)大了該法賦予總統(tǒng)的制裁權(quán)力。(15)The White House，“Executive Order Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse or Corruption，” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-blocking-property-persons-involved-serious-human-rights-abuse-corruption/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月14日)據(jù)美國《聯(lián)邦公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2017年12月至2018年12月期間，美國政府根據(jù)該法案和行政令指認(rèn)101名個(gè)人和實(shí)體，宣稱該法的執(zhí)行具有“覆蓋面廣和靈活性”的特點(diǎn)，可幫助美國應(yīng)對尼加拉瓜、緬甸、剛果(金)、多米尼加、土耳其、柬埔寨和沙特“嚴(yán)重侵犯人權(quán)和腐敗問題”。(16)Federal Register，“Global Magnitsky Human Rights Accountability Act Annual Report，”Dec. 28，2018，https://www.federalregister.gov/documents/2018/12/28/2018-28311/global-magnitsky-human-rights-accountability-act-annual-report.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月15日)2019年，美國根據(jù)該法指認(rèn)97個(gè)個(gè)人和實(shí)體。(17)Michael R. Pompeo: “United States Takes Action Against Corruption and Serious Human Rights Abuse，”December 10，2019，https://www.state.gov/united-states-takes-action-against-corruption-and-serious-human-rights-abuse/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月15日)

不僅如此，特朗普政府還加快針對某一地區(qū)的人權(quán)制裁法案和行政令的頒布。2018年11月，因尼加拉瓜政局動蕩，特朗普簽署第13851號行政令，授權(quán)財(cái)政部將尼加拉瓜“侵犯人權(quán)、民主”的個(gè)人和實(shí)體納入受制裁名單，尼加拉瓜第一夫人及副總統(tǒng)位列其中。(18)The Treasury Dept.，Executive Order 13851，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/nicaragua_eo.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月15日)12月，特朗普簽署《尼加拉瓜人權(quán)與反腐敗法》，該法指示世界銀行集團(tuán)和美洲開發(fā)銀行的美國執(zhí)行董事反對為尼加拉瓜政府的利益而提供的任何貸款。(19)Nicaragua Human Rights and Anticorruption Act of 2018，https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/7-18-18%20Nicaragua%20Sanctions%20bill%20SIGNED.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月15日)2019年11月，特朗普簽署《香港人權(quán)與民主法案》，對香港問題進(jìn)行干預(yù)。

五是越來越多地將出口管制和限制投資作為制裁手段。特朗普政府較以往政府更樂于使用出口管制和限制投資，以阻止對手在關(guān)鍵競爭領(lǐng)域獲得優(yōu)勢。這兩種手段均為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制裁的有效手段。美國學(xué)者史蒂夫·陳(Steve Chan)和德盧理(A. Cooper Drury)認(rèn)為，在手段上,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制裁可以分為貿(mào)易制裁和金融制裁，其中貿(mào)易制裁又可分為進(jìn)出口數(shù)量限制、類別管制和禁運(yùn)，金融制裁可分為減少或中斷援助、投資、貸款、信用擔(dān)保,甚至資產(chǎn)凍結(jié)。(20)Steve Chan & A. Cooper Drury，“Sanctions as Economic Statecraft : An Overview，” in Steve Chan ed.，Sanctions as Economic Statecraft: Theory and Practice，Great Britain : Macmillan Press Ltd.，2000，p. 2.特朗普政府多番以國家安全、違反美國對他國制裁規(guī)定為由，將多家高科技企業(yè)列入“出口管制實(shí)體清單”，限制美國企業(yè)向其出售產(chǎn)品，并對外商投資設(shè)置更嚴(yán)格的審查。美國還擴(kuò)大“管制清單”和限制相關(guān)國家科學(xué)家，實(shí)施嚴(yán)格技術(shù)禁運(yùn)。

2018年8月，特朗普簽署《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》(FIRRMA)，擴(kuò)大美國外國投資委員會的管轄范圍和權(quán)力，要求外國公司即使在一家敏感的美國企業(yè)持有非控股股權(quán)，也必須獲得該委員會的批準(zhǔn)。同月，特朗普簽署《出口管制改革法案》(ECRA)，該法案由白宮推動國會通過，更新美國原有技術(shù)和產(chǎn)品的出口管制規(guī)定，對于涉及美國家安全的新興和基礎(chǔ)技術(shù)，無論是出口、再出口還是轉(zhuǎn)運(yùn)，美國商務(wù)部有權(quán)采取適當(dāng)?shù)墓苤拼胧?，并要求商?wù)部領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)跨機(jī)構(gòu)小組，以定義對國家安全“必不可少”的“新興技術(shù)”。10月，美國財(cái)政部發(fā)布《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》的“試點(diǎn)計(jì)劃”，確定飛機(jī)、電信、半導(dǎo)體、計(jì)算機(jī)和電池等27個(gè)具體行業(yè)的外商投資必須納入監(jiān)管。11月，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局(BIS)提出“特定新興技術(shù)管制審查”框架，欲對生物技術(shù)、人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)、物流技術(shù)、機(jī)器人等14個(gè)新興技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)出口管制。

此外，特朗普政府還有兩個(gè)制裁執(zhí)行層面的趨勢也非常值得關(guān)注。一個(gè)是司法部加大對“違規(guī)”企業(yè)高管的刑事執(zhí)法力度。美國通常在未對企業(yè)提起訴訟時(shí)，即先對企業(yè)高管采取刑事行動，財(cái)政部聯(lián)合司法部以暴力手段強(qiáng)壓企業(yè)妥協(xié)。近來，美國司法部加大對“違規(guī)”企業(yè)高管刑事執(zhí)法力度。2017年9月，法國阿爾斯通公司國際銷售副總裁皮魯奇因印尼行賄案件，被美國判處30個(gè)月監(jiān)禁。阿爾斯通領(lǐng)導(dǎo)層為避免牢獄，配合美方一切要求，美國通用電氣完成對阿爾斯通煤炭和燃?xì)鉁u輪業(yè)務(wù)收購。2018年5月，土耳其人民銀行副總裁阿提拉由于幫助伊朗使用美國金融系統(tǒng)交易，被美國判處入獄32個(gè)月。12月，加拿大警方應(yīng)美方要求，在溫哥華逮捕華為首席財(cái)務(wù)官孟晚舟，稱其涉嫌違反“美國對伊朗制裁”并犯“欺詐罪”。

另一個(gè)趨勢是特朗普政府2019年對違反制裁實(shí)體的罰款金額創(chuàng)新高。據(jù)《華爾街日報(bào)》統(tǒng)計(jì)，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的制裁罰款達(dá)到了10年來的最高水平，2019年1～7月，美財(cái)政部外國資產(chǎn)管制辦公室(OFAC)共有18次執(zhí)法行動，共發(fā)出約13億美元的罰單，而在近10年來罰款金額最高的2014年，該辦公室處理了22起案件，罰金總額只有12億。(21)一些公司認(rèn)罰的金額分別付給美國政府的不同部門，包括財(cái)政部、司法部及一些銀行罰沒的資產(chǎn)。如2014年較為出名的案件“巴黎銀行案”，據(jù)美國司法部數(shù)據(jù)，法國巴黎銀行共認(rèn)罰89.736億美元，其中只有9.64億美元交付財(cái)政部外國資產(chǎn)管制辦公室，故該辦公室2014年全年的罰金總額只有12億美元?！癠.S. Sanctions Compliance Fines Hit Decade High，”https://www.wsj.com/articles/u-s-sanctions-compliance-fines-hit-decade-high-11564057920.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月7日)該辦公室在2017年共有16次執(zhí)法行動，罰金總額為1.2億美元，2018年共有7次執(zhí)法行動，罰金總額僅為7150萬美元。(22)“2018 Year-End Sanctions Update，”February 11，2019，https://www.gibsondunn.com/2018-year-end-sanctions-update/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)2019年美國制裁罰金的躥升表明，近年來美國財(cái)政部正在調(diào)查的案件已成熟，在該年形成一個(gè)發(fā)布和執(zhí)行高潮。(23)“U.S. Sanctions Compliance Fines Hit Decade High，”https://www.wsj.com/articles/u-s-sanctions-compliance-fines-hit-decade-high-11564057920.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月7日)

二、特朗普依賴制裁手段的原因

盡管歷屆美國政府都曾用經(jīng)濟(jì)制裁手段來實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)，特朗普卻在制裁問題上更進(jìn)一步，將美國的經(jīng)濟(jì)政策和國家安全戰(zhàn)略結(jié)合得更緊密，不但帶有濃重的個(gè)人風(fēng)格，更彰顯美國在特定歷史時(shí)期的戰(zhàn)略選擇。

首先，特朗普熱衷于“金錢戰(zhàn)爭”，而不喜歡真刀真槍的戰(zhàn)爭。特朗普不是第一位將美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力“武器化”的總統(tǒng)，但卻是極其熱衷此項(xiàng)工作的美國總統(tǒng)。特朗普根據(jù)自己作為房地產(chǎn)開發(fā)商和企業(yè)家的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，世界是一個(gè)大市場，依靠經(jīng)濟(jì)手段可以使其運(yùn)轉(zhuǎn)。他希望對敵手和競爭對手施加壓力，但戰(zhàn)爭代價(jià)高昂，亦不是其擅長的領(lǐng)域，從政治的角度看風(fēng)險(xiǎn)太大，因而不愿發(fā)動真正的戰(zhàn)爭，更傾向于使用制裁等經(jīng)濟(jì)手段。2019年6月，伊朗擊落美國的一架無人機(jī)，美國國務(wù)卿蓬佩奧和時(shí)任國家安全顧問的博爾頓對“動武”躍躍欲試，特朗普卻在最后一刻決定不對伊朗進(jìn)行軍事報(bào)復(fù)，而是繼續(xù)施加更多的制裁。美國財(cái)政部助理部長馬歇爾·比林斯萊認(rèn)為，更多地使用制裁反映了特朗普的“金融治國方略”(24)“Financial Carpet-bombing: Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors，”The Economist，https://www.economist.com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月7日)。

其次，特朗普的經(jīng)濟(jì)“鷹派”團(tuán)隊(duì)熱衷制裁。從特朗普經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成上看，美國財(cái)政部長姆努欽、商務(wù)部長羅斯、白宮國家貿(mào)易委員會主任納瓦羅均是清一色的經(jīng)貿(mào)“鷹派”，保護(hù)主義色彩濃厚。姆努欽在制裁問題上頻頻發(fā)聲，并不像前幾任財(cái)政部長那樣將制裁問題交給初級官員，而本人保持低調(diào)。據(jù)媒體報(bào)道，姆努欽聲稱自己將一半的工作時(shí)間用于制裁，而羅斯對于制裁也是同樣熱情。(25)“US Targets Terrorist Financing with New Roundof Sanctions，”https://www.nytimes.com/2017/10/25/us/politics/us-targets-terrorist-financing-with-new-round-of-sanctions.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月8日)當(dāng)被問及美國是否可以阻止土耳其對敘利亞北部的軍事行動時(shí)，姆努欽表示，“我們可以摧毀土耳其的經(jīng)濟(jì)”。納瓦羅也認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全與國家安全密不可分。(26)Philip Stephens，“Sanctions Are Donald Trump’s New Way of War，”https://www.ft.com/content/86eb2db4-f016-11e9-ad1e-4367d8281195.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月8日)

由于特朗普及其經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)對制裁的重視，美國政府部門對制裁執(zhí)行愈發(fā)嚴(yán)格，這也是造成制裁增加的主要原因。美國執(zhí)行制裁的機(jī)構(gòu)除財(cái)政部外國資產(chǎn)管制辦公室、商務(wù)部工業(yè)與安全局、各大銀行外，還有司法部刑事局國際事務(wù)辦公室(OIA)負(fù)責(zé)跟蹤違反金融制裁的“犯罪案件”，并提起引渡請求。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)在如何解釋制裁條款方面擁有很大的自由裁量權(quán)，由于其上級的重視，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)，造成近年來的制裁執(zhí)法案件大幅增長。

再次，制裁具備簡便易行的特點(diǎn)，能滿足特朗普“快速取得政績”的要求。制裁有時(shí)并不僅是一種對外政策工具，它也是一國國內(nèi)政治的反映。制裁的作用兼具“宣示性”與“工具性”，“宣示性”即滿足公眾做些什么的需要，“工具性”即達(dá)到切實(shí)的政策目標(biāo)。制裁的“宣示性”是為滿足國內(nèi)政治和國際輿論的需要。特朗普關(guān)注政績，尤其是能快速見效的政績，以向美國民眾展示其解決問題的能力。如2019年10月，土耳其在敘利亞北部發(fā)動軍事行動，特朗普從敘利亞撤軍的決定在國內(nèi)面臨巨大的反對聲浪，駐敘美軍又面臨土耳其的炮火威脅，為了對內(nèi)對外展示其強(qiáng)硬，不會任由土耳其欺負(fù)，特朗普選擇對土耳其實(shí)施制裁，以顯示其具備解決問題的能力。

在特朗普快速追求政績的大氛圍下，美國會和行政部門面對的制裁誘惑同樣巨大。對于國會議員而言，為向其選民證明他們正在處理某件事，凍結(jié)資產(chǎn)及禁止美元交易是一種快速簡便的方法。對行政部門來說，制定針對某一地區(qū)戰(zhàn)略或政策需要各部門協(xié)調(diào)一致，而加大制裁壓力只需要財(cái)政部增加制裁名單，或商務(wù)部增加管制清單，事情要變得容易得多。

最后，在特朗普任內(nèi)，制裁已不僅僅具備“懲戒”功能，而且成為其圍堵、打壓對手的工具。在以往的制裁實(shí)踐中，制裁通常的目的是“懲罰”某種違反制裁發(fā)起國制定的規(guī)則或法律的行為，希望其改變政策或行為，同時(shí)起到以儆效尤的作用。而特朗普秉承“美國優(yōu)先”理念，奉行單邊的貿(mào)易和投資保護(hù)主義政策，無論是其對次級制裁表現(xiàn)出的“選擇性”“針對性”，還是更多使用出口管制和限制投資作為制裁手段，目的都是圍堵、打壓競爭對手。特朗普表示，《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》有利于保護(hù)美國免遭他國“掠奪性貿(mào)易和投資威脅”，維持其關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力、國家安全和未來的經(jīng)濟(jì)繁榮。(27)“Remarks by President Trump at a Roundtable on the Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA)，”the White House，August 23，2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-roundtable-foreign-investment-risk-review-modernization-act-firrma/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)他認(rèn)為加強(qiáng)外資審查是美國貿(mào)易談判的砝碼，以及保持美國經(jīng)濟(jì)競爭力的武器。美國希望通過制裁，阻礙中國獲得美國高科技和新興技術(shù)，遏制中國經(jīng)濟(jì)崛起。美國財(cái)政部前公共政策高級顧問諾瓦·戴利稱，雖然“試點(diǎn)計(jì)劃”聲稱不針對任何特定國家，但毋庸置疑，中國投資者會遭遇“額外的、更嚴(yán)格的”審查。(28)Nova J. Daly，“Testimony before the Senate Committee on Banking，Housing，and Urban Affairs，”July 18，2019，https://www.banking.senate.gov/imo/media/doc/Daly%20Testimony%207-18-19.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)

同時(shí)，制裁是美國地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的組成部分，是一種捍衛(wèi)美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的手段。現(xiàn)階段，雖然美國仍在世界金融體系中處于核心地位，技術(shù)上也有領(lǐng)先優(yōu)勢，但以中國為代表的新興國家崛起勢頭迅猛，世界多極化趨勢加速發(fā)展，美國感到全球領(lǐng)導(dǎo)地位受到威脅，試圖抓住最后的“機(jī)會之窗”，利用金融和技術(shù)上的壟斷優(yōu)勢，對“競爭對手”掀起最后一波“阻擊”。這也是近來制裁增多的重要原因。

三、特朗普制裁外交的影響

特朗普政府更加倚重制裁手段，并將其作為維護(hù)全球領(lǐng)導(dǎo)地位的工具，制裁的名目繁多，制裁執(zhí)行更嚴(yán)格，對全球各層面都造成了重要影響。

第一，由于美國在金融上的壟斷地位和技術(shù)上的先進(jìn)地位，制裁的經(jīng)濟(jì)影響顯而易見。由于美國在世界金融體系中的地位，當(dāng)個(gè)人或?qū)嶓w受到美國財(cái)政部的制裁時(shí)，他們在美國的資產(chǎn)會被凍結(jié)。但是美國制裁的效果遠(yuǎn)不止于此，在美國經(jīng)營或以美元清算的公司將避免與美國制裁名單上的個(gè)人或?qū)嶓w打交道。美元的影響力使得受制裁者即使在其他國家的銀行開設(shè)賬戶也面臨困難。同樣，如果一家公司被美國商務(wù)部列入“出口管制名單”，它通常也會面臨技術(shù)封鎖和國際供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)通常是保守的，希望有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。美國次級制裁的威力常常令企業(yè)出于“避險(xiǎn)”的本能聞風(fēng)而撤。當(dāng)特朗普2018年5月宣布美國退出“伊核協(xié)議”，并將恢復(fù)制裁時(shí)，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人表示反對美國的單邊行動，并鼓勵(lì)歐洲企業(yè)繼續(xù)與伊朗開展業(yè)務(wù)。但企業(yè)卻以利潤為主導(dǎo)，法國石油公司道達(dá)爾、丹麥航運(yùn)公司馬士基、標(biāo)致、通用電氣、西門子、美國科技公司霍尼韋爾等都表示要撤出伊朗市場。而美國對委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜的制裁，也使得相關(guān)企業(yè)在考慮兩國商業(yè)市場時(shí)采取預(yù)防措施，導(dǎo)致兩國失去大量外國投資者和商業(yè)伙伴。

美國制裁的經(jīng)濟(jì)影響立竿見影。以伊朗為例，美國于2018年11月恢復(fù)對伊朗能源、航運(yùn)和金融部門的制裁，禁止美國公司及其他國家公司與伊朗相關(guān)行業(yè)進(jìn)行貿(mào)易。據(jù)世界銀行和歐佩克的數(shù)據(jù)，伊朗的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)在2018年下降了4.8%，預(yù)計(jì)2019年下降9.5%，而失業(yè)率從2018年的14.5%上升到2019年的16.8%。原油出口受損更嚴(yán)重，2018年初，伊朗的原油產(chǎn)量達(dá)到每天380萬桶，出口約230萬桶，而到2019年4月，伊朗石油出口只有每天100萬桶，到10月每天僅出口26萬桶。(29)“Six Charts that Show How Hard US Sanctions Have Hit Iran，”https://www.bbc.com/news/world-middle-east-48119109.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月6日)

第二，特朗普制裁的政治效應(yīng)受到質(zhì)疑，打壓并未產(chǎn)生預(yù)期效果。據(jù)美《反思經(jīng)濟(jì)制裁》一書，僅靠經(jīng)濟(jì)制裁是很難達(dá)到削弱軍事潛力的目標(biāo)的，因?yàn)樗鼈兩婕皣野踩?30)[美]加利·克萊德·霍夫鮑爾、杰弗里·J·斯科特、金伯莉·安·艾略特、芭芭拉·奧格著，杜濤譯：《反思經(jīng)濟(jì)制裁》，上海人民出版社，2011年，第59頁。當(dāng)特朗普政府不愿訴諸戰(zhàn)爭時(shí)，其對制裁的倚重就會加大，并對制裁寄予更多的期望,希望依靠制裁工具能夠使受制裁者改變行為，借此節(jié)省其他方面的資源投入。美國制裁的經(jīng)濟(jì)效果很容易實(shí)現(xiàn)，但制裁在經(jīng)濟(jì)上的成功卻難以轉(zhuǎn)化成政治或安全目標(biāo)。由于這兩項(xiàng)目標(biāo)涉及受制裁國的安全和政權(quán)生存，因而很難實(shí)現(xiàn)。當(dāng)受制裁國是美國的“敵對國”時(shí)，事實(shí)更是如此。只要它的政權(quán)對美國構(gòu)成威脅，即使它改變自身行為，只要政權(quán)不變，美國的敵對政策仍然難以改變。所以受制裁國往往不愿妥協(xié)，還會對內(nèi)宣傳號召民眾團(tuán)結(jié)抵御制裁，防止敵人得逞，將外在壓力轉(zhuǎn)化成凝聚國內(nèi)共識的動力。

伊朗和委內(nèi)瑞拉的事例無不如此。特朗普退出伊核協(xié)議及恢復(fù)對伊朗制裁的決定使從一開始就拒絕該協(xié)議的伊朗保守勢力受益。許多伊朗人都對美感到失望，認(rèn)為盡管伊朗一直遵守協(xié)議的條款，但其希望得到的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。伊保守派認(rèn)為自己對美國的根本性不信任得到了充分證實(shí)：無論伊朗釋放多少善意，美國還是會從根本上反對伊朗追求政治、經(jīng)濟(jì)和安全的獨(dú)立。伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊表示不會與美國進(jìn)一步接觸，他認(rèn)為談判毫無意義，且有損伊朗利益，伊朗不會“拿自己核心價(jià)值做交易”，也不會“拿革命的核心事業(yè)進(jìn)行談判”。(31)“No Negotiations with U.S.，Says Iran’s Supreme Leader，”https://www.reuters.com/article/us-usa-iran-rouhani/no-negotiations-with-u-s-says-irans-supreme-leader-idUSKCN1SZ12M.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)伊朗政權(quán)為鞏固執(zhí)政根基，對外表現(xiàn)漸趨強(qiáng)硬，2019年以來已先后四次“突破”伊核協(xié)議，并擊落美軍無人機(jī)。而在委內(nèi)瑞拉問題上，自美國2019年1月對委實(shí)施大規(guī)模制裁以來，馬杜羅政權(quán)依然堅(jiān)挺。馬杜羅由于牢牢掌握住了軍方和安全部門，獲得了政權(quán)堅(jiān)挺的關(guān)鍵支持，而反對派卻逐步分裂，缺乏統(tǒng)一的、有能力的核心人物。2019年4月，美國支持的反對派領(lǐng)導(dǎo)人瓜伊多號召軍隊(duì)起義，但是沒有得到多少響應(yīng)。馬杜羅還用抵御美國的“商業(yè)封鎖”來團(tuán)結(jié)人民。華盛頓拉美辦公室高級研究員戴維·斯米爾德表示，“美國完全低估了威權(quán)政府的社會學(xué)，威權(quán)政府通常比你想象的要有彈性”。(32)“Venezuela: New US Sanctions Pressure Maduro but ‘Risk Exacerbating Humanitarian Crisis and Torpedoing Negotiations，”the Independent，https://www.independent.co.uk/news/world/americas/venezuela-us-sanctions-maduro-guaido-humanitarian-crisis-white-house-a9051786.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月10日)

在現(xiàn)代國際貿(mào)易中，靠阻塞的手段無法截?cái)嗨械馁Q(mào)易途徑，當(dāng)制裁只是單邊行動時(shí)尤其如此。特朗普對外發(fā)動的制裁多為單邊制裁，在國際法上缺乏合法性和聯(lián)合國授權(quán)，難以對受制裁國形成圍堵效應(yīng)。歐盟仍支持伊核協(xié)議，愿意在經(jīng)濟(jì)上幫助伊朗，建立歐盟與伊朗獨(dú)立貿(mào)易渠道“貿(mào)易交換支持工具”(INSTEX)系統(tǒng)。委內(nèi)瑞拉獲得俄羅斯、中國、伊朗和古巴的支持。俄羅斯加大對委內(nèi)瑞拉的投資，不僅協(xié)助委內(nèi)瑞拉開發(fā)其大陸架上的兩個(gè)主要?dú)馓铮€幫助委內(nèi)瑞拉代收石油款。委內(nèi)瑞拉政府和國家石油公司還表示將用人民幣支付供應(yīng)商和合同方。

靠制裁手段打壓競爭對手就更加難以實(shí)現(xiàn)。這種制裁措施會使其競爭對手認(rèn)識到，即使暫時(shí)同意了美國的要求，美國也遲早會進(jìn)一步提高賭注，提出更多需求，會為阻遏對手趕超而進(jìn)一步加大高科技投資和出口限制，因而對美國失去基本的信任，從而進(jìn)一步刺激受制裁國的自主技術(shù)研發(fā)。而特朗普政府的制裁對其自身的“后座力”巨大，則有可能削弱和拖垮美國經(jīng)濟(jì)。

第三，制裁傷害了美國的盟友體系，甚至改變國際政治的力量對比。近年來，歐洲一直在被美國勒索，德國、法國、意大利、瑞典、荷蘭、比利時(shí)和英國最大的公司相繼被定罪，其中以“違反美國制裁”為罪名的案件占相當(dāng)大比例，數(shù)百億美元罰款進(jìn)了美國國庫。特朗普退出伊核協(xié)議及恢復(fù)對伊朗制裁的舉動在美歐間制造了更大的裂痕。在伊核協(xié)議生效的2015～2017年間，歐洲與伊朗的貿(mào)易額已經(jīng)從80億歐元增長到210億歐元。法國總統(tǒng)馬克龍稱“這是對主權(quán)的考驗(yàn)”,歐盟委員會主席容克認(rèn)為“攸關(guān)歐洲主權(quán)的時(shí)刻已經(jīng)來臨”。(33)[法]阿里·拉伊迪著，法意譯：《隱秘戰(zhàn)爭》，中信出版集團(tuán)，2019年8月版，第235頁。歐洲國家認(rèn)識到必須更多從自身利益出發(fā)做出決策，不做美國的附庸。2019年8月，歐盟修訂后的“阻斷法令”生效，該法令鼓勵(lì)歐盟公司繼續(xù)與伊朗做生意，并規(guī)定歐盟將補(bǔ)償歐盟公司因?yàn)樵谝晾蔬M(jìn)行合法的交易而受到的損失，歐盟還阻止美國法庭就相關(guān)制裁所采取的任何行動在歐洲生效。

而美國的另一盟友土耳其也因美國的制裁而備感惱火。美國因“牧師布倫森事件”和土耳其進(jìn)攻敘利亞北部而制裁土耳其，雖然后來又取消制裁，但引發(fā)土耳其不滿。目前，美國財(cái)政部正在調(diào)查土耳其國有銀行人民銀行，指控其違反美國對伊朗的制裁，該銀行可能面臨巨額罰款。美國還考慮制裁土耳其購買俄羅斯防空系統(tǒng)“S-400”。土耳其外交部長卡夫蘇格魯表示，如果美國施加制裁，土耳其將對美國報(bào)復(fù)。(34)“Turkey Says It Might Retaliate over New U.S. Sanctions，”https://www.wsj.com/articles/turkey-says-it-might-retaliate-over-new-u-s-sanctions-11576107616.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月13日)美國的制裁可能使土耳其進(jìn)一步倒向俄羅斯。同樣，巴基斯坦是美國的反恐盟友，也遭受到了美國的制裁打擊。2018年1月，美國宣布停止對巴基斯坦的援助，并于6月阻止國際貨幣基金組織對巴基斯坦的援助，與此同時(shí)，中國向巴基斯坦提供20億美元援助。特朗普過度使用制裁手段而缺乏全球戰(zhàn)略考略，導(dǎo)致“敵友不分”。

第四，世界各國金融獨(dú)立性傾向加大。針對美國的制裁，有關(guān)國家曾在20世紀(jì)90年代中期有過一次密集的反擊，歐盟、加拿大、墨西哥都制定了各自版本的“阻斷法令”。近來特朗普政府加大制裁工具的使用力度，引發(fā)國際社會對美國濫用金融權(quán)力的擔(dān)憂。目前，美國盟友和對手都在加緊努力尋求規(guī)避美國制裁，并有意識建立獨(dú)立的清算通道。隨著時(shí)間發(fā)展，來自美國外部的反擊措施可能會削弱世界對美元作為全球儲備貨幣的依賴，從而削弱美國的實(shí)力。

自美國退出伊核協(xié)議并恢復(fù)對伊朗制裁以來，歐盟一直在探索避開美國制裁與伊朗繼續(xù)貿(mào)易的新路徑。在歐洲對外行動署的領(lǐng)導(dǎo)下，歐盟成員國進(jìn)行了多輪技術(shù)性協(xié)作。2019年1月，法國、德國、英國宣布在法國注冊INSTEX，3月，伊朗成立“特別貿(mào)易和金融協(xié)會”(STFI)與INSTEX對接。INSTEX總部在法國財(cái)政部大樓內(nèi)，由三國各派一名官員組成監(jiān)事會。目前，該機(jī)制只負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，以“記賬”方式減少資金跨境流動，并不違反美國制裁規(guī)定。美國無法審查其交易，但可借故懲罰歐盟官員和處理這些交易的銀行。近日，比利時(shí)、丹麥、芬蘭、挪威、荷蘭和瑞典均加入INSTEX。從目前來看，雖然該機(jī)制的運(yùn)行還面臨很大不確定性，但其成立的政治意義大于經(jīng)濟(jì)效益，是歐盟增強(qiáng)自主性的積極嘗試，在美國主導(dǎo)的國際支付體系SWIFT上撕開了一道缺口。如該機(jī)制繼續(xù)擴(kuò)大，可削弱美國制裁效力和金融優(yōu)勢。

俄羅斯也一直在尋找類似的支付途徑。早在2014年，俄羅斯就開始開發(fā)自己的支付系統(tǒng)“金融信息傳輸系統(tǒng)”(SPFS)，以應(yīng)對俄方銀行被切斷與SWIFT支付體系的風(fēng)險(xiǎn)。接入該系統(tǒng)的外國交易方可以與受制裁的俄羅斯公司開展合作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年約有500個(gè)用戶使用SPFS系統(tǒng)，其中包括俄羅斯聯(lián)邦國庫、俄羅斯天然氣工業(yè)公司、俄羅斯石油等企業(yè)。(35)“俄央行稱已有外國交易方參與俄本國支付系統(tǒng)SPFS”，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201904/20190402848714.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月11日)俄羅斯還計(jì)劃讓SPFS與中國同類系統(tǒng)“人民幣跨境支付系統(tǒng)”(CIPS)連通，并鼓勵(lì)印度建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)與中俄加強(qiáng)聯(lián)通。目前，已有白俄羅斯天然氣工業(yè)銀行和哈薩克斯坦歐亞銀行接入該系統(tǒng)。除了歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟成員之外，主要申請方還有伊朗、土耳其和委內(nèi)瑞拉央行。俄羅斯央行正在開發(fā)支持付款發(fā)送的區(qū)塊鏈解決方案。

委內(nèi)瑞拉也表現(xiàn)出對加密貨幣的興趣。2017年12月，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅宣布“石油幣”(EL Petro)誕生，并將成立一個(gè)用以管理石油幣的區(qū)塊鏈觀察站。2018年1月，馬杜羅下令發(fā)行首批1億個(gè)“石油幣”，每個(gè)石油幣都有委內(nèi)瑞拉的1桶原油作為實(shí)物抵押。該幣是第一個(gè)由主權(quán)國家發(fā)行并具有自然資源作為抵押的加密數(shù)字貨幣，是委內(nèi)瑞拉國際融資的一種新方式。該幣也受到一些質(zhì)疑，如委內(nèi)瑞拉政府控制石油幣的實(shí)際價(jià)值，其持續(xù)性受質(zhì)疑，如何突破美國的金融封鎖也存在問題。但委內(nèi)瑞拉作為全球首個(gè)發(fā)行法定數(shù)字貨幣的國家，其創(chuàng)新性舉動及背后代表的趨勢引人注意。

四、結(jié) 語

特朗普政府之所以倚重制裁手段，是由于特朗普本人偏愛經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)也是因?yàn)橹撇煤啽阋仔?。但這種對制裁的依賴事實(shí)上卻是一種“懶政”，即不愿為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)國的政策變革進(jìn)行必要的、艱苦的工作，也缺乏地緣政治部署，以及一致的、統(tǒng)一的戰(zhàn)略政策和規(guī)劃。

制裁要想實(shí)現(xiàn)對外政策目標(biāo)，必須與其工具一起使用，包括外交手段及動用軍事威懾等，單靠制裁很少能取得太大的效果。制裁缺少后備的配合措施的危害在于，受制裁國可以有時(shí)間適應(yīng)制裁帶來的沖擊，摸索出制裁下經(jīng)濟(jì)的解決之道，并可以逐漸在其他渠道獲得所需材料，從而大大減弱制裁的威力。此外，受制裁國還可以做出妥協(xié)姿態(tài)拖延時(shí)間，掩飾其實(shí)際的政策進(jìn)展。華盛頓近東政策研究所研究員馬修·萊維特表示：“只有制裁與其他工具一起使用，制裁才能永遠(yuǎn)解決問題。在過度依賴制裁的情況下，沒有使用互補(bǔ)的外交手段和其他工具，可能會破壞美國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位?！?36)“Trump’s Embrace of Sanctions Irks Allies and Prompts Efforts to Evade Measures，”https://www.asianewsday.com/trumps-embrace-of-sanctions-irks-allies-and-prompts-efforts-to-evade-measures/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月8日)

特朗普政府的制裁未與盟國協(xié)調(diào)一致，過多強(qiáng)調(diào)單邊制裁，且“敵我不分”，不僅削弱了制裁的效力，還使得其他國家進(jìn)一步與美國保持距離。同時(shí)，特朗普的制裁還加劇了委內(nèi)瑞拉、敘利亞的人道主義危機(jī)，受到國際社會的譴責(zé)。

未來，美國的制裁將越來越難以實(shí)現(xiàn)目的。美國政府在新興趨勢方面并未保持領(lǐng)先地位，在未來10年，諸如加密貨幣和基于區(qū)塊鏈的國際結(jié)算機(jī)制等新的金融技術(shù)可能會大大削減美國金融制裁的影響。隨著這些新興技術(shù)的發(fā)展，“去美元化”和“去中心化”將成為未來的趨勢。特朗普對制裁的使用是美國利用其領(lǐng)導(dǎo)地位在美元霸權(quán)后期的“瘋狂”，未來的美國總統(tǒng)如再過度依賴金融制裁只會加劇美元的衰落?！?/p>