加快地方公共文化服務(wù)保障立法

文/桂 祥

公共文化服務(wù)體系是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)提供、制度和系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)稱，是政府向人民群眾提供公共文化服務(wù)的實現(xiàn)途徑和保障體系。近年來，上海大力推進公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、社會化、數(shù)字化建設(shè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。應(yīng)當(dāng)看到，對標(biāo)打響“上海文化”品牌的要求，對標(biāo)市民群眾對美好文化生活的期盼，本市公共文化供給水平、服務(wù)效能還需進一步提升。

公共文化地方立法的必要性和緊迫性

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議高票通過了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》。這部法律作為我國文化領(lǐng)域一部具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要法律，確立了公共文化服務(wù)的基本原則，健全完善了公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)提供等多項法律制度。同時，也為本市加強公共文化服務(wù)立法提供了依據(jù)。

本市公共文化領(lǐng)域先后出臺了文化娛樂市場管理條例、音像制品管理條例、出版物發(fā)行管理條例、歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例、社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定、文物保護條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例等地方性法規(guī)。這些法規(guī)的適用范圍主要是某一具體文化領(lǐng)域，公共文化領(lǐng)域還缺少一部管全局、管基礎(chǔ)的法規(guī)。特別是在國家出臺公共文化服務(wù)保障法背景下，要積極適應(yīng)本市文化事業(yè)改革發(fā)展的新形勢，做好與上位法的銜接，保障上位法的順利實施，本市亟需出臺一部公共文化服務(wù)綜合性法規(guī)。

從兄弟省市的立法情況來看，目前廣東、江蘇、天津、湖北、浙江、陜西等地都出臺了與公共文化服務(wù)相關(guān)的地方性法規(guī)，在創(chuàng)建本地特色文化產(chǎn)品、鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)、加強公共文化服務(wù)人才隊伍建設(shè)、推動公共文化服務(wù)體制機制改革等方面有很多有益做法。

立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

堅持政府主導(dǎo)的原則。公共文化服務(wù)保障的是人民群眾的基本文化權(quán)益。由于市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性，在解決公共文化服務(wù)資源配置的問題時經(jīng)常會出現(xiàn)失靈的狀況，因此公共文化服務(wù)保障只能在政府主導(dǎo)下完成。但履行主導(dǎo)責(zé)任并不等于政府包辦，政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在“兜底線、補短板、保基本、促公平”，要將政府職能從“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，處理好主導(dǎo)與引導(dǎo)的關(guān)系。

堅持社會參與的原則。長期以來，我國公共文化建設(shè)主要依靠政府主導(dǎo)，但公共文化服務(wù)體系的建立不是單靠政府就可以完成的。要通過引入市場機制，有效地配置公共文化資源、提高公共文化服務(wù)效能，提供豐富多樣的文化產(chǎn)品和服務(wù)，解決公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供需矛盾，更好地滿足人民群眾的精神文化需求。

堅持服務(wù)均等化的原則。雖然總體來看本市公共文化設(shè)施服務(wù)好于全國平均水平，但是仍然存在城鄉(xiāng)文化發(fā)展不平衡不充分的矛盾，同時在普通市民和特殊群體間也存在服務(wù)保障不均衡現(xiàn)象。健全的公共文化體系需要能有效服務(wù)于各區(qū)域、各階層的實際文化需求。

主要制度設(shè)計建議

明確公共文化服務(wù)責(zé)任主體。一是明確公共服務(wù)的責(zé)任主體是本市各級政府，社會力量是公共文化服務(wù)的重要參與者。將公共文化服務(wù)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并建立公共文化服務(wù)績效評估、監(jiān)督檢查機制；根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，強化對公共文化服務(wù)的資金和人員保障力度，將公共文化服務(wù)經(jīng)費納入本級預(yù)算，并建立與公共文化服務(wù)發(fā)展需求相適應(yīng)的財政投入增長機制。二是明確本市政府各部門公共文化服務(wù)保障的職責(zé)及分工。市和區(qū)人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)公共文化服務(wù)保障工作，發(fā)展改革、經(jīng)信、教育、科技、財政、民政、人社、市場監(jiān)管、體育、新聞出版等與公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的部門根據(jù)各自職責(zé)，協(xié)同做好公共文化服務(wù)保障工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合文化服務(wù)中心和其他公共文化設(shè)施的日常管理。三是要建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機制，加強跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域公共文化服務(wù)資源的整合。按照“集體討論、協(xié)商一致”的原則，對重大問題達成共識，用以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動各部門職責(zé)范圍內(nèi)的公共文化服務(wù)工作。

完善公共文化服務(wù)公眾參與制度。一是在公共文化設(shè)施建設(shè)方面，要建立公共文化設(shè)施征求公眾意見制度。二是在公共文化服務(wù)提供方面，鼓勵公民主動參與公共文化服務(wù)，自主開展健康文明的群眾性文化體育活動。市和區(qū)人民政府文化、體育等主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，通過技術(shù)、場地、資金等方式，引導(dǎo)群眾性文化體育活動健康、規(guī)范、有序開展。三是在公共文化服務(wù)的日常管理方面，應(yīng)當(dāng)在堅持公益性原則的前提下，在公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的日常管理環(huán)節(jié)引入市場競爭機制和社會力量（比如各類民非組織、文化企業(yè)等）,通過委托經(jīng)營、國有民辦、民辦國助、社會公眾自治等多種途徑完善公眾參與機制。四是構(gòu)建社會各方廣泛參與的問責(zé)和評估機制，加強對公共文化社會管理制度建設(shè)，建立自律與他律約束格局，提升公共文化服務(wù)的透明度和公信力。

提高公共文化服務(wù)效能。一是建立公共文化設(shè)施使用效能考核評價制度，考核評價制度必須要有公眾參與，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)更著重反映公共文化設(shè)施使用效能、服務(wù)對象滿意度和需求的指標(biāo)。二是建立公共文化服務(wù)綜合評審制度，應(yīng)當(dāng)建立健全由購買主體、公共文化服務(wù)對象以及第三方共同參與的綜合評審機制；加強對購買公共文化服務(wù)項目的績效評價，并向社會公布績效評價結(jié)果。同時，要強化考核評價結(jié)果的運用，將其作為確定補貼、收入分配、獎懲的重要依據(jù)。三是鼓勵支持社會力量參與公共文化服務(wù)，可以開展公共文化設(shè)施社會化運營試點，吸引社會組織和企業(yè)依法參與公共文化設(shè)施的運營；采取政府購買、項目補貼或者獎勵等方式鼓勵和支持社會力量提供免費或者優(yōu)惠的公共文化服務(wù)；通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、藝術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢等方式引導(dǎo)、扶持、規(guī)范民間文藝團隊健康發(fā)展。四是完善公共文化配送機制，應(yīng)當(dāng)充分以人為核心，以需求為導(dǎo)向，融合互聯(lián)網(wǎng)線上線下服務(wù)，搭建聯(lián)通文化資源平臺與社區(qū)居民之間的立體結(jié)構(gòu)云網(wǎng)，形成及時有效的反饋機制，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

深化公共文化領(lǐng)域管理機制改革。一是完善公共文化服務(wù)機構(gòu)法人治理機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，實現(xiàn)管理和運行“章程化”。二是加強對公共文化服務(wù)工作的信息公開，建立健全公共文化服務(wù)資金使用的監(jiān)督和統(tǒng)計制度，加強對公共文化服務(wù)資金審計監(jiān)督。三是建立全市統(tǒng)一的公共數(shù)字文化服務(wù)平臺，建成可持續(xù)利用和動態(tài)更新的文化信息資源庫，提供線上線下相結(jié)合的公共文化服務(wù)，提升公共文化服務(wù)現(xiàn)代傳播能力。四是完善文化企業(yè)行業(yè)協(xié)會的管理職能，應(yīng)當(dāng)逐步推進文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會與政府主管部門的脫鉤，使其充分發(fā)揮溝通、咨詢、服務(wù)、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)等功能。

補齊公共文化服務(wù)短板。一是加強特色公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給，開發(fā)優(yōu)秀紅色文化、海派文化、江南文化產(chǎn)品，組織有地區(qū)特色的公共文化活動，打造有影響力的公共文化品牌。二是促進優(yōu)質(zhì)公共文化資源向基層流動，應(yīng)當(dāng)組織公共文化機構(gòu)和文化企業(yè)在農(nóng)村、社區(qū)、校園、企業(yè)等開展經(jīng)常性的公共文化流動服務(wù)，并根據(jù)實際情況建立流動服務(wù)點。三是加強公共文化服務(wù)人才隊伍建設(shè)，如通過專業(yè)培訓(xùn)或者委托培養(yǎng)、招聘選拔、兼職客座、項目合作、掛職交流等方式，加強公共文化服務(wù)人才隊伍建設(shè)。對民營文化企業(yè)、民間文化團體的人才在學(xué)習(xí)培訓(xùn)、職稱評定、項目申報、表彰獎勵等方面與國有文化單位實行同一標(biāo)準(zhǔn)。完善公共文化志愿者注冊招募、服務(wù)培訓(xùn)、服務(wù)記錄、管理評價和激勵保障機制。四是豐富農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土文化人才、文化能人，支持開展農(nóng)村群眾性文化體育活動和節(jié)日民俗活動，重視鄉(xiāng)土文化產(chǎn)品發(fā)掘。