央地關(guān)系視角下環(huán)境政策執(zhí)行偏差及其破解

中國(guó)的環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境政策的執(zhí)行偏差（Environmental/Green Implementation Gap）引起了學(xué)界的普遍關(guān)注。我國(guó)中央政府一直重視環(huán)境政策的執(zhí)行，但是環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題尚未得到根本解決。黨的十八大以后，環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題出現(xiàn)了根本性改變。但是在中央政府不斷完善對(duì)環(huán)境問題的頂層制度設(shè)計(jì)、賦予環(huán)境問題更高的政策關(guān)注度、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管力度的條件下，地方政府的環(huán)境治理仍存在時(shí)高時(shí)低、治理績(jī)效時(shí)好時(shí)壞的狀況，有時(shí)環(huán)境的治理效果并不盡如人意。

地方政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差在政策執(zhí)行的發(fā)起、過程與效果的不同環(huán)節(jié)都有所表現(xiàn)。地方政府政策執(zhí)行發(fā)動(dòng)階段的執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)在對(duì)中央政策的理解、結(jié)合地方實(shí)際的具體化以及政策執(zhí)行的規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面。中央政府的環(huán)境政策具有宏觀性和整體性特征，體現(xiàn)了國(guó)家整體發(fā)展的戰(zhàn)略思路以及對(duì)國(guó)際環(huán)境的應(yīng)對(duì)。中央環(huán)境政策的宏觀性和整體性需要地方政府在正確理解政策意圖的基礎(chǔ)上針對(duì)地方的具體實(shí)際進(jìn)行有針對(duì)性的分析，考慮地方環(huán)境問題的狀況以及與中央政策對(duì)應(yīng)的問題——把中央環(huán)境政策精神地方化。在這一問題上，地方政府往往對(duì)中央政府環(huán)境政策的價(jià)值指向、戰(zhàn)略安排作出不確切的理解。

政策執(zhí)行效果偏差是中央環(huán)境政策執(zhí)行偏差的最顯著表現(xiàn)。這種偏差主要表現(xiàn)為兩種形式： 政策執(zhí)行的過度與不足。黨的十八大之前主要表現(xiàn)為效果不足的狀況——中央環(huán)境政策在執(zhí)行過程中層層截留，得不到充分執(zhí)行。其結(jié)果是環(huán)境不斷惡化，一度影響到民眾的正常生產(chǎn)和生活。黨的十八大之后，中央進(jìn)一步理順和地方的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威的重要性，強(qiáng)化中央環(huán)境政策的執(zhí)行力度，使中央環(huán)境政策執(zhí)行狀況得到了明顯改善。環(huán)境政策執(zhí)行效果不足的現(xiàn)象仍然存在，但已經(jīng)得到了根本扭轉(zhuǎn)。在此情況下，中央環(huán)境政策執(zhí)行過度的情況時(shí)有發(fā)生——比如鄉(xiāng)村生豬生產(chǎn)環(huán)境治理中的一刀切現(xiàn)象。

中央環(huán)境政策執(zhí)行中的偏差問題是一個(gè)相對(duì)性問題，體現(xiàn)著中央和地方的關(guān)系及地方政府對(duì)中央政策的理解能力、執(zhí)行能力和動(dòng)員能力；也體現(xiàn)著地方政府把中央決策與當(dāng)?shù)貙?shí)踐相結(jié)合的實(shí)踐能力。從理論上講，包含了中央政府和地方政府之間的利益博弈、職能部門之間的權(quán)力分配、上下級(jí)政府之間的委托代理等一系列關(guān)系。因而，在中國(guó)地方政府中央環(huán)境政策執(zhí)行過程中的偏差問題是經(jīng)常存在的，不可能完全消除，只能夠盡可能減少，達(dá)到地方政府與中央政府之間的最佳結(jié)合，從而根本解決“中央政府不斷完善環(huán)境政策頂層設(shè)計(jì)，而地方政府的治理效果并不盡如人意”的狀況。

中國(guó)的治理制度和激勵(lì)制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)為中央能夠?qū)Φ胤秸男袨橛枰约s束，使中央指令能夠被地方政府貫徹和落實(shí)。但是在這種情況下，地方政府的環(huán)境治理行為偏差如何得以解釋和糾正？為此我們首先進(jìn)行原因的考究，并據(jù)此尋求破解之道。

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的原因解釋

環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題是多種因素導(dǎo)致的，既包含著上下關(guān)系中的權(quán)力分配問題，也包含著對(duì)政策執(zhí)行主體的激勵(lì)問題，還包含著治理對(duì)象——環(huán)境的公共屬性與權(quán)力的空間分割的矛盾問題。

1.地方分權(quán)

20世紀(jì)80年代之后，中央政府將部分權(quán)力下放給地方政府，重新調(diào)整央地關(guān)系，提升了地方政府自主性，激發(fā)了地方活力。然而隨之也增加了地方政府對(duì)中央出臺(tái)的部分短期內(nèi)不利于地方利益政策的不作為。

20世紀(jì)80年代放權(quán)改革的內(nèi)容主要包括財(cái)政放權(quán)、行政放權(quán)（地方政府獲得部分項(xiàng)目審批權(quán)及外貿(mào)、外匯管理權(quán)等行政權(quán)限，“條條”控制也得到放松，國(guó)家指令性計(jì)劃范疇縮?。┖腿耸路艡?quán)（1984年起，干部人事制度由“下管兩級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”，地方政府的人事管理權(quán)得到提升）。財(cái)政放權(quán)以財(cái)政包干為主要內(nèi)核，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。地方政府可以自由支配上繳中央政府后剩余的稅收和預(yù)算外收入。財(cái)政資源及支配權(quán)的擴(kuò)張也增加了地方政府對(duì)本地區(qū)其他事務(wù)的決策權(quán)。

在隨后的發(fā)展中，地方政府逐漸變成了傾向地方利益、有特定偏好和效用函數(shù)的治理主體，而非過去完全接受中央政府支配和管控的代理人。中央對(duì)地方命令與管控（command and control）式的模式開始消散。有了更多權(quán)力、能力和動(dòng)力的地方政府開始與中央政府針對(duì)一些有損地方利益的政策進(jìn)行討價(jià)還價(jià)/談判，或策略性地反抗或抵制中央政府決策，致使部分中央政策在地方執(zhí)行不暢。環(huán)境政策便是其中之一。

在央地間的委托-代理關(guān)系中，作為代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息優(yōu)勢(shì)，會(huì)更加了解轄區(qū)狀況和信息。放權(quán)改革使得央地間的信息不對(duì)稱更加明顯，使中央政府不得不更加依賴地方政府的信息提供來(lái)制定決策。此外，受地方自主性擴(kuò)張的影響，擁有制度優(yōu)勢(shì)的中央政府通過命令要求地方政府履行中央決策，出現(xiàn)諸多困難。因此，談判成為推行中央決策、實(shí)現(xiàn)中央預(yù)期的重要途徑。在談判中，地方政府與中央的討價(jià)還價(jià)使中央政府在談判中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)不斷受到影響，致使“不可退出的談判”狀態(tài)不斷發(fā)生，談判雙方均不可主動(dòng)退出并結(jié)束談判。在“不可退出的談判”中，“準(zhǔn)退出”式的不行動(dòng)、應(yīng)付性行動(dòng)、選擇性行動(dòng)（選擇性執(zhí)行）、“政策空傳”等成為地方政府的行為選擇。

2.治理權(quán)威的碎片化

1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二章《監(jiān)督管理》中明確了“環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理”。按此規(guī)定，中央的生態(tài)環(huán)境部、各省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳、市級(jí)生態(tài)環(huán)境局等環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)屬于各地的環(huán)境監(jiān)管者。然而，在1999年中央發(fā)布的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)【1999】2號(hào)）中又規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門由國(guó)家環(huán)保局和地方政府共同領(lǐng)導(dǎo)，而且以地方政府為主。上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門主要對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，地方政府負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)主管部門的人事和財(cái)務(wù)安排。伴隨地方政府權(quán)力的擴(kuò)張，地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)（生態(tài)環(huán)境局/生態(tài)環(huán)境廳）在事實(shí)上受到地方政府的影響遠(yuǎn)超上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門（上級(jí)生態(tài)環(huán)境局/廳/部）。地方政府通過對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的預(yù)算、人員配備和升職、基本工作設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)的任命、能夠調(diào)配的資源等方面的限制，制約生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力和能力，使環(huán)境監(jiān)管政策的執(zhí)行偏差進(jìn)一步凸顯（值得關(guān)注的是，近年來(lái)中央通過權(quán)力的劃分與調(diào)整增加了上級(jí)環(huán)境業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門對(duì)下級(jí)環(huán)境部門的人事任命等權(quán)力，削弱了地方政府對(duì)同級(jí)環(huán)境部門的影響力）。

雖然基于“塊塊”的層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)（M 型結(jié)構(gòu)）使中國(guó)沒有形成基于“條條”的單一組織形式（U型結(jié)構(gòu)），并最終收獲經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，但條塊分割之下政治結(jié)構(gòu)和權(quán)威的碎片化卻也在一定程度上影響了中央政策在地方政府的貫徹和落地實(shí)施，使政策的最終執(zhí)行效果偏離中央政府的既定目標(biāo)，產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)，不僅歸因于政策議題末端的執(zhí)行問題，其前端——地方政府對(duì)環(huán)境關(guān)注度的不足也是環(huán)境政策績(jī)效不高的原因。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)使地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)——地方政府一直賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展以最多的關(guān)注度，因而對(duì)環(huán)境等其他事務(wù)關(guān)注不足；并且，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視也使“政企合謀”現(xiàn)象屢次發(fā)生，如容忍企業(yè)的污染行為。因此，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度重視，和由此產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境的忽視，也造就了環(huán)境監(jiān)管政策的執(zhí)行偏差。

4.環(huán)境的公共物品屬性

環(huán)境治理困境得以產(chǎn)生、形成環(huán)境政策執(zhí)行偏差的一個(gè)重要原因在于環(huán)境的公共物品屬性以及權(quán)力空間分割之間的矛盾?？諝狻⑺?、土壤等環(huán)境資源是有著非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，一人消費(fèi)的同時(shí)可以再被另一人消費(fèi)，且任何人都無(wú)權(quán)剝奪他人的使用權(quán)。公共物品供給一定區(qū)域內(nèi)的全體社會(huì)成員，其治理也需全體成員的共同努力。

對(duì)環(huán)境資源的整治和改善是一種有著正外部性和溢出性的行為。也就是說，一個(gè)環(huán)境治理者的治理行為會(huì)對(duì)本區(qū)域外的地域產(chǎn)生積極影響，且這種積極影響卻不能體現(xiàn)在價(jià)格或貨幣上，無(wú)法使該治理者獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。因此，對(duì)環(huán)境這類公共物品的治理有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“社會(huì)困境”——個(gè)體（治理者）采取有益于社會(huì)（整體）的行動(dòng)的收益要低于無(wú)行動(dòng)或采取不益于社會(huì)的行動(dòng)時(shí)所獲得的收益，然而治理者從全體監(jiān)管者均采取有益于社會(huì)的行動(dòng)時(shí)所獲得的收益要高于全體治理者不行動(dòng)或采取不利于社會(huì)的行動(dòng)時(shí)的收益。治理者能夠從全體治理者均采取治理行動(dòng)時(shí)獲取收益，但單獨(dú)的環(huán)境治理者在其他環(huán)境治理者均不采取行動(dòng)的情況下卻沒有足夠的動(dòng)力獨(dú)自采取治理行為。

相比于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可度量、短期可見成效且不會(huì)使周邊行政區(qū)域獲取自己收益的事務(wù)，地方政府在環(huán)境治理事務(wù)中的“不行動(dòng)”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

環(huán)境本身的特質(zhì)——治理與見效的時(shí)滯性、作為公共物品的高質(zhì)量環(huán)境的正外部性和溢出性使地方政府官員更不易于在有限的任期內(nèi)對(duì)環(huán)境監(jiān)管投入過多的精力、人力、物力和財(cái)力，因而也促成了環(huán)境政策的執(zhí)行偏差。

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的破解

環(huán)境政策執(zhí)行偏差原因分析為我們解決問題提供了方向性和針對(duì)性方案。總體看來(lái)，主要涉及環(huán)境治理權(quán)力重構(gòu)問題、地方官員績(jī)效評(píng)價(jià)問題和環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)問題等方面。

1.重新劃分并整合環(huán)境治理權(quán)力，提升環(huán)境部門監(jiān)管能力

條塊分割的制度設(shè)計(jì)有其歷史和制度原因。在條塊的分割之下，地方環(huán)境部門（即生態(tài)環(huán)境廳/局）的技術(shù)能力、人力、物力、財(cái)力等諸多能力均受到制約，使其并不具備足夠的監(jiān)管獨(dú)立性和監(jiān)管能力。因此，為提升各地的環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度，需要對(duì)環(huán)境治理權(quán)責(zé)體系進(jìn)行整合，對(duì)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行進(jìn)一步劃分。

具體而言，需要實(shí)現(xiàn)地方政府與環(huán)境部門在一定程度上的脫嵌，使地方政府不再成為各地環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)力的主要來(lái)源；在人事任命方面，加強(qiáng)上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門對(duì)下級(jí)環(huán)境機(jī)構(gòu)的人事任命權(quán)，避免發(fā)生地方政府根據(jù)其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好而有選擇性地任命環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)者的現(xiàn)象；在技術(shù)水平方面，培養(yǎng)和提升環(huán)境系統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)和能力，并加強(qiáng)上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門對(duì)下級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；在官僚體系安排中，提升環(huán)境部門負(fù)責(zé)人在官僚系統(tǒng)中的地位和話語(yǔ)權(quán)，提升其在地方政府決策中的影響力。

現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境問題治理中的“九龍治水”現(xiàn)象屢見不鮮。對(duì)于環(huán)境的整治，往往涉及發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、交通、工信等多個(gè)部門。雖然各部門對(duì)于環(huán)境問題的治理責(zé)任劃分明確且細(xì)致，幾乎沒有工作的交叉和重疊，但權(quán)責(zé)劃分往往會(huì)出現(xiàn)“各管各事”的本位主義治理思維。監(jiān)管和治理職責(zé)的破碎使環(huán)境部門的監(jiān)管能力進(jìn)一步受制，不利于環(huán)境的整體改善。因此，對(duì)于分散的環(huán)境監(jiān)管和治理權(quán)責(zé)的整合與統(tǒng)一是提升環(huán)境治理績(jī)效的重要舉措。應(yīng)繼續(xù)在環(huán)保領(lǐng)域推動(dòng)大部制改革的實(shí)踐，將相關(guān)部門關(guān)于環(huán)境問題的責(zé)任進(jìn)行整合，并進(jìn)行部門的精簡(jiǎn)，使環(huán)境監(jiān)管和治理責(zé)任進(jìn)一步統(tǒng)一，最終收獲較高的環(huán)境治理績(jī)效。

2.完善地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升地方政府環(huán)境治理績(jī)效

“晉升錦標(biāo)賽”及相關(guān)理論認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的官員晉升制度使地方官員出于對(duì)私利的考量而更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)短期內(nèi)有礙于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境監(jiān)管和治理則予以忽視。因此，為破解地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行偏差，需要在績(jī)效考評(píng)制度上作出調(diào)整，改變地方官員過于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀態(tài)、提升其對(duì)于環(huán)境問題的重視程度。首先，堅(jiān)持和推廣對(duì)地方政府綠色GDP、綠色發(fā)展指標(biāo)的考核，在現(xiàn)有GDP的考核基礎(chǔ)上加入對(duì)環(huán)境因素的考量，并以此作為地方官員晉升的參考指標(biāo)。從官員晉升的制度安排入手，弱化官員對(duì)GDP數(shù)字增長(zhǎng)的追求、強(qiáng)化官員對(duì)環(huán)境問題的重視。其次，從發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑M(jìn)一步推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)和城市化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，開發(fā)綠色能源、降低對(duì)傳統(tǒng)能源的依賴性、提升對(duì)現(xiàn)有能源的利用率，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。最后，從微觀視角下官員個(gè)體認(rèn)知層面入手，通過開展主題教育等多種方式，強(qiáng)化地方官員對(duì)于環(huán)境問題的認(rèn)知和重視程度，樹立可持續(xù)的發(fā)展觀念，從思想上改變官員唯GDP至上的發(fā)展觀念。

3.強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，破解環(huán)境治理困境

由于環(huán)境的公共物品屬性，在環(huán)境的治理行動(dòng)中，理性的地方政府個(gè)體容易出現(xiàn)“搭便車”的行為，產(chǎn)生環(huán)境治理困境。對(duì)于困境的破解之策，奧爾森認(rèn)為，組織規(guī)模和個(gè)體間的交易成本是重要內(nèi)容——困境的形成在于個(gè)體追求最大利益的沖突和組織成本的高昂會(huì)有礙于個(gè)體對(duì)于增進(jìn)共同利益的努力，且集團(tuán)規(guī)模越大則集團(tuán)內(nèi)成員達(dá)成一致所需要的信息量越大、執(zhí)行協(xié)議所需的成本也越多；阿瑪?shù)賮啞ど瓌t更加關(guān)注集團(tuán)內(nèi)部個(gè)體在長(zhǎng)期互動(dòng)中生成的行為規(guī)則、激勵(lì)機(jī)制和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而這也是對(duì)奧爾森集體行動(dòng)的邏輯的理論補(bǔ)充; 奧斯特羅姆進(jìn)一步進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為新制度的供給問題、可信承諾問題和相互監(jiān)督問題是破解行動(dòng)困境的三個(gè)重要問題。具體而言，新制度的供給問題需要依靠建立個(gè)體之間的信任和社群觀念；承諾問題需要外部強(qiáng)制來(lái)解決——外部強(qiáng)制使那些違規(guī)行為能夠受到制裁，使每個(gè)個(gè)體遵守承諾并作出可信承諾；而監(jiān)督則是強(qiáng)制的一種，用于產(chǎn)生可信承諾、減少機(jī)會(huì)主義行為，破解行動(dòng)困境。

對(duì)于地方政府的環(huán)境治理困境，也應(yīng)從制度安排切入。首先，弱化地方政府個(gè)體之間的邊界感，淡化其“各掃門前雪”的本位主義治理思維，使各地方政府形成一個(gè)為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而組成的“集體”。那些由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)而形成的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展競(jìng)賽、晉升錦標(biāo)賽，環(huán)境領(lǐng)域的排污競(jìng)賽、競(jìng)次效應(yīng)、逐底競(jìng)爭(zhēng)等行為都有可能隨著“集體”意識(shí)的提升而得到降低或減少。其次，在打破轄區(qū)邊界、形成“集體”之后，增加個(gè)體之間的互動(dòng)，并形成地方政府之間的有效分工與個(gè)體之間的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的協(xié)同治理機(jī)制。增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、治污能力較強(qiáng)的地區(qū)對(duì)相對(duì)能力較弱地區(qū)的技術(shù)支持，綜合提升各地區(qū)的治污能力。再次，加強(qiáng)地方政府之間針對(duì)環(huán)境治理和污染問題的相互監(jiān)督，通過相互監(jiān)督而形成對(duì)個(gè)體污染和治理行為的外部約束，通過外力的作用使地方政府作出減少污染、提升環(huán)境治理力度的可信承諾。最后，環(huán)境治理的投入是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，官員輪轉(zhuǎn)制度確定其在一個(gè)地區(qū)的任期年限，因而當(dāng)期的環(huán)境投入或許無(wú)法完全計(jì)入其環(huán)境治理績(jī)效。為解決這一問題，應(yīng)從官員輪轉(zhuǎn)制度入手，彈性化安排，或適當(dāng)延長(zhǎng)官員在某一地區(qū)的任期，使官員能夠?qū)⒛抗夥砰L(zhǎng)遠(yuǎn)，最大程度使官員的環(huán)境投入能夠成為本人的政治收益。