中國對外環(huán)保援助的戰(zhàn)略重要性*

丁金光 張超

[內容提要]環(huán)境保護是發(fā)展援助的重要領域，發(fā)展援助則是推動全球環(huán)境治理的關鍵手段。近些年來，中國對外環(huán)保援助迅速發(fā)展，成為國際發(fā)展援助的重要組成部分和一道亮麗的風景，具有重要的戰(zhàn)略意義。綠色“一帶一路”建設為中國開展環(huán)保援助提供了難得的契機。中國環(huán)保援助以綠色“一帶一路”建設為依托，不斷完善制度設計，并積極利用非政府力量，創(chuàng)新援助模式，為援助對象的環(huán)境保護和發(fā)展事業(yè)作出了很大的貢獻。同時，中國對外環(huán)保援助明顯改善了中國的國際形象，增強了中國軟實力，并在拓展國際環(huán)保市場、促進綠色發(fā)展方面發(fā)揮了明顯的積極作用。

中國在發(fā)展進程中始終堅持把本國人民利益同世界人民利益結合起來，積極承擔相應國際義務，對其他國家尤其是發(fā)展中國家提供了力所能及的援助。進入21世紀以來，隨著經濟的快速增長以及“走出去”步伐的加快，中國的發(fā)展援助資金投入迅速增加，現(xiàn)已成為全球最重要的援助國之一。截至2009年底，中國累計對外提供援助金額達2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優(yōu)惠貸款735.5億元。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2011）》，《人民日報》，2011年4月22日。2010～2012年，中國對外援助金額為893.4億元人民幣。②中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，《人民日報》，2014年7月11日。根據(jù)日本學者估算，中國的發(fā)展援助凈支出在經歷多年增長之后，2018年達到了創(chuàng)紀錄的426億元人民幣（約64億美元），排在世界第七位。③Naohiro Kitano,Estimating China’s Foreign Aid:2017-2018 Preliminary Figures,JICA Research Institute,2019.長期以來，中國在開展發(fā)展援助的過程中強調經濟基礎設施建設，并聚焦于自身具有一定優(yōu)勢的農業(yè)、衛(wèi)生和教育等領域，環(huán)境保護只是其中一個領域。這一狀況在最近十幾年發(fā)生變化，環(huán)境保護援助逐漸出現(xiàn)在中國的政府文件以及同其他國家和國際組織的協(xié)議或聯(lián)合宣言中。同時，以應對氣候變化為焦點，中國政府宣布了一系列重大的援助承諾，彰顯中國在全球氣候變化治理中的地位和作用，中國正在“成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。④習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第6頁。2013年“一帶一路”倡議提出之后，綠色“一帶一路”建設提上議程，開始譜寫中國環(huán)保援助和國際發(fā)展援助的新篇章。

一

在發(fā)展援助實踐中，中國堅持互利共贏原則，以經濟基礎設施建設為重，同時發(fā)揮自身優(yōu)勢，在農業(yè)、衛(wèi)生和教育等領域同其他發(fā)展中國家開展廣泛合作。根據(jù)2011年中國第一份對外援助白皮書的統(tǒng)計，中國的援助項目主要分布在農業(yè)、工業(yè)、經濟基礎設施、公共設施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域，援助的重點在于“幫助受援國提高工農業(yè)生產能力，增強經濟和社會發(fā)展基礎，改善基礎教育和醫(yī)療狀況”。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2011）》，《人民日報》，2011年4月22日。隨著中國生態(tài)文明建設的深入推進，全球生態(tài)文明建設日益成為解決環(huán)境問題的重要選擇，中國對外環(huán)保援助在總體對外援助中的戰(zhàn)略地位明顯提升，援助形式和內容更加豐富多樣。

第一，對外環(huán)保援助事業(yè)受到高度重視。長期以來，中國主要通過發(fā)展援助改善受援國基礎設施狀況，促進受援國經濟增長。加之對于經濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調缺乏深入認識，環(huán)境治理在中國發(fā)展援助中長期處于比較邊緣的位置。以中國開展援助活動最多的非洲為例，在中非關系的早期，環(huán)境保護并不是雙方的重要關切。2000年10月，中非合作論壇第一屆部長級會議在北京召開。在會議發(fā)表的《中非經濟和社會發(fā)展合作綱領》中，雙方部長僅表示“承諾在所有有關環(huán)境管理的領域進行合作，包括污染控制、生物多樣性保護、森林生態(tài)體系保護、漁業(yè)和野生動物管理，以確保經濟發(fā)展和可持續(xù)人力開發(fā)”。②《中非經濟和社會發(fā)展合作綱領》，http://www.gov.cn/ztzl/zflt/content_428691.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）在2003年中非達成的《亞的斯亞貝巴行動計劃（2004—2006年）》中，雙方進一步表示要保證所有合作項目遵守環(huán)境保護的原則，但并未提及具體的環(huán)保援助項目。

最近十幾年，中國援助和投資活動的環(huán)境影響凸顯，中國對環(huán)境保護重要性的認識日益深化，環(huán)保援助在中國發(fā)展援助中的地位明顯上升。2006年，在中非雙方達成的《北京行動計劃（2007—2009年）》中，中方承諾將在三年中增加培訓非洲國家環(huán)境管理人員和專家的數(shù)量，雙方確定將能力建設、水污染和荒漠化防治、生物多樣性保護、環(huán)保產業(yè)和環(huán)境示范項目等作為重點推進的合作領域。2009年，在中非合作論壇第四屆部長級會議（埃及沙姆沙伊赫）擬定的《沙姆沙伊赫行動計劃（2010—2012年）》中，中國就對非環(huán)保援助作出了更多、更具體的承諾，并將氣候變化納入其中。中國表示將繼續(xù)幫助非洲國家提高氣候變化的適應能力，倡議建立中非應對氣候變化伙伴關系，重視援助非洲國家的小型清潔能源項目和小型打井供水項目建設，從而將中國對非環(huán)保援助的地位提升到了新高度。

在2015年舉行的中非合作論壇約翰內斯堡峰會期間，中國發(fā)布了第二份對非政策文件。在該文件中，中國作出明確承諾，“中國開展對非合作絕不走過去殖民者的老路，絕不以犧牲非洲的自然生態(tài)環(huán)境和長遠利益為代價”。③《中國對非洲政策文件(2015年12月)》，《人民日報》，2015年12月5日。在會后發(fā)表的《約翰內斯堡行動計劃（2016—2018年）》中，中方作出了一系列支持非洲國家環(huán)保項目的承諾。在2018年9月的中非合作論壇北京峰會期間，中國再次承諾為非洲實施綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)保援助項目。而在中非關系的框架之外，中國也借助重要雙邊和多邊平臺鄭重宣布了不少環(huán)保援助措施，從而進一步增強中國環(huán)保援助的可見度。

與此同時，中國越來越重視提升環(huán)保在發(fā)展援助政策框架內的地位。2010年3月，中國發(fā)展改革委員會發(fā)布了《應對氣候變化領域對外合作管理暫行辦法》，進一步規(guī)范和促進了氣候變化國際合作。中國商務部對外援助司于2014年發(fā)布了《對外援助管理辦法（試行）》，成為中國發(fā)展援助管理方面第一個綜合性部門規(guī)章。根據(jù)該辦法的規(guī)定，中國的發(fā)展援助應當“致力于減輕與消除受援方貧困，改善受援方民生和生態(tài)環(huán)境”。④商務部：《對外援助管理辦法（試行）》，《國務院公報》，2015年第4號，第31頁。2015年4月，中國發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確提出要“加強南南合作，開展綠色援助，對其他發(fā)展中國家提供支持和幫助”，⑤《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，《人民日報》，2015年5月6日。從而將環(huán)保援助置于為生態(tài)文明建設服務的新高度。這是新時期中國生態(tài)文明建設的綱領性文件。

中國的對外環(huán)保援助堅持量力而行、平等互利、不附加任何政治條件，以援助發(fā)展中國家為重點，旨在促進發(fā)展中國家之間在環(huán)境保護領域的相互幫助，屬于南南合作的范疇，為發(fā)展中國家的環(huán)境保護作出了重要貢獻。

第二，環(huán)保資金、物資和項目的援助力度日益加大。發(fā)展中國家在環(huán)境保護工作中面臨的主要困難是缺乏資金和技術，急需國際社會的援助。一些發(fā)達國家總是尋找各種借口不為發(fā)展中國家提供足額的資金支持和優(yōu)惠的技術轉讓，并附加政治條件，阻礙了聯(lián)合國氣候與環(huán)境治理“共同但有區(qū)別的責任”原則的落實，影響了國際環(huán)保合作的順利開展。作為發(fā)展中的大國，中國積極履行國際環(huán)保條約、不斷深化生態(tài)文明建設，同時盡己所能為其他發(fā)展中國家提供環(huán)保資金、物資和項目的援助。一是提供環(huán)保資金。2012年6月，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，溫家寶總理宣布安排2億元開展為期三年的應對氣候變化南南合作。2014年9月，在紐約聯(lián)合國氣候峰會上，張高麗副總理表示，中國將大力推進應對氣候變化南南合作，從2015開始在現(xiàn)有基礎上把每年的資金支持翻一番（達2000萬美元），建立氣候變化南南合作基金；捐贈600萬美元支持聯(lián)合國秘書長潘基文推動應對氣候變化南南合作。2015年9月25日，習近平主席訪美時發(fā)表的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》明確宣布，中國將拿出200億元人民幣建立中國氣候變化南南合作基金。2011年以來，中國中央財政累計安排約7億元用于開展應對氣候變化南南合作，通過贈送節(jié)能低碳產品和組織氣候變化研修班等方式，幫助小島嶼國家、最不發(fā)達國家、非洲國家等提高應對氣候變化能力。①“生態(tài)環(huán)境部：對十三屆全國人大一次會議第7564號建議的答復（2018年8月14日）”，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/201810/t20181015_662264.html.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）

二是援助環(huán)保物資。2010～2012年，中國向柬埔寨、緬甸、埃塞俄比亞、南蘇丹、密克羅尼西亞等13個發(fā)展中國家援助了16批環(huán)境保護所需的設備和物資，包括風能和太陽能發(fā)電及照明設備、太陽能移動電源、沼氣設備、垃圾車、排水灌溉設施等。中國積極推動應對氣候變化南南合作，與格林納達、埃塞俄比亞、馬達加斯加、尼日利亞、貝寧、馬爾代夫、喀麥隆、布隆迪、薩摩亞等9個國家簽訂了《關于應對氣候變化物資贈送的諒解備忘錄》，共向相關國家贈送節(jié)能燈50多萬盞，節(jié)能空調1萬多臺。②中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，《人民日報》，2014年7月11日。2014年7月，中國環(huán)境保護部向古巴科技與環(huán)境部捐贈兩套大氣質量監(jiān)測設備，并提供相關技術培訓。③“環(huán)境保護部與古巴科技與環(huán)境部簽署大氣質量監(jiān)測設備捐贈協(xié)議”，http://www.mee.gov.cn/ywdt/hjnews/201407/t20140725_280522.shtml.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）

三是推進環(huán)保項目建設。2007年12月5日，由中國水利電力對外公司承包的毛里求斯雅克山污水處理廠項目完工。2009年，在《中非合作論壇—沙姆沙伊赫行動計劃（2010至2012年）》中，中國計劃為非洲國家援助100個小型清潔能源項目和小型打井供水項目。在2010年聯(lián)合國千年發(fā)展目標高級別會議上，中國政府提出，到2015年，援建200個清潔能源和環(huán)保項目，加強對小島嶼發(fā)展中國家防災減災的援助。據(jù)統(tǒng)計，2010～2012年，中國為58個發(fā)展中國家援建太陽能路燈、太陽能發(fā)電等可再生能源利用項目64個。④中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，《人民日報》，2014年7月11日。2013年，在中國—太平洋島國經濟發(fā)展合作論壇上，中國表示支持島國保護環(huán)境和防災減災，承諾為島國援建一批小水電、太陽能、沼氣等綠色能源項目。2015年，在《中非合作論壇—約翰內斯堡行動計劃（2016—2018年）》中，中國支持非洲實施100個清潔能源和野生動植物保護項目、環(huán)境友好型農業(yè)項目和智慧型城市建設項目，開展中非綠色技術創(chuàng)新項目。2015年，在聯(lián)合國巴黎氣候峰會上，習近平主席宣布在發(fā)展中國家開展10個低碳示范區(qū)、100個減緩和適應氣候變化項目。2016年12月，中國發(fā)布的《發(fā)展權：中國的理念、實踐與貢獻》白皮書承諾，未來五年繼續(xù)為廣大發(fā)展中國家提供100個生態(tài)保護與應對氣候變化的援助項目。2018年，在《中非合作論壇—北京行動計劃（2019—2021年）》中，中方決定為非洲實施50個綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)保援助項目，重點加強在應對氣候變化、海洋合作、荒漠化防治、野生動物和植物保護等方面的交流合作，共同開展環(huán)境保護宣傳教育合作。①《中非合作論壇—北京行動計劃（2019-2021年）》，http://www.cidca.gov.cn/2018-09/07/c_129949203.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）同時，中國充分利用國際環(huán)保援助資源，同國際組織合作開展環(huán)保援助項目。2008年，中國與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同發(fā)起了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署—中國—非洲“水行動”合作項目。該項目于2014年結束，共實施了10個子項目。2013年，中國同全球環(huán)境基金合作開展的“增強脆弱發(fā)展中國家氣候變化適應力的能力、知識和技術支持”項目正式啟動，并于2018年順利結束。該項目在毛里塔尼亞、尼泊爾和塞舌爾三個試點國家以及非洲和亞太兩個地區(qū)通過開展技術轉移、知識分享和能力建設等活動。

第三，開展環(huán)保人力資源培訓。發(fā)展中國家在環(huán)境保護中面臨的一大難題是缺乏環(huán)保專業(yè)技術人才。2005年以來，在中國商務部實施的“發(fā)展中國家人力資源開發(fā)合作項目”下，由生態(tài)環(huán)境部宣教中心等多家單位承辦的發(fā)展中國家環(huán)境保護高級官員研修班陸續(xù)舉辦。該研修班旨在通過互相交流研討，加強發(fā)展中國家在環(huán)保領域的互利合作，推動相關國家在生態(tài)環(huán)境保護領域的能力建設，宣傳中國的生態(tài)環(huán)境保護方針、政策和成就，展示中國重視保護人民群眾健康、推進生態(tài)文明建設、推動人類命運共同體建設的決心和大國擔當。2005～2018年，生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心已成功舉辦70余期研修班，為非洲、亞洲、歐洲、拉美及南太平洋等地區(qū)100多個發(fā)展中國家1800余位高級環(huán)境官員提供了培訓。②作者根據(jù)生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心的相關數(shù)據(jù)綜合統(tǒng)計所得，http://www.chinaeol.net/ceecxm/ywpx/.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）該研修班主題涉及綠色經濟與環(huán)境保護、人口與氣候變化、旅游開發(fā)和環(huán)境保護、森林可持續(xù)經營與管理、環(huán)境與貿易投資、環(huán)境保護與氣候變化、環(huán)境影響評價管理、城市環(huán)境管理、農村能源與環(huán)境衛(wèi)生、“一帶一路”綠色沙龍、“一帶一路”沿線國家環(huán)境保護與管理、固體廢物處理、水污染防治與流域水資源保護、垃圾處理與城市排污管理、環(huán)境守法與執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測技術、國際環(huán)境公約履行能力等等。

根據(jù)《中國的對外援助（2014）》公布的數(shù)據(jù)，中國為120多個發(fā)展中國家舉辦了150期環(huán)境保護和應對氣候變化培訓班，培訓官員和技術人員4000多名，培訓領域包括低碳產業(yè)發(fā)展與能源政策、生態(tài)保護、水資源管理與水土保持、可再生能源開發(fā)利用、林業(yè)管理和防沙治沙、氣象災害早期預警等。③中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，《人民日報》，2014年7月11日。2015年，在巴黎聯(lián)合國氣候峰會上，習近平主席宣布在發(fā)展中國家開展1000個應對氣候變化培訓名額的合作項目。環(huán)境保護研修班得到了全體學員的肯定和贊揚，也被聯(lián)合國環(huán)境署譽為“南南合作的典范”。

二

環(huán)保援助是中國發(fā)展援助中較新的領域，在較短的時間內已經取得了豐碩的實踐成果。中國在其間一直堅持發(fā)揮政府的主導作用，同時重視挖掘其他多方面的能力。目前，中國正在以共建綠色“一帶一路”為契機，加強環(huán)保援助的制度設計，并且注意調動企業(yè)和民間組織在環(huán)保援助方面的積極性，創(chuàng)新援助方式，不斷增強環(huán)保援助的效果。

第一，充分利用綠色“一帶一路”建設的契機，加強環(huán)保援助的制度設計。中國一直在推動與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)環(huán)保合作的機制建設，共同設計和搭建起多層次、多領域的環(huán)保合作平臺。在這些平臺的基礎上，中國日益加強同沿線國家在環(huán)保領域的對話和交流，精準識別援助需求，制定國別和地區(qū)環(huán)保援助方案以及“一帶一路”環(huán)保援助中長期行動計劃。同時，中國不斷完善對外環(huán)保援助體制機制。2018年3月《國務院機構改革方案》規(guī)定，將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協(xié)調等職責整合，組建國家國際發(fā)展合作署，作為國務院直屬機構，對外援助的具體執(zhí)行工作仍由有關部門按分工承擔。因此，中國在完善對外環(huán)保合作機制的同時，根據(jù)2018年中國對外援助體制改革的新現(xiàn)實，正在厘清國內各部門之間環(huán)保援助的職能分工，建立權責清晰、專業(yè)高效的環(huán)保援助體制機制。國家各有關方面還從長遠著眼，出臺各種專門規(guī)劃，推動環(huán)境保護與發(fā)展援助各個部門的融合，確保發(fā)展援助項目在實施過程中充分考慮環(huán)境影響。為此，要加強對環(huán)保援助項目和政策的評估，通過開展項目、國別、地區(qū)和專題評估的形式，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，保證環(huán)保援助事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。

第二，充分調動和發(fā)揮企業(yè)的力量，推動企業(yè)履行環(huán)保責任，以促進其他發(fā)展中國家的環(huán)境保護和綠色增長。芭芭拉·康諾利和羅伯特·基歐漢曾將以有限援助資金用于防止環(huán)境退化形象地比喻為一個絕望的水手試圖在一艘快速沉沒的船上用一只漏水的桶排水，用泡泡糖堵住裂縫。他們認為，官方提供的環(huán)保援助恐怕永遠也不會滿足解決全球環(huán)境問題的資金需求，因此需要盡可能籌集和利用更多的資源。①Barbara Connolly and Robert Keohane,“Institutions for EnvironmentalAid:Politics Lessons and Opportunities,”Environment:Science and Policy for Sustainable Development,Vol.38,No.5,1996,pp.12-42.其中，企業(yè)的積極參與是十分關鍵的一環(huán)。企業(yè)是官方發(fā)展援助之外環(huán)境治理資金、技術和知識的重要來源，其本身的經營活動也可以在很大程度上影響發(fā)展中國家的自然環(huán)境。而援助方可以通過發(fā)展援助的方式介入企業(yè)行為，推動企業(yè)對發(fā)展中國家綠色發(fā)展和環(huán)境保護作出貢獻。這種影響的實現(xiàn)主要通過四種方式，即：幫助發(fā)展中受援國改善綠色投資的法律、制度和政策等環(huán)境；幫助受援發(fā)展中國家調動更多私人投資進入環(huán)境和氣候領域，支持在應對氣候變化等領域具有良好前景的技術和企業(yè)；援助國還可以通過與企業(yè)建立伙伴關系，通過政策對話等方式達到幫助受援國企業(yè)綠色發(fā)展的效果。②Crishna Morgado and Bérénice Lasfargues,Engaging the Private Sector for Green Growth and Climate Action:An Overview of Development Cooperation Efforts,OECD,2017.

近些年來，中國政府更加關注企業(yè)海外經營活動的影響，并出臺措施從環(huán)境層面規(guī)范企業(yè)的海外經濟行為。2013年，商務部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《對外投資的環(huán)境影響指南》，鼓勵企業(yè)在對外投資過程中認真遵守當?shù)丨h(huán)境標準和環(huán)境法律，積極履行環(huán)境保護社會責任。2016年，中國可持續(xù)發(fā)展工商理事會等機構共同發(fā)起《履行企業(yè)環(huán)境責任共建綠色“一帶一路”》企業(yè)倡議，號召企業(yè)共同參與綠色“一帶一路”建設，展示中國企業(yè)綠色形象。2018年，中國金融學會綠色金融專業(yè)委員會與“倫敦金融城綠色金融倡議”共同發(fā)布《“一帶一路”綠色投資原則》，通過以金融手段支持綠色“一帶一路”建設，推動將環(huán)境因素融入“一帶一路”項目規(guī)劃和建設過程中。今后，在現(xiàn)有規(guī)章制度基礎上，相關政策法規(guī)將進一步完善，企業(yè)海外經營活動的環(huán)境標準將會提高，企業(yè)海外經營活動破壞環(huán)境的懲罰措施會逐漸出臺?？梢灶A見，中國將會越來越好地利用發(fā)展援助工具，既規(guī)范本國企業(yè)行為，也為受援國企業(yè)的綠色發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

第三，充分發(fā)揮民間組織的作用，積極支持民間環(huán)保組織“走出去”，承接環(huán)保援助項目。中國環(huán)保公益組織20世紀90年代初開始出現(xiàn)，經過約30年的發(fā)展至今已有一定的規(guī)模和實力。環(huán)保援助具有專業(yè)技術性較強、政治敏感性較低的特點，民間組織的參與可以緩解官方發(fā)展援助的資金和人力資源壓力，還可以以較為靈活的方式同受援國民眾和社區(qū)開展對話交流，促進民心相通，是官方主導之環(huán)保援助的重要補充。近些年來，以2004年成立的全球環(huán)境研究所（GEI）為代表的中國環(huán)保組織已經嘗試開展了一些環(huán)保援助項目，比如在老撾的“可持續(xù)土地和自然資源管理合作中心”項目、在斯里蘭卡的沼氣修建培訓項目以及在緬甸的“推動區(qū)域環(huán)境治理和創(chuàng)新市場機制”等。此外，通過與政府部門合作，全球環(huán)境研究所還幫助中國環(huán)保援助項目在受援國落地實施。③貝絲·沃爾克：“中國氣候援助落地緬甸”，https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/9701-China-s-climate-aid-flows-into-Myanmar.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）

但是，總體來說，民間組織參與中國發(fā)展援助的程度依然很低，環(huán)保援助領域也不例外。目前，中國政府已經注意到這一問題并開始采取措施，推動了民間組織在環(huán)保援助中發(fā)揮應有的作用。2017年發(fā)布的《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》曾提出，“發(fā)揮南南合作援助基金作用，支持社會組織開展形式多樣的生態(tài)環(huán)保類項目，服務‘一帶一路’建設?！雹侪h(huán)境保護部、外交部、國家發(fā)展和改革委員會、商務部：“關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見”，《中國環(huán)境報》，2017年5月9日。今后，社會組織開展和參與發(fā)展援助活動的相應政策將會更加完善，其與政府的伙伴關系建設以及政府部門與非政府部門的溝通、協(xié)調、合作機制建設將會逐步推進。

第四，積極開展環(huán)保援助三方合作，借鑒傳統(tǒng)援助國和國際組織的先進經驗，充分利用國際發(fā)展援助資源。在長期的環(huán)保援助過程中，傳統(tǒng)援助國和國際組織積累了豐富的經驗并擁有強大的財政和人力資源。三方發(fā)展合作將傳統(tǒng)援助國/國際組織、新興援助國和受援國放置在同一個框架內，被視為具有集聚發(fā)展資源、促進相互交流和學習的作用。②Nadine Piefer et al.,Triangular Cooperation in the Era of the 2030 Agenda:Sharing Evidence and Stories from the Field,Global Partnership Initiative(GPI)on Effective Triangular Cooperation,2019.目前，環(huán)保相關合作項目已經是傳統(tǒng)援助國開展三方發(fā)展合作的一個重要領域。根據(jù)經濟合作組織發(fā)展援助委員會的一份研究，在2011～2018年傳統(tǒng)援助方開展的所有三方合作項目中，有34%的項目與環(huán)境治理有關。環(huán)保援助三方合作盡管項目總量較少，但已經初步展現(xiàn)出了相較于雙邊環(huán)保援助的應用優(yōu)勢和潛力。③Juan Casado-Asensio et al.,Green Triangular Cooperation:An Accelerator to Sustainable Development,OECD,2019.中國逐漸認識到三方發(fā)展合作模式的優(yōu)勢，并嘗試開展了一些三方發(fā)展合作項目。除了之前提到的同聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和全球環(huán)境基金的合作之外，2014年，中國還聯(lián)合丹麥、聯(lián)合國開發(fā)計劃署在加納和贊比亞開展清潔能源技術轉移項目。面向未來，已有環(huán)保援助三方合作項目的經驗教訓值得總結和汲取，在環(huán)保領域開展三方發(fā)展合作項目的潛力有待大力挖掘。

三

對發(fā)展中國家來說，環(huán)保援助可以使其獲得環(huán)境保護急需的資金和技術，提高環(huán)境治理的水平，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。中國是發(fā)展中的大國和對發(fā)展中國家提供環(huán)保援助的重要方面，中國的環(huán)保援助已經成為國際發(fā)展援助的一大亮點，其積極作用和戰(zhàn)略意義正在逐步顯現(xiàn)。

第一，改善中國的國際形象。隨著中國海外經濟活動的日益增加，中國企業(yè)所開展的海外投資項目特別是經濟基礎設施類項目的環(huán)境影響日漸引發(fā)國際輿論的關注和擔憂。改革開放以來，中國的生態(tài)文明建設不斷邁上新臺階，環(huán)境保護取得舉世矚目的成就。中國在發(fā)展中國家的投資項目在設計、實施和管理等各個環(huán)節(jié)都十分重視環(huán)保問題；中國政府在鼓勵企業(yè)到國外投資發(fā)展的同時，制定了嚴格的環(huán)保標準，并要求遵守所在國的環(huán)保標準，以保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。但是，一些國家和人士忽視中國的環(huán)保成就，無限放大個別問題，詆毀中國。中國的一些發(fā)展援助和對外投資活動被指稱不遵守當?shù)丨h(huán)境標準和法規(guī)，甚至被污蔑為破壞受援國和投資目的地國的環(huán)境，引發(fā)了所謂的“中國環(huán)境威脅論”，給中國的國際形象造成負面影響。④Tom Fawthrop,“The Unfolding Mekong Development Disaster,”https://thediplomat.com/2018/03/the-unfolding-mekong-development-disaster/.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）有鑒于此，中國加大對環(huán)保援助的投入力度，通過提供更多資金和先進技術，幫助發(fā)展中國家政府和社區(qū)保護和改善生態(tài)環(huán)境，將有助于展現(xiàn)中國重視保護當?shù)丨h(huán)境的立場和決心，有力反擊“中國環(huán)境威脅論”，切實維護和改善中國的國際形象。例如，2015年，中國向津巴布韋提供了一批用于保護野生動物的設施，體現(xiàn)了中國落實保護野生動物國際承諾的決心，產生了良好反響。贊比亞前總統(tǒng)姆瓦納瓦薩說，“有的國家只是拿走了原料和自然資源，這是一種‘殖民主義’。但是中國為贊比亞提供貸款，而且把自然資源的附加值留在贊比亞。竟然有人把這種行為稱為‘殖民主義’，這很難讓人理解?！雹荨爸蟹呛献鞑皇恰轮趁裰髁x’”，http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/gfbd/t400087.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）摩洛哥外交與合作大臣薩拉赫丁·邁祖阿爾贊賞中國支持發(fā)展中國家，特別是非洲國家探索可持續(xù)發(fā)展道路。中國設立氣候變化南南合作基金，通過項目解決實際問題，反映出南南合作務實的特征。中國落實對氣候變化的承諾，以實際行動極大支持可持續(xù)發(fā)展，有力駁斥一些質疑聲音。①“國際社會高度評價中國氣候變化南南合作基金”，http://www.xinhuanet.com/world/2016-11/16/c_1119924181.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）太平洋島國發(fā)展論壇氣候變化顧問馬亨德拉·庫馬爾說，中國氣候變化南南合作基金體現(xiàn)了南南合作精神，能夠支持像太平洋島國這樣資金較為匱乏的國家，這是中國為全球應對氣候變化作出的貢獻。②“‘中國氣候變化南南合作基金’贏得發(fā)展中國家贊譽”，http://www.xinhuanet.com/world/2015-10/14/c_1116825265.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）

第二，推廣中國環(huán)保理念，增強中國軟實力。不少發(fā)展中國家面臨著與中國類似的難題，即如何在保護環(huán)境的同時實現(xiàn)經濟的發(fā)展。在長期的經濟發(fā)展過程中，中國逐漸認識到環(huán)境保護與經濟發(fā)展的統(tǒng)一關系，提出了許多具有中國特色的理念，比如“構建人類命運共同體”“構建人與生態(tài)環(huán)境命運共同體”“共謀全球生態(tài)文明建設”和“綠水青山就是金山銀山”等。地球生態(tài)環(huán)境是相通的、互聯(lián)的，環(huán)境問題的解決需要各國共同合作，因此應當樹立人類命運共同體理念。中國提出的構建人類命運共同體倡議得到越來越多國家和人民的認同,并被寫進聯(lián)合國社會發(fā)展委員會第55屆會議“非洲發(fā)展新伙伴關系的社會層面”決議、第72屆聯(lián)大裁軍和國際安全事務第一委員會“防止外空軍備競賽進一步切實措施”和“不首先在外空放置武器”的決議等聯(lián)合國重要文件。聯(lián)合國副秘書長、環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任施泰納曾表示，中國的生態(tài)文明建設是對可持續(xù)發(fā)展理念的有益探索和具體實踐，為其他國家應對類似的經濟、環(huán)境和社會挑戰(zhàn)提供了經驗借鑒。③蔣安全、李志偉：“聯(lián)合國發(fā)布《中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告”，http://world.people.com.cn/n1/2016/0527/c1002-28383245.html.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）國際可再生能源署總干事阿德南·阿明就對“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念表達了贊賞，并提出“可再生能源也是金山銀山”。④劉晨曦：“國際社會點贊中國：綠水青山就是金山銀山”，http://china.chinadaily.com.cn/2017-10/19/content_33443085.htm.（上網(wǎng)時間：2020年10月15日）中國通過開展環(huán)保援助，特別是通過能力建設和環(huán)境政策對話，使中國環(huán)境治理理念在受援國的可見度和認可度得到提高，也給全球環(huán)境保護提供了智慧和經驗支持，無疑在全球生態(tài)環(huán)境治理方面增強了中國的軟實力。

第三，推動中國環(huán)保企業(yè)走出去，拓展國際環(huán)保市場。環(huán)境治理在改善環(huán)境質量、提升人民生活水平的同時，也蘊含著很大的經濟機遇。世界銀行的一份報告對美國、歐盟、中國、印度、墨西哥和巴西的環(huán)境政策進行研究后認為，僅這6個國家和地區(qū)的環(huán)境治理努力即可在2030年度帶來1.8萬億～2.6萬億美元的經濟價值。⑤Sameer Akbar et al.,“Climate-smart Development:Adding up the Benefits of Actions that Help Build Prosperity,End Poverty and Combat Climate Change,”World Bank Group,June 23,2014.中國的環(huán)保產業(yè)在過去約20年中快速發(fā)展，由小到大、由弱到強，逐漸成為中國經濟的新增長點之一。中國環(huán)保協(xié)會發(fā)布的《中國環(huán)保產業(yè)發(fā)展狀況報告（2018）》顯示，2017年，中國環(huán)保產業(yè)繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，環(huán)保產業(yè)營業(yè)收入約1.35萬億元，較2016年增長約17.4%。⑥中國環(huán)境產業(yè)保護協(xié)會：《中國環(huán)保產業(yè)發(fā)展狀況報告（2018）》，http://www.caepi.org.cn/epasp/website/webgl/webglController/ndfzbgDetail/1551315660248036057088.（上網(wǎng)時間：2020年10月10日）在積極拓展國內市場的基礎上，中國的環(huán)保企業(yè)日益走向海外，環(huán)保援助在開拓國際市場中扮演了重要的角色，援建毛里求斯的污水處理廠項目、援建埃塞俄比亞的皮革廢水綜合治理項目和亞的斯亞貝巴河岸綠色發(fā)展項目等都是其中的代表。通過執(zhí)行援助項目，中國的環(huán)保企業(yè)推廣了自己的技術和標準，積累了在海外開展工作的經驗，有的更是拿到了海外的第一單。相較于發(fā)達國家，中國的環(huán)保企業(yè)在應對中國復雜的環(huán)境問題過程中積累了豐富的經驗，建立起了較為完備的技術體系，環(huán)保產品成本更低、實用性更強，更加符合發(fā)展中國家的需求。通過讓受援國熟悉中國的產品和技術標準等，環(huán)保援助在幫助中國企業(yè)打開廣大發(fā)展中國家環(huán)保市場方面發(fā)揮了重要作用。

第四，促進綠色“一帶一路”建設。綠色“一帶一路”建設既是中國自身生態(tài)文明建設和踐行負責任大國承諾的內在訴求，也是沿線國家環(huán)境保護和綠色發(fā)展以及新時期全球環(huán)保和氣候約束持續(xù)強化的需要。自“一帶一路”倡議提出以來，中國即對共建“一帶一路”倡議過程中可能產生的環(huán)境問題給予了高度的重視。2015年3月，中國國家發(fā)改委、外交部和商務部共同發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件明確要求，“強化基礎設施綠色低碳化建設和運營管理，在建設中充分考慮氣候變化影響”，同時“在投資貿易中突出生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應對氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”。①國家發(fā)展改革委、外交部、商務部:“推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動”,《人民日報》，2015年3月29日。此后，綠色“一帶一路”建設加速推進，頂層設計逐步完善。2017年5月，中國環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）聯(lián)合外交部、發(fā)改委和商務部共同發(fā)布了《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》，環(huán)境保護部還發(fā)布了《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》。《指導意見》提出，要“將生態(tài)環(huán)保融入‘一帶一路’建設的各方面和全過程”，并“加大對外援助支持力度，推動綠色項目落地實施?！雹?環(huán)境保護部、外交部、國家發(fā)展和改革委員會、商務部四部委：“關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見”，《中國環(huán)境報》，2017年5月9日。《合作規(guī)劃》則在“一帶一路”框架內開展環(huán)境合作提供了更加具體的指導。該文件提出，推動綠色對外援助，以污染防治、生態(tài)保護、環(huán)保技術與產業(yè)以及可持續(xù)生產與消費等領域為重點，探索制定綠色對外援助戰(zhàn)略與行動計劃。推動將生態(tài)環(huán)保合作作為南南合作基金等資金機制支持的重要內容，優(yōu)先在環(huán)保政策、法律制度、人才交流、示范項目等方面開展綠色對外援助，提高環(huán)保領域對外援助的規(guī)模和水平，③ 環(huán)境保護部：“‘一帶一路’生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃”，《中國環(huán)境報》，2017年5月16日。從而為發(fā)揮環(huán)保援助在綠色“一帶一路”建設中的作用指明了方向。近年來，越來越多的環(huán)境援助項目落地“一帶一路”沿線國家，比如2018年啟動的老撾國家水資源信息數(shù)據(jù)中心就是在中國援助下建設的，中國在沙漠化防治領域取得的經驗和技術也在助力“非洲綠色長城”建設；中國在巴基斯坦投資共建的最大的尼魯姆―杰盧姆水電站項目，年發(fā)電量約為51.5億千瓦時，滿足了巴基斯坦全國15%的人口用電需求，減排效應明顯。④ 洪睿晨、崔瑩：“‘一帶一路’國際合作不可或缺的氣候投融資議題”，《金融博覽》,2019年第7期，第60頁。這些合作項目的實施有力地推動了綠色“一帶一路”事業(yè)的快速發(fā)展。