論憲法中的行政訴權(quán)

中國現(xiàn)行憲法中的行政訴權(quán)

（一）理論爭議

時至今日，對中國現(xiàn)行憲法是否存在行政訴權(quán)根據(jù)的認(rèn)識仍頗具爭議。即使是持中國憲法中存在行政訴權(quán)依據(jù)的觀點內(nèi)部，也存在著微妙的分歧。早期的一種見解認(rèn)為行政訴權(quán)是行政訴訟法對憲法中申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)進(jìn)一步明確的結(jié)果。另外一種早期的觀點則認(rèn)為，中國《憲法》41條“暗含著對行政訴權(quán)的肯定”。此后的學(xué)者將行政訴權(quán)與憲法中的某一具體權(quán)利相聯(lián)系。一種說法認(rèn)為，行政訴權(quán)來源于中國憲法中的控告權(quán)。另一種說法則認(rèn)為，申訴權(quán)“為公民提起行政訴訟提供了憲法依據(jù)”。顯然，上述解釋對“依據(jù)”的具體定位有不同的認(rèn)識，但“依據(jù)”被圈定在《憲法》第41條中的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)的范圍內(nèi)。

對此并不是沒有反對的聲音。有的學(xué)者認(rèn)為，將行政訴權(quán)認(rèn)為是申訴、控告、檢舉的權(quán)利具體化的觀點，是對行政訴權(quán)的誤解。有的學(xué)者不認(rèn)可將申訴權(quán)作為行政訴權(quán)的憲法依據(jù)。還有學(xué)者認(rèn)為，該條文并不能引申出司法救濟(jì)權(quán)，也并不是要確立中國的訴訟制度，而僅是一種政治宣言而已。另外有學(xué)者并未涉入上述爭論，而是直接指出，中國憲法條文并沒有明確地規(guī)定行政訴權(quán)。

（二）外國憲法有關(guān)行政訴權(quán)的規(guī)定

在憲法文本中明確規(guī)定訴權(quán)，是現(xiàn)代憲法發(fā)展的普遍性趨勢之一。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，學(xué)者多援引憲法文本《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第19條第4款第1句：“無論何人的權(quán)利遭到公權(quán)力的侵害，均可提起訴訟。”《意大利共和國憲法》第113條第1款：“對行政機關(guān)的行為不服時，可隨時向法院或行政司法機構(gòu)提出請求，以尋求對其合法權(quán)益的司法保護(hù)?！比绻赃@兩個憲法文本為模板，當(dāng)今世界各國的現(xiàn)行憲法中，還有《智利共和國憲法》（第38條）、《摩洛哥王國憲法》（第118條）、《1990年新西蘭權(quán)利法案》（第27條）、《阿根廷國家憲法》（第43條）等明確規(guī)定了行政訴權(quán)。

僅對條文字面含義進(jìn)行理解，上述法律條文中較為明確的是：行政訴權(quán)針對的對象是行政權(quán)；與行政訴權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)主體是司法機關(guān)（法院）；行使的方式是提起行政訴訟。但是，有兩點不易弄清：其一，行政訴權(quán)是否以權(quán)利受到損害為必要的法律要件，是否存在僅是對行政機關(guān)違法履職而提起的訴訟，此時，并沒有具體的個人權(quán)益受到損害；其二，公民可否因行政權(quán)力侵害公共利益或他人利益而提起行政訴訟，此時，作為起訴人的公民并非行政相對人，也不是利害關(guān)系人。對這些疑問的不同解答，將會對理解行政訴權(quán)的性質(zhì)產(chǎn)生不同的影響，這也意味著憲法中的行政訴權(quán)恐怕不僅僅是作為一種獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。

（三）中國憲法中行政訴權(quán)的法律性質(zhì)

中國《憲法》第41條由3款構(gòu)成，涉及行政訴權(quán)依據(jù)之爭的是其中的第1款后半部分，這個句子說明了三個問題。首先，如對語句徹底分解，它創(chuàng)設(shè)了三項權(quán)利：申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。其次，它規(guī)定了這些權(quán)利的享有者是公民（關(guān)于公民身份的定義可在《憲法》第33條中找到），義務(wù)主體是“有關(guān)國家機關(guān)”。最后，它規(guī)定申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)作為一項公民的憲法權(quán)利理所當(dāng)然所具有的內(nèi)在界限，即不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。直至今日，后兩個方面并未引起太多爭議。但對于第一個問題，則存在不同的解釋，究其緣由，雖然文本中創(chuàng)設(shè)了這幾項權(quán)利，但并未給出這些權(quán)利的定義，它們的含義是不明確的。

從現(xiàn)有的相關(guān)解釋來看，大家對申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)的理解不是固化的，這幾項權(quán)利具有非常寬泛的內(nèi)涵。不過，從字面含義和用語習(xí)慣來看，與行政訴權(quán)所要表達(dá)的意思最為接近的是其中的“控告權(quán)”，而非“申訴權(quán)”和“檢舉權(quán)”?！翱馗鏅?quán)”含義很廣，包含了公民利用行政訴訟對行政機關(guān)及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行控訴的權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行憲法起草者作的相關(guān)解釋，完全可以推論出控告權(quán)包含有公民針對行政權(quán)力的違法行為行使向司法機關(guān)控告的內(nèi)容。其內(nèi)容也與上文中中國現(xiàn)行憲法以外的其他國家憲法中有關(guān)行政訴權(quán)的規(guī)定無異。在此，行政訴權(quán)可以理解為是控告權(quán)的操作性、手段性權(quán)利。并且，其所引申出行政訴權(quán)的范圍和內(nèi)容還較上述相關(guān)規(guī)定更廣，不僅僅是作為權(quán)利被侵害而救濟(jì)，亦可包含客觀合法性審查。憲法上行政訴權(quán)的寬泛內(nèi)涵或許也是中國行政訴訟制度主觀訴訟與客觀訴訟并列構(gòu)造設(shè)計的根源之一。

另外，1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》第3條第2款對人民法院審理行政案件的程序法規(guī)則進(jìn)行了原則性規(guī)定。據(jù)此，法院有權(quán)依據(jù)民事訴訟法對行政案件進(jìn)行受理、審理，人民向法院控告行政機關(guān)的違法行政行為有了程序法上的保障。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行《憲法》第41條之規(guī)定僅是一種“政治宣言”，其實并非如此，41條中的公民可以控告行政機關(guān)及其工作人員的權(quán)利有訴訟法律制度支撐。

對憲法中行政訴權(quán)的認(rèn)知

（一）中國現(xiàn)行憲法建立的國與民的關(guān)系是行政訴權(quán)的基點

中國憲法建立的國與民的關(guān)系可以從以下幾點來把握：第一，人民是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和來源；第二，國家權(quán)力必須受到人民的監(jiān)督；第三，人民有權(quán)參與國家管理；第四，國家有責(zé)任保障公民權(quán)利。此外，中國憲法體例設(shè)計上將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”置于“國家機構(gòu)”之前，亦表明了此種國家責(zé)任。

憲法規(guī)定公民享有行政訴權(quán)，是由憲法所確立的國與民的關(guān)系決定的。其一，行政權(quán)力必須受到人民的監(jiān)督。國家的權(quán)力屬于人民，人民并不直接行使國家權(quán)力，這就存在國家權(quán)力的行使者違背人民意志，甚至侵害人民權(quán)益的可能。國家政治制度的民主性質(zhì)決定公民有權(quán)對國家機關(guān)及其工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督。在中國，公民監(jiān)督權(quán)的行使不外乎兩種形式：一是通過人民代表大會行使，二是公民直接行使。公民直接行使的監(jiān)督權(quán)具體包括《憲法》第41條規(guī)定的批評、建議、控告等權(quán)利，如果沒有這些權(quán)利，國家權(quán)力屬于人民、受人民監(jiān)督的規(guī)定就會落空。其二，權(quán)利被侵害之后必須得到救濟(jì)。權(quán)利和救濟(jì)之間有著密切的關(guān)系，“在一個強調(diào)和尊重權(quán)利的社會中，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)所獲得的保障和救濟(jì)，是人們真實地享受權(quán)利的關(guān)鍵因素之一”。國家應(yīng)該承擔(dān)被公權(quán)侵害的權(quán)利的救濟(jì)任務(wù)。與個人的民事權(quán)利被平等主體侵犯也可通過私力救濟(jì)不同，公民的公法上的權(quán)利如被行政權(quán)力所侵害，面對強大的公權(quán)力，渺小的個人無法通過自身力量來保護(hù)個人權(quán)利，這就需要國家設(shè)置法律制度以提供救濟(jì)的途徑。

（二）憲法中行政訴權(quán)的雙重屬性

憲法上建立的國與民的關(guān)系決定了公民應(yīng)當(dāng)享有行政訴權(quán)，同時也展現(xiàn)出了行政訴權(quán)的兩種功能，即監(jiān)督功能和救濟(jì)功能。上文已述，有學(xué)者認(rèn)為，從學(xué)理上看，控告權(quán)應(yīng)可包括公民針對違法或失職的行政行為的控告權(quán)、公民針對國家機關(guān)或其工作人員對其合法權(quán)益的不法侵害的控告權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。前者是公民根據(jù)其政治意志或者是出于維護(hù)公共利益的目而監(jiān)督行政活動的權(quán)利，在此意義上，可稱之為監(jiān)督權(quán)利，屬于政治性權(quán)利和實體性權(quán)利。后者是公民救濟(jì)自身被侵害的合法權(quán)益而行使的權(quán)利，也稱之為“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”，這種權(quán)利形態(tài)是一種程序性權(quán)利，屬于非政治性權(quán)利。

對于這一見解，人們存有疑問：都是控告行政機關(guān)，為何根據(jù)公共利益去控告就是監(jiān)督性質(zhì)，而根據(jù)私人利益被侵害去控告就不是監(jiān)督性質(zhì)？這樣劃分的理由并不充分。如果我們認(rèn)可監(jiān)督的內(nèi)涵就是對政府是否依法行使行政權(quán)力、是否按照人民授予權(quán)力的目的行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，那么，此種監(jiān)督的動機究竟是出于私益還是公益，對于監(jiān)督的本質(zhì)而言并無影響。就行政訴權(quán)而言，無論是受行政權(quán)力侵害的行政相對人、利害關(guān)系人、第三人或是為了公共利益而提起行政訴訟的任何公民，他們提起行政訴訟的對象都是行政機關(guān)及其工作人員違法失職的行為，這本身就是一種監(jiān)督，是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。同時，在個人權(quán)益受損的情況下，提起訴訟的活動亦包含權(quán)利的救濟(jì)。也就是說，那些以權(quán)利受到侵害為要件的行政訴權(quán)，所具有的監(jiān)督和救濟(jì)兩種屬性是重疊的，并不能分離，這一點在行政訴訟制度上更是得到徹底的體現(xiàn)。

在這里，我們也看到了行政訴權(quán)與一般性訴權(quán)的區(qū)別。訴權(quán)只是一項行動的能力，它本身不具有利益屬性，只有通過其他權(quán)利的連接才能產(chǎn)生利益。這也是為何訴權(quán)被稱為程序性權(quán)利的原因，它是為實體權(quán)利服務(wù)的。而憲法中的行政訴權(quán)并不只是一項程序性權(quán)利，它本身具有監(jiān)督的利益屬性，不以個人權(quán)益被侵害作為其權(quán)利行使的必要前提，并且憲法創(chuàng)設(shè)這一權(quán)利的初衷并不一定只是為了受到侵害的權(quán)利的救濟(jì)。它的另一面向，也是其并非不重要的一種屬性在于，它是公民之所以為公民的一項權(quán)利，是一項政治性權(quán)利。它可稱之為一項參與權(quán)，參與到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的司法權(quán)力對行政權(quán)力的制衡中。這種參與不是被動的、作為客體的參與，而是作為主體、積極的參與，離開了行政訴權(quán)，司法權(quán)力無法啟動對行政權(quán)力的司法監(jiān)督。

憲法中行政訴權(quán)與行政訴訟法中行政訴權(quán)之間的關(guān)聯(lián)

（一）兩種成文法載體中行政訴權(quán)的性質(zhì)應(yīng)無不同

行政訴訟法把合法權(quán)益受到侵害作為公民享有行政訴權(quán)的條件之一，并且規(guī)定了諸多程序性權(quán)利以保障行政訴權(quán)具有可操作性、能夠?qū)嶋H行使，容易讓人誤以為其只是一種救濟(jì)權(quán)、一種程序性權(quán)利。然而，憲法中的行政訴權(quán)所具有的監(jiān)督性質(zhì)依然在行政訴訟法中的行政訴權(quán)上得以延續(xù)。一方面，《行政訴訟法》第2條中的“侵犯”是指違法情形，人民法院原則上只審查違法的行政行為。公民提起行政訴訟即是開啟了法院監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政的大門。另一方面，行政訴訟法是一部監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的法律，行政訴訟法在立法宗旨條款中明確規(guī)定“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，此處的“監(jiān)督”不應(yīng)只是理解為司法機關(guān)通過審理行政案件對行政機關(guān)的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括公民對行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力的監(jiān)督。通過行政訴訟這種形式，人民民主監(jiān)督和國家司法監(jiān)督這兩種監(jiān)督融為一體。在行政訴訟中，沒有公民的起訴，則無法啟動法院對行政機關(guān)的司法監(jiān)督，沒有司法機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督，則人民對行政權(quán)力的監(jiān)督將會沒有任何結(jié)果。

（二）行政訴訟法上行政訴權(quán)的配置及其限度

行政訴訟法對行政訴權(quán)權(quán)利主體的配置只涉及一個問題：對于一項可供法院審查的行政行為，誰可以提起訴訟？中國《行政訴訟法》第2條是公民享有行政訴權(quán)的一般性條款，與憲法中的行政訴權(quán)相比，最明顯的區(qū)別在于：行政訴訟法中行政訴權(quán)的享有者是自身合法權(quán)益被行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，而憲法中行政訴權(quán)的享有者是公民，并未明確限制為是自身權(quán)益被侵害的公民。從享有主體來說，前者將公民擴(kuò)展到公民、法人或者其他組織，但在實質(zhì)上是否擴(kuò)大了行政訴權(quán)的享有者范圍，其實未必，因為后者在理論上可以涵蓋任何公民，而前者僅限于與被侵害權(quán)益的關(guān)系人，其實質(zhì)是將行政訴權(quán)與權(quán)利、自身的權(quán)利相掛鉤，從而披上了權(quán)利救濟(jì)的外衣，使這一權(quán)利可能包含的其他特質(zhì)隱藏了起來。

憲法中的行政訴權(quán)以利益的類型與提起控告人的關(guān)聯(lián)程度可以劃分為三種：公民對行政機關(guān)及工作人員違法失職致使公共利益受到損害而提起控告，公民對行政權(quán)力侵害他人權(quán)益提起控告，公民因行政權(quán)力侵害自己權(quán)益的行為提起控告。在行政訴訟法中，第一種行政訴權(quán)被交由人民檢察院行使（第25條），在這里行政訴權(quán)不再是一項權(quán)利，而是一項公權(quán)力，是一項由公權(quán)力機關(guān)行使的訴權(quán)。第二種行政訴權(quán)因為容易成為好事者的訴訟，以及缺乏必要性（被侵害人自己已經(jīng)享有行政訴權(quán)）而被否定。中國行政訴訟法對這兩種訴權(quán)限制的情況，同樣出現(xiàn)在其他國家的法律制度中。這種限制或許都源于一種共同的考量：公民不應(yīng)該借助行政訴訟，把自己變成公共利益的“衛(wèi)士”。

行政訴權(quán)的監(jiān)督功能和救濟(jì)功能是通過司法權(quán)力來實現(xiàn)的。這里涉及另外一個問題，即行政訴權(quán)對象的配置問題。在中國憲法中，這一范圍被限制為任何違法失職行為?！缎姓V訟法》的第二章“受案范圍”以及行政訴訟法司法解釋第一部分“受案范圍”中采用列舉加概括的方式，均對行政訴權(quán)的對象作了進(jìn)一步的規(guī)定。這意味著，行政訴訟限于對行政機關(guān)的法律監(jiān)督，而不是對行政機關(guān)實施“全面的監(jiān)視”。通過對行政訴訟法上行政訴權(quán)配置的分析，我們可以看到，對于兩種成文法載體上行政訴權(quán)表達(dá)的失衡問題，憲法上的行政訴權(quán)是如何在具體的行政訴訟制度中形成和并受到限制的。一個可能的解釋是，行政訴訟法之所以對憲法中行政訴權(quán)的享有者、對象的范圍進(jìn)行縮限，是為了規(guī)范司法實踐中行政訴權(quán)行使的秩序以及司法制度自身的限度使然。

（三）行政訴訟法擔(dān)負(fù)著保障行政訴權(quán)的任務(wù)

憲法中的行政訴權(quán)只有在行政訴訟活動中才能成為一項實然的權(quán)利，行政訴訟法還擔(dān)負(fù)著落實憲法中行政訴權(quán)的使命。公民行使行政訴權(quán)，歸根結(jié)底是在行政訴訟活動中進(jìn)行的，是公民以起訴人、原告、上訴人等訴訟過程中的身份參與到法院對所涉行政爭議的裁判中來實現(xiàn)的。如何保證這樣一種權(quán)利被公民所切實地享有呢？那就是賦予他們啟動和延續(xù)行政訴訟的權(quán)利。因此，行政訴訟法中規(guī)定了一系列程序性權(quán)利以保障行政訴權(quán)的行使。這些程序性權(quán)利包括：起訴權(quán)（第2條、第25條），上訴權(quán)（第29條，第85條），申訴權(quán)（第90條），獲得公正裁判權(quán)（可從第3—8條中推定得來）。這些權(quán)利在整個行政訴權(quán)結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性作用，如果它們沒有得到應(yīng)有的尊重和保障，反而被設(shè)置過多的限制甚至是阻礙，那么所謂對行政機關(guān)的監(jiān)督和權(quán)益的救濟(jì)就可能偏離行政訴權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷和預(yù)期。

以起訴權(quán)為例。行政訴訟是以起訴人起訴和法院受理兩個行為的結(jié)合來啟動的。因此，無論是對行政權(quán)的監(jiān)督還是個人權(quán)利的救濟(jì)而言，起訴權(quán)是公民邁向法院的第一步，也是至關(guān)重要的一步。在過去的司法實踐中，不少地方存在限制起訴人行使起訴權(quán)的“土政策”，將事實是否清楚、證據(jù)是否充分、法律關(guān)系是否明確等裁判要件作為立案受理的條件，對起訴權(quán)進(jìn)行過度審查，使得人民群眾的行政訴權(quán)沒有得到充分的保障。對此，修正后的中國《行政訴訟法》第3條旗幟鮮明地規(guī)定人民法院有責(zé)任和義務(wù)保障公民的起訴權(quán)利，并且在第49條明確規(guī)定了起訴條件，第51條規(guī)定了立案登記制，這無疑對規(guī)范、保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的行使起到積極作用。

當(dāng)然，對公民權(quán)益無漏洞、具有實效性的保護(hù)，對行政權(quán)力受到憲法和法律的嚴(yán)格約束，是一種理想化的制度目標(biāo)，行政訴訟制度僅僅是這些監(jiān)督和救濟(jì)手段中的一環(huán)，其作用的發(fā)揮還受到它所寄生的體制的影響，也不是僅通過立法政策的調(diào)整就能實現(xiàn)巨大突破的。不過，行政訴權(quán)作為一項對公民與國家權(quán)力之間制衡具有特殊意義的權(quán)利，理應(yīng)得到作為程序法的行政訴訟法律制度更多的尊重和關(guān)懷。