歐盟的戰(zhàn)略自主追求及其國際含義*

房樂憲 殷佳章

[內(nèi)容提要]戰(zhàn)略自主理念早期主要出現(xiàn)在歐盟安全與防務(wù)問題的相關(guān)討論中，近年來使用頻率明顯上升，凸顯了歐盟防務(wù)一體化與外交自主的重要性與緊迫性。該理念的變化大致經(jīng)歷了2016年之前的早期發(fā)展醞釀，以及近年來明顯充實與完善兩個階段。歐盟對戰(zhàn)略自主的強調(diào)反映出其對自身生存環(huán)境相對悲觀的認(rèn)知，及迫切尋求對外自主、捍衛(wèi)歐洲利益的緊迫感。面對多重危機帶來的“內(nèi)憂外患”，歐盟只有結(jié)合自身情況作出調(diào)整才能抓住戰(zhàn)略機遇。歐盟追求戰(zhàn)略自主意味著其將在國際事務(wù)中更為自主地捍衛(wèi)自身利益，此舉對國際政治的影響值得關(guān)注。

戰(zhàn)略自主（strategic autonomy）的理念早期主要出現(xiàn)在歐盟安全與防務(wù)問題的相關(guān)討論中，歐盟近年來頻繁使用該術(shù)語，且仍在不斷賦予其新內(nèi)涵。盡管已有不少學(xué)者嘗試對其作出界定，但仍未達(dá)成共識。有學(xué)者提出安全與防務(wù)方面涉及政治性、操作性及產(chǎn)業(yè)性三個層面的戰(zhàn)略自主。①Ronja Kempin and Barbara Kunz,France,Germany,and the Quest for European Strategic Autonomy:Franco-German Defence Cooperation in A New Era,German Institute for International and Security Affairs，December 2017,p.5.德國國際與安全事務(wù)研究所報告將戰(zhàn)略自主的適用范圍由安全與防務(wù)擴大至廣義的外交與安全政策。②Barbara Lippert,Nicolai von Ondarza and Volker Perthes,European Strategic Autonomy:Actors,Issues,Conflicts of Interests,German Institute forInternationaland Security Affairs,March 2019,p.5.有學(xué)者將戰(zhàn)略自主定義為“在經(jīng)濟(jì)、社會及其機制方面作出重要長期決策的能力”。③Paul Timmer,“Cybersecurity Is Forcing a Rethink of Strategic Autonomy,”https://blog.politics.ox.ac.uk/cybersecurity-is-forcing-a-rethink-of-strategic-autonomy/.（上網(wǎng)時間：2020年 9月14日）還有學(xué)者將其定義為“具備制定目標(biāo)與調(diào)動必要資源的能力，從而不受外部決策與資產(chǎn)影響”。④Giovanni Grevi,Strategic Autonomy for European Choices:The Key to Europe’s Shaping Power,Discussion Paper,Europe in the World Programme,19 July 2019,p.3.也有歐洲智庫報告提議以“戰(zhàn)略主權(quán)”概念代替“戰(zhàn)略自主”。將地緣經(jīng)濟(jì)與政治問題納入總體框架中，允許“歐洲人自主作出決定并在一個相互依存的國際體系中進(jìn)行有效的討價還價”。⑤Mark Leonard and Jeremy Shapiro,Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty,European Council on Foreign Relations,European Council on Foreign Relations,June 2019,p.8.該理念的政策含義大致可以2016年為界分兩大階段：2016年之前為早期發(fā)展階段，戰(zhàn)略自主的基本內(nèi)涵初步顯現(xiàn)，并逐漸出現(xiàn)在部分歐盟官方文件中；2016年后，隨著歐盟全球戰(zhàn)略出臺，戰(zhàn)略自主追求進(jìn)入新階段，成為歐盟戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。歐盟近年來頻繁強調(diào)戰(zhàn)略自主，調(diào)整對外政策，對歐盟與外部大國關(guān)系走向產(chǎn)生深刻影響。

一

歐盟“戰(zhàn)略自主”意識至少可追溯至上世紀(jì)末。當(dāng)時歐盟官方政策文件開始出現(xiàn)“自主行動能力”“行動自主性”等概念，主要強調(diào)歐盟防務(wù)建設(shè)與自主行動能力的必要性。1998年，英、法兩國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表《圣馬洛宣言》，提出要增強歐盟的自主軍事行動能力，初步涉及歐盟戰(zhàn)略自主的一些基本要素，這在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）的有限發(fā)展。

1999年，科索沃戰(zhàn)爭爆發(fā)，迫使歐盟意識到獨立軍事行動能力的重要性。當(dāng)年6月，在英、法兩國共同推動下，歐洲理事會在科隆會議上提出“行動自主性”（autonomy of action）的概念。2003年，歐盟發(fā)布《歐洲安全戰(zhàn)略》（ESS），提出了歐盟的全球行動范圍，但并未明確提出“戰(zhàn)略自主”的概念。2008年，受全球金融危機與歐債危機影響，歐洲經(jīng)濟(jì)衰退，歐盟決定尋求更多的自主性。2010年，歐洲議會在《實施歐盟安全戰(zhàn)略及共同安全與防務(wù)政策》中使用了“戰(zhàn)略自主”概念。2013年，歐盟委員會發(fā)布《邁向更具競爭力與效率的防務(wù)與安全領(lǐng)域》政策文件，指出“歐盟必須承擔(dān)起維護(hù)自身安全與世界和平穩(wěn)定的責(zé)任，這需要歐盟具備一定程度的戰(zhàn)略自主，即成為一個可信、可靠的合作伙伴，在不依靠第三方能力的情況下自主進(jìn)行決策、自主展開行動”。①European Commission,Towards a More Competitive and Efficient Defence and Security Sector,Brussels,July 2013,p.3.此時，歐盟雖然就戰(zhàn)略自主有一些初步構(gòu)想，但仍未上升至全球?qū)用娴膽?zhàn)略高度。

2016年以來，歐盟不僅在其全球戰(zhàn)略中更明確強調(diào)“戰(zhàn)略自主”，還首次將其作為歐盟戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。歐盟戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵進(jìn)一步發(fā)展，并呈現(xiàn)出值得關(guān)注的新動向。

第一，戰(zhàn)略自主首次成為歐盟正式追求的戰(zhàn)略目標(biāo)。2016年7月，《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》（EUGS）正式出臺。歐盟不僅明確使用了“戰(zhàn)略自主”這一概念，而且在官方文件中首次將其作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)。時任歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼表示，“歐盟全球戰(zhàn)略的提出有利于培養(yǎng)歐盟自身戰(zhàn)略自主的雄心?！本唧w而言，EUGS提出歐盟的五大對外行動優(yōu)先事項，其中維護(hù)歐盟安全居首位，而追求戰(zhàn)略自主則被視為維護(hù)歐盟安全的重要手段。文件還指出，“適當(dāng)?shù)男坌暮蛻?zhàn)略自主對于發(fā)展歐洲促進(jìn)和平與維護(hù)安全的能力至關(guān)重要。未來歐盟將加大在國防、網(wǎng)絡(luò)、反恐、能源和戰(zhàn)略通信方面的努力，將有關(guān)互助和團(tuán)結(jié)的承諾化為行動。歐盟將以北約為起點，不斷密切與伙伴的關(guān)系，為歐洲的集體安全作出更大貢獻(xiàn)?！睘閷崿F(xiàn)歐盟戰(zhàn)略自主，EUGS進(jìn)一步提出要加強成員國間的防務(wù)合作，推動防務(wù)合作的規(guī)范化，建立“可持續(xù)的、創(chuàng)新的、有競爭力的歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)”。②European Union,A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,Brussels,June 2016,p.45.因此，戰(zhàn)略自主理念與歐盟全球戰(zhàn)略相輔相成：一方面，保持戰(zhàn)略自主有利于歐盟維護(hù)自身安全，實現(xiàn)歐盟的全球戰(zhàn)略；另一方面，歐盟全球戰(zhàn)略的推行與防務(wù)合作的開展也有助于提升其戰(zhàn)略自主性。

第二，戰(zhàn)略自主更加突出能力建設(shè)與具體實施手段。2018年6月，歐盟理事會提出歐盟要提升作為安全提供者的能力，增強自身的戰(zhàn)略自主性，加強與相關(guān)伙伴的合作能力。歐盟強調(diào)將繼續(xù)在“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）框架下開展行動，以歐洲防務(wù)基金促進(jìn)相關(guān)創(chuàng)新、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，歐盟還歡迎各成員國就建立“歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展計劃”（EDIDP）的相應(yīng)法規(guī)達(dá)成政治共識，以提升歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)的競爭力、效率和創(chuàng)新能力，增強歐盟自身的戰(zhàn)略自主。2020年3月，歐盟對外行動署（EEAS）關(guān)于加強歐盟安全與防務(wù)的文件指出，各成員國可通過《能力發(fā)展計劃》（CDP）協(xié)調(diào)歐盟能力發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，借此增進(jìn)成員國間的聯(lián)系與合作。除了依靠“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架外，還可利用“國防協(xié)調(diào)年度審查程序”（GARD）以及歐洲防務(wù)基金（EDF）等政策工具，通過達(dá)成共同目標(biāo)提升歐盟作為一個實體的自主行動能力。可見，戰(zhàn)略自主是歐盟安全與防務(wù)方面的關(guān)注重點之一，提升防務(wù)能力、廣泛開展防務(wù)合作是實現(xiàn)戰(zhàn)略自主的必要手段。

第三，戰(zhàn)略自主開始向包括數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全以及空間技術(shù)在內(nèi)的高新技術(shù)領(lǐng)域擴展。2018年12月，歐盟委員會歐洲政治戰(zhàn)略中心（EPSC）就數(shù)字時代背景下歐盟的戰(zhàn)略自主舉辦高級別聽證會，就一些具體問題征詢了5位專家的不同意見。此次聽證會主要是就技術(shù)層面的問題進(jìn)行討論，戰(zhàn)略層面的宏觀考量與規(guī)劃相對較少。2019年7月，歐洲政治戰(zhàn)略中心再次提出要重新思考數(shù)字時代背景下歐盟的戰(zhàn)略自主，并出臺了相應(yīng)政策報告。該報告指出在數(shù)字時代，戰(zhàn)略自主不再只是安全防務(wù)問題，保護(hù)歐洲利益需要一條更為全面的路徑，涉及投資審查、隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)、貿(mào)易規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)安全、政府與公共采購、產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新政策、出口管控等多個重要方面，并為此提出了一系列提升歐盟在數(shù)字信息領(lǐng)域戰(zhàn)略自主性的具體舉措。①European Political Strategy Centre,Rethinking Strategic Autonomy in the Digital Age,EPSC Strategic Notes,November 2019,pp.15-17.作為對2018年高級別聽證會探討問題的延伸，該報告在關(guān)注技術(shù)性問題的同時開始著眼于歐盟的相關(guān)戰(zhàn)略部署。此外，在空間技術(shù)與防務(wù)方面，歐盟也意識到發(fā)展空間技術(shù)與歐盟防務(wù)對于戰(zhàn)略自主的重要意義。2019年1月，時任歐盟委員會負(fù)責(zé)空間與防務(wù)政策的委員伊麗莎白·賓科夫斯卡明確表示，維護(hù)歐盟戰(zhàn)略自主需要兼顧管控防務(wù)資金流向、發(fā)展伽利略衛(wèi)星定位系統(tǒng)、解決技術(shù)依賴問題等三個方面。②“European Union Strategic Autonomy Space,Defence and Security Policies-Special Address,”https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/bienkowska/announcements/european-union-strategic-autonomy-space-defence-and-security-policies-special-address_en.（上網(wǎng)時間：2019年11月23日）可見，面對中美兩國在高新技術(shù)領(lǐng)域的激烈競爭，歐盟意識到自身在高新技術(shù)發(fā)展方面的脆弱性與相對劣勢，也更深刻認(rèn)識到維護(hù)自身戰(zhàn)略自主的重要性，并因此作出一系列戰(zhàn)略性布局調(diào)整，進(jìn)一步擴充戰(zhàn)略自主內(nèi)涵。

第四，強調(diào)戰(zhàn)略自主在堅持以安全防務(wù)為政策側(cè)重點的同時，突出“合作自主”的色彩。2019年10月，時任歐盟外交與安全政策高級代表的莫蓋里尼在談及歐盟防務(wù)政策時再次論述了戰(zhàn)略自主的基本內(nèi)涵。她表示，歐洲防務(wù)的要義之一在于“戰(zhàn)略自主”，即歐盟自主制定對外政策的能力，這意味著歐盟要獨立承擔(dān)起維護(hù)自身安全的責(zé)任。當(dāng)前歐盟迫切需要具備這種在必要時自主采取行動的軍事能力。這種戰(zhàn)略自主并不是單邊主義，而是“合作自主”（cooperative autonomy）。一方面，歐盟的對外行動需要受到聯(lián)合國框架的規(guī)范，另一方面歐盟也要同聯(lián)合國及北約的伙伴積極展開合作。同時，戰(zhàn)略自主也不僅僅局限于防務(wù)方面，歐盟同樣可以通過歐元等其他政策工具與權(quán)力行使手段自主對外施加影響。盡管如此，軍事力量仍然是重中之重，因為其不僅關(guān)乎歐盟內(nèi)部的和平與穩(wěn)定，也是歐盟參與維護(hù)全球和平環(huán)境的重要力量。③“Speech by High Representative/Vice-President Federica Mogherini on‘Implementing the EU Global Strategy:Challenges and Opportunities’at the College of Europe,”https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/68539/speech-high-representativevice-president-federica-mogherini-%E2%80%9Cimplementing-eu-global-strategy_en.（上網(wǎng)時間：2020年9月2日）由此，戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵有了進(jìn)一步的豐富和擴展，但就其政策側(cè)重而言，安全與防務(wù)方面仍然是其核心組成部分。

第五，歐盟進(jìn)一步明確并細(xì)化了戰(zhàn)略自主追求的主要目標(biāo)。2020年9月28日，歐洲理事會主席米歇爾在演講中明確強調(diào)歐盟戰(zhàn)略自主的三大目標(biāo)：一是維護(hù)歐盟內(nèi)部穩(wěn)定，包括維護(hù)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，及維護(hù)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。其中，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定相對更為重要。為此，歐盟將繼續(xù)營造良好貿(mào)易與投資環(huán)境，提倡自由貿(mào)易與開放貿(mào)易，反對貿(mào)易保護(hù)主義。歐盟還將進(jìn)一步確保醫(yī)藥產(chǎn)品、稀土、微處理器等關(guān)鍵性資源的供應(yīng)鏈更安全多元。二是推廣歐盟標(biāo)準(zhǔn)，這意味著捍衛(wèi)歐盟自身制定標(biāo)準(zhǔn)的能力，這種能力也是歐盟當(dāng)前主要權(quán)力來源之一。歐盟察覺到氣候問題已成為規(guī)則制定的重要戰(zhàn)略領(lǐng)域，擬通過發(fā)展環(huán)境科技、制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在該領(lǐng)域搶占先機。三是倡導(dǎo)歐盟的價值觀，歐盟將自身價值觀視為其獨特經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展模式的基石，并將其視為自身合法性與吸引力的重要來源。歐盟宣稱將繼續(xù)致力于建立一個更和平、更人道、更公平的世界，在對抗全球變暖、維護(hù)貿(mào)易公平等方面發(fā)揮先鋒作用。①“‘StrategicAutonomy forEurope-theAim ofOur Generation’-Speech by President Charles Michel to the Bruegel Think Tank,”https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/09/28/l-autonomie-strategique-europeenne-est-l-objectif-de-notre-generation-discours-du-president-charles-michel-au-groupe-de-reflexion-bruegel/.（上網(wǎng)時間：2020年10月21日）因此，歐盟更為關(guān)注諸如國際標(biāo)準(zhǔn)、價值觀等涉及“規(guī)范性力量”范疇的理念推廣，戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵也隨之進(jìn)一步擴展。

總之，當(dāng)前歐盟戰(zhàn)略自主理念除涵蓋原有的安全與防務(wù)領(lǐng)域之外，也開始向數(shù)字技術(shù)、人工智能、空間技術(shù)等高新技術(shù)領(lǐng)域延伸，其內(nèi)涵也在逐漸發(fā)展與豐富。

二

歐盟戰(zhàn)略自主概念的提出是適應(yīng)當(dāng)前內(nèi)部與外部新形勢、維護(hù)自身安全與國際競爭地位的重要戰(zhàn)略舉措。

首先，歐盟外部環(huán)境日益復(fù)雜化，大國競爭加劇，多邊主義面臨危機。面對國際競爭帶來的多重挑戰(zhàn)，歐盟被迫作出戰(zhàn)略調(diào)整。在各國聯(lián)系不斷加深的同時，全球范圍內(nèi)的國際競爭也更為激烈。近年來，歐盟特別注意到中美兩國的發(fā)展軌跡與雙邊關(guān)系正對當(dāng)前國際秩序產(chǎn)生決定性影響。就中美關(guān)系近期的發(fā)展態(tài)勢而言，雙方在多領(lǐng)域的競爭仍將持續(xù)。因此，如何處理對華、對美關(guān)系，在對抗、競爭與合作中尋求平衡成為歐盟對外政策必須面對的重要議題。此外，特朗普政府的單邊政策極大沖擊了多邊國際機制，對歐盟賴以發(fā)展的自由國際秩序構(gòu)成威脅。同時，烏克蘭危機后，俄羅斯的地緣政治野心也給歐洲局勢帶來更多不確定性。對歐洲來說，面對中國的復(fù)興、俄羅斯的回歸、美國的撤退及其他國家的崛起，經(jīng)濟(jì)及全球問題與地緣政治競爭已不可分割。英國脫歐也給歐洲一體化進(jìn)程，特別是歐盟防務(wù)一體化造成巨大沖擊。作為重要的安全與防務(wù)力量，英國的退出使歐盟的脆弱性進(jìn)一步凸顯，歐盟迫切需要通過戰(zhàn)略自主理念進(jìn)一步團(tuán)結(jié)成員國，作為一個真正統(tǒng)一實體自主開展行動。因此，調(diào)整歐盟自身戰(zhàn)略定位、確定更自主的綜合性對外政策目標(biāo)就成為當(dāng)務(wù)之急。

其次，美歐盟友關(guān)系面臨考驗，歐盟脆弱性凸顯，這使歐盟認(rèn)識到維護(hù)自身戰(zhàn)略自主的重要意義。與美國相比，歐盟很長一段時期相對缺乏系統(tǒng)成熟的全球性戰(zhàn)略。歐盟盡管已出臺“共同外交與安全政策”（CFSP）作為集體行動的原則，但實際上往往易受核心成員國的對外政策左右，且在很多重要議題上表現(xiàn)出追隨美國的傾向。雖然該模式使歐盟能夠在相當(dāng)長時間內(nèi)將有限的資源集中于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)一體化進(jìn)程，但自伊拉克戰(zhàn)爭后，歐美在對外政策重點、目標(biāo)乃至原則上逐漸出現(xiàn)分歧。特別是特朗普上任以來，歐美之間跨大西洋聯(lián)盟關(guān)系日益呈現(xiàn)工具性與交易性的特點。盡管目前歐盟仍認(rèn)為打破跨大西洋聯(lián)盟并非明智之舉，但特朗普政府對多邊主義機制的反對、歐美之間日益凸顯的政策分歧，以及美國利用盟友關(guān)系對歐盟主權(quán)的限制，都迫使歐盟不得不開始思考如何在美國反對的情況下有效實現(xiàn)自身目標(biāo)。隨著美國退出伊朗核協(xié)議，歐盟無力獨立維護(hù)伊核協(xié)議，其對外政策極大受制于美國的脆弱性進(jìn)一步暴露。在此背景下，歐盟意識到迫切需要提升防務(wù)能力與自主性，以便更自主地解決外交方面的核心關(guān)切，更好地維護(hù)自身利益。

再次，就歐盟內(nèi)部而言，民族主義與民粹主義勢力再起對歐洲一體化進(jìn)程造成巨大影響，也極大限制了歐盟作為整體對外采取行動的能力，歐盟自身危機感加深。近年來，歐債危機、難民危機、英國脫歐等多重危機不斷侵蝕民眾對歐洲一體化的信任，為民族主義與民粹主義勢力復(fù)興創(chuàng)造了機會。受此復(fù)興浪潮沖擊，民粹主義與民族主義勢力對歐盟議程的影響已經(jīng)超出單純的選舉議題。長此以往，民粹主義與民族主義的復(fù)興將增加歐盟兩方面的風(fēng)險：一方面，外部勢力有可能利用這一趨勢在歐盟成員國之間制造隔閡，通過培育反歐言論、聯(lián)合民族主義政黨、利用經(jīng)濟(jì)手段等方式加劇歐盟內(nèi)部分裂。如果歐盟成員國不能將內(nèi)部團(tuán)結(jié)視為普遍原則，可能會受到政治紛爭與經(jīng)濟(jì)操縱的威脅。另一方面，民粹主義與民族主義思潮的蔓延也會影響歐盟對外政策的制定。由于各成員國很難就共同立場達(dá)成共識，這將極大影響歐盟作為全球塑造性力量的可信度。在此背景下，歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)與戰(zhàn)略自主聯(lián)系密切、相輔相成：歐盟想要在多層次國際競爭中獨立發(fā)揮作用，成員國必須相互信任、形成共同的認(rèn)同感與歸屬感；而實現(xiàn)戰(zhàn)略自主也有利于進(jìn)一步維護(hù)歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)、推進(jìn)一體化進(jìn)程。

最后，不斷變化的內(nèi)部與外部環(huán)境在給歐盟帶來威脅與挑戰(zhàn)同時，也給歐盟帶來發(fā)展機遇。面對新的復(fù)雜形勢，歐盟必須作出抉擇——是自主出擊還是隨波逐流。在法、德等核心成員國推動下，歐盟清晰認(rèn)識到維護(hù)內(nèi)部團(tuán)結(jié)、提升自身自主行動能力的重要意義。歐盟意識到自身的規(guī)模使其具備相當(dāng)大的議程設(shè)定權(quán)與規(guī)則制定權(quán)，只要能夠采取戰(zhàn)略性舉措，設(shè)定共同目標(biāo)并采取必要手段，就可以在全球舞臺上發(fā)揮巨大的塑造性作用。歐盟及其成員國是不少多邊機構(gòu)的最大出資方，隨著美國出資不斷減少，歐盟的資金貢獻(xiàn)更為凸顯，這也為其獲取更多議程設(shè)定權(quán)創(chuàng)造了條件。同時，歐盟與聯(lián)合國、非盟等國際或區(qū)域性組織也形成了長期而廣泛的伙伴關(guān)系，為其進(jìn)一步深化合作、加強聯(lián)系奠定了基礎(chǔ)。歐盟上述優(yōu)勢只有在成員國團(tuán)結(jié)一致、自主進(jìn)行決策與行動時才會出現(xiàn)。因此，實現(xiàn)戰(zhàn)略自主可促使歐盟更為有效地參與并維護(hù)國際多邊秩序，在國際秩序的完善與發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用，這符合歐盟的戰(zhàn)略發(fā)展需要。

三

歐盟追求戰(zhàn)略自主將使其在國際事務(wù)中更為自主地采取行動，其戰(zhàn)略與政策調(diào)整將深刻影響歐盟的大國外交乃至國際體系轉(zhuǎn)型。

歐美關(guān)系方面，歐盟追求實現(xiàn)戰(zhàn)略自主并不必然導(dǎo)致跨大西洋伙伴關(guān)系的割裂，但將會推動歐美關(guān)系實現(xiàn)一定程度的轉(zhuǎn)型。正如有分析指出，戰(zhàn)略自主并非意味著歐盟將擺脫北約、獨立承擔(dān)自身的防務(wù)事務(wù)。恰恰相反，在防務(wù)層面，戰(zhàn)略自主要求歐盟進(jìn)一步強化自身與北約之間的聯(lián)系。但需要注意，特朗普上臺以來采取的“美國優(yōu)先”政策確實使歐美雙方政策分歧日益明顯，跨大西洋伙伴關(guān)系面臨巨大考驗?？▋?nèi)基國際和平研究所2020年的一篇分析指出，歐美正面臨著自美國建立現(xiàn)代政府以來最為緊張的雙邊關(guān)系。雙方在貿(mào)易、防務(wù)、氣候變化及伊朗核問題等方面都存在分歧，同時歐盟也對特朗普政府對歐盟與北約所表示出的“意識形態(tài)敵意”表示擔(dān)憂。歐盟正逐漸意識到雙方的分歧是結(jié)構(gòu)性的、長期的利益分歧，即便民主黨上臺執(zhí)政會有所好轉(zhuǎn)，但很難從根本上得以解決。①David Whineray,“U.S.Relations with Europe Likely to Remain Strained Regardless who Wins November Election,”https://carnegieendowment.org/2020/04/04/u.s.-relations-with-europe-likely-to-remain-strained-regardless-who-wins-november-election-pub-81493.（上網(wǎng)時間：2020年10月21日）在此背景下歐盟強調(diào)戰(zhàn)略自主，不僅意味著其將在北約內(nèi)部謀求發(fā)揮更多主導(dǎo)性作用，承擔(dān)更大的責(zé)任，從美國政策的追隨者轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇?，也意味著歐盟將正視雙方現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性矛盾，重新審視歐美關(guān)系并作出相應(yīng)調(diào)整。其實，不僅歐盟層面強調(diào)戰(zhàn)略自主，以德、法為代表的核心成員國戰(zhàn)略自主意識也在明顯加強。早在2017年，德國總理默克爾就公開表示，歐洲人必須真正把命運完全掌握在自己手中。2018年11月，默克爾在歐洲議會演講也發(fā)出德國支持法國打造“歐洲軍”的呼吁。法國總統(tǒng)馬克龍2019年在法駐外使節(jié)會議講話和北約70周年峰會前分別發(fā)表“西方霸權(quán)終結(jié)”和“北約腦死亡”等驚人言論，更是一度引發(fā)北約內(nèi)部和美歐關(guān)系的激烈爭論。2020年2月8日，馬克龍在法國戰(zhàn)爭學(xué)院發(fā)表講話時呼吁歐盟要在混亂的世界局勢中具備更多行動能力，核心就是追求歐洲戰(zhàn)略自主和歐洲防務(wù)，以此確立法國對歐洲防務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。這些新動向?qū)W美關(guān)系重新塑造和定位都具有重要意義。

歐中關(guān)系方面，歐盟追求戰(zhàn)略自主將使其延續(xù)對華審慎與戒備的態(tài)度。在2019年3月發(fā)布的歐盟對華政策文件中，歐盟除了將中國定義為合作伙伴與談判伙伴外，還將中國定義為經(jīng)濟(jì)競爭者與系統(tǒng)性競爭對手。②European Commission,EU-China—A Strategic Outlook,Strasbourg,March 2019,p.1.這一復(fù)雜多元的對華定位反映出歐盟對華戰(zhàn)略認(rèn)知正在發(fā)生微妙變化，在承認(rèn)雙方存在合作空間的同時，也開始強調(diào)雙邊關(guān)系中具有競爭性的一面。在5G、人工智能等高科技領(lǐng)域，歐盟對華的警惕程度不斷提升。部分成員國對華為公司及其5G領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先持謹(jǐn)慎保留態(tài)度，歐盟自身也在人工智能方面的戰(zhàn)略文件中透露出對自身技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀的擔(dān)憂。新冠疫情暴發(fā)以來，中國的產(chǎn)業(yè)集群與供應(yīng)商、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、勞動力受教育水平、產(chǎn)業(yè)對需求反應(yīng)的靈活性都表現(xiàn)出無可匹敵的優(yōu)勢，這也進(jìn)一步加深了歐盟對其過于依賴中國產(chǎn)業(yè)鏈的憂慮。近期有歐洲智庫報告宣稱，中國與歐盟成員國關(guān)系正經(jīng)歷因新冠疫情危機加速推進(jìn)的轉(zhuǎn)型，歐洲國家正日益懷疑來自北京的企圖，聲稱中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏互惠，歐盟對中國在海外的過分強勢自信和國內(nèi)人權(quán)狀況表示關(guān)切，歐洲內(nèi)部對中歐關(guān)系的未來發(fā)展軌跡日益持懷疑態(tài)度，呼吁重新評估中國對歐洲構(gòu)成的挑戰(zhàn)，并在更多成員國之間尋求對華政策新共識。①Janka Oertel,The New China Consensus：How Europe is Growing Wary of Beijing,European Council for Foreign Relations,September 2020,p.1.在此大背景下，歐盟強調(diào)戰(zhàn)略自主可能意味著其會更加關(guān)注如何應(yīng)對中國的崛起所帶來的地緣政治與經(jīng)濟(jì)后果。此外，由于實現(xiàn)戰(zhàn)略自主需要歐盟內(nèi)部各成員國保持高度協(xié)調(diào)一致，而歐盟方面一直有聲音指責(zé)中國對其采取“分而治之”的政策，甚至宣稱會威脅歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)。因此，歐盟強調(diào)戰(zhàn)略自主，并以此為指導(dǎo)審視歐中關(guān)系，很可能會更加突出歐中雙邊關(guān)系中的競爭性與對抗性因素。這是今后在審視歐盟對華政策時需高度重視的新態(tài)勢。

就歐俄關(guān)系而言，雙方關(guān)系可能會持續(xù)目前相對糾結(jié)和矛盾的狀態(tài)。歐盟對俄羅斯的憂慮除了來源于其在領(lǐng)土防務(wù)與危機管理方面的考慮之外，也來源于其對能源問題的顧慮。一方面，烏克蘭危機中俄羅斯對歐盟東部的地緣政治野心使得歐盟將其視為修正主義國家，并對其行為加以戒備，不愿取消對俄羅斯的制裁。另一方面，部分國家對俄羅斯的能源依賴使其對俄持有一種較為復(fù)雜的態(tài)度，例如“北溪二號”天然氣管道的鋪設(shè)就對法、德兩國之間關(guān)系構(gòu)成影響，并一定程度上造成了歐盟成員國間的分歧。在此背景下，歐盟需要以更為全面的、更具戰(zhàn)略性的視角審視自身面臨的挑戰(zhàn)，而追求戰(zhàn)略自主正是歐盟對此作出的嘗試。有學(xué)者指出，未來歐盟對俄政策可能將繼續(xù)以2016年莫蓋里尼提出的五條原則為基礎(chǔ)進(jìn)一步發(fā)展細(xì)化：一是全面落實《明斯克協(xié)議》，二是加強與其他原屬蘇聯(lián)的國家的聯(lián)系，三是增強歐盟抵御俄羅斯威脅的能力，四是選擇性地在特定領(lǐng)域與俄羅斯展開合作，五是發(fā)展人文交流。②Richard Sakwa,“The Future of EU-Russia Relations,”https://www.institutfuersicherheit.at/the-future-of-eu-russia-relations/.（上網(wǎng)時間：2020年10月21日）但是，由于目前歐盟官方對戰(zhàn)略自主具體內(nèi)涵的界定還相對模糊，歐盟內(nèi)部也并未形成“共同的戰(zhàn)略性文化”，因此短時間內(nèi)歐盟很難就歐俄關(guān)系形成真正步調(diào)一致的政策共識，歐俄關(guān)系可能仍會持續(xù)目前這種既需合作又有地緣政治紛爭的糾結(jié)狀態(tài)。

就其對國際體系的潛在影響而言，歐盟強調(diào)戰(zhàn)略自主可能會促使其更加重視擴大自身國際影響力，力求全方位成長為多極體系中更為獨立自主的一極。如前所述，戰(zhàn)略自主與歐盟的全球戰(zhàn)略相輔相成，歐盟未來仍將以其全球戰(zhàn)略作為自身對外政策的指導(dǎo)原則，增強內(nèi)部團(tuán)結(jié)、廣泛參與國際事務(wù)、承擔(dān)國際責(zé)任并深化重要伙伴關(guān)系。歐盟將自身視為多極體系中的重要一極，并把自身塑造為多邊主義國際體系的堅定支持者。面對當(dāng)今世界格局新變化，歐盟強調(diào)戰(zhàn)略自主意味著其將提升自主參與國際事務(wù)、獨立施加國際影響的能力。雖然戰(zhàn)略自主的核心仍在安全與防務(wù)層面，但歐盟對國際體系施加影響的方式，可能謀求更多通過以硬實力支持的軟實力來實現(xiàn)，也會更重視發(fā)揮自身規(guī)范性力量優(yōu)勢，在國際組織中謀求更大話語權(quán)與規(guī)則制定權(quán)，繼續(xù)深化現(xiàn)有戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并繼續(xù)倡導(dǎo)多邊主義和推進(jìn)全球治理機制不斷完善。中歐之間就此有一些難得共識，值得雙方珍惜相關(guān)的合作機遇。

結(jié)語

戰(zhàn)略自主是歐盟面對當(dāng)前內(nèi)部與外部新形勢，為維護(hù)自身安全與國際競爭地位而提出的重要戰(zhàn)略理念和目標(biāo)追求，體現(xiàn)了歐盟致力于更全面維護(hù)自身利益、力求擴大國際影響力的戰(zhàn)略構(gòu)想。據(jù)此，歐盟正重新審視包括對美、對華、對俄等大國關(guān)系在內(nèi)的重要對外政策框架，試圖對重要雙邊、多邊關(guān)系，乃至國際體系發(fā)揮所謂的塑造性影響。

然而，歐盟戰(zhàn)略自主理念目前仍未形成明確共識。歐盟在具體實施過程中也會受到多重因素制約。首先，最主要的制約因素在于清晰定義的缺失。鑒于戰(zhàn)略自主內(nèi)涵仍處在擴展之中，對其內(nèi)涵的不同理解使得歐盟成員國很難就此達(dá)成共識，這將影響相關(guān)決策的有效實施。其次，各成員國利益訴求的多樣性也進(jìn)一步增加了歐盟一致行動的困難性。比如，核心大國法、德之間在防務(wù)與安全議題上難以達(dá)成共識，較小成員國出于自身利益考量也對戰(zhàn)略自主持有各自不同的態(tài)度，這都極大限制了歐盟的自主行動能力，從而影響戰(zhàn)略自主的實施效果。再次，包括英國脫歐、2020年新冠疫情在內(nèi)的一系列危機事件也對戰(zhàn)略自主的實施構(gòu)成挑戰(zhàn)，目前最為顯著的影響體現(xiàn)在相關(guān)預(yù)算與撥款方面。英國脫歐使得歐盟成員國不得不努力填補其留下的預(yù)算真空，而新冠疫情的大面積暴發(fā)對歐盟財政而言更是雪上加霜。相關(guān)防務(wù)資金的削減使得歐盟以軍事能力支持自身對外自主行動能力的構(gòu)想更難實施，也進(jìn)一步加深了成員國之間的分歧，并成為歐盟面對的又一棘手挑戰(zhàn)。因此，雖然戰(zhàn)略自主設(shè)想體現(xiàn)了歐盟系統(tǒng)、長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略雄心和戰(zhàn)略規(guī)劃，但其實際“效力”究竟如何，還需要更長時間的觀察和評估。