農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化必要性與可行性探析

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要生產(chǎn)資料，事關(guān)民生大計(jì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展完善，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步深入推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化元素特征越來(lái)越顯著，實(shí)踐中也存在著農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的情形。當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化是熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性與可行性也存在著較大分歧。厘清農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性與可行性，對(duì)進(jìn)一步深入研究和細(xì)化具體政策措施是非常必要的。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的必要性

要素市場(chǎng)化配置是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障與支撐，完善要素市場(chǎng)化配置是建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，更是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。土地作為市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的關(guān)鍵要素之一，只有深化市場(chǎng)化改革，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)，才能更好提高土地的配置效率,進(jìn)而提高社會(huì)整體效率。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是土地要素的有機(jī)組成部分，只有推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，才能激活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為市場(chǎng)配置要素的活力，盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)民真正獲益。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浸染之下，市場(chǎng)化特征逐步顯露，已經(jīng)成為重要的市場(chǎng)配置要素。但目前農(nóng)村土地市場(chǎng)缺失，處于自發(fā)狀態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，各地為規(guī)避現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度的規(guī)定，采用建設(shè)用地內(nèi)部隱性流轉(zhuǎn)和內(nèi)部流轉(zhuǎn)做法，導(dǎo)致較大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房非法建設(shè)的現(xiàn)象屢禁不止，成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的一大“怪象”。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下推動(dòng)資源流動(dòng)的必然選擇，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深化改革的必然要求，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有效發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必然要求。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是農(nóng)村土地制度改革的方向。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制割裂城鄉(xiāng)、阻礙流動(dòng)的弊端逐步顯現(xiàn),成為制約社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的重要因素,也是造成“土地財(cái)政”困境的重要誘因,難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，破除阻礙土地市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，已成為實(shí)踐和理論上的共識(shí)。故此，要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化,提高土地要素配置效率，健全要素市場(chǎng)體系，促進(jìn)土地要素自主有序流動(dòng)，進(jìn)一步激活市場(chǎng)活力,進(jìn)而提高社會(huì)整體效率，最終實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)配置的政策目標(biāo)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的有效舉措。在城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能從土地獲得應(yīng)得的收益，無(wú)法分享改革的成果。土地這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素在城鄉(xiāng)的不對(duì)等，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。只有將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地引入市場(chǎng)化解決機(jī)制，與城市建設(shè)用地實(shí)行同權(quán)同價(jià)，保障農(nóng)民和農(nóng)村集體穩(wěn)定收益，才能真正讓農(nóng)村村集體及村民直接獲得土地收益，才更能激活土地的真正價(jià)值，提高土地利用價(jià)值。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地相同的權(quán)利，能夠最大限度提高農(nóng)村土地的利用效率，有效增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，從總體上實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資源在城市和農(nóng)村之間的合理配置。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的可行性

（一）政策法律支撐。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì),黨的十八屆三中全會(huì)站在改革發(fā)展全局的角度對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行決定性頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化提供了政策依據(jù)，是我國(guó)農(nóng)村集體土地改革歷經(jīng)多年探索，在市場(chǎng)化進(jìn)程中邁出的一大步。2019年8月26日，在總結(jié)此前全國(guó)范圍內(nèi)33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的決定，修訂后的兩部法律已于今年1月1日起施行。目前應(yīng)加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)。

（二）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。近年來(lái)，各地政府依據(jù)中央文件規(guī)定和政策精神，從實(shí)際出發(fā),在農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)上,實(shí)施了“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等一系列措施，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)行有益嘗試探索。2015年，國(guó)家在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣市開展了“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革”(簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)試點(diǎn)改革”),取得一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)三項(xiàng)試點(diǎn)改革發(fā)現(xiàn)，這對(duì)保護(hù)耕地、保障農(nóng)民居住權(quán)，減輕農(nóng)村土地利用粗放、增加城鎮(zhèn)用地供給，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地目標(biāo)發(fā)揮了積極作用。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的可行性路徑

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，必須在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下,遵循“政策完善—布局試點(diǎn)—全面推進(jìn)”的思路，以土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅分配制度和績(jī)效考核體制改革為重心,圍繞農(nóng)村土地權(quán)利集合,探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能,充分發(fā)揮農(nóng)民積極性和市場(chǎng)要素配置作用,同時(shí)調(diào)整各級(jí)政府在土地制度改革中的著力點(diǎn),逐步解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度中存在的主要問(wèn)題,形成農(nóng)民、市場(chǎng)、政府三方合力,使農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相融合,讓農(nóng)民成為改革的積極參與者和真正受益者。

1.完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征用補(bǔ)償制度。一是建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序,保證相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)；二是明確界定公益性用地的范圍,將允許以公共利益的名義進(jìn)行征地的項(xiàng)目逐項(xiàng)列出；三是改革征地補(bǔ)償制度,確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),合理提高農(nóng)民分配比例。改變現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的對(duì)被征耕地按原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償,同時(shí)要考慮土地對(duì)于農(nóng)民以及社會(huì)的多種功能。

2.破除農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度障礙。一是明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍和條件,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序,非農(nóng)建設(shè)用地的入市條件和范圍應(yīng)該符合用地規(guī)劃,非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)必須于合同中明確土地流轉(zhuǎn)期限；二是加快培育農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng),逐步健全農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)體系；三是建立公平合理的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督政府及其它市場(chǎng)主體的交易行為,防止服務(wù)缺位和管理越位,要加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)和“三資”管理,尤其對(duì)村集體獲得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的增值收益,制定管理辦法,加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督。

3.深化財(cái)政體制改革。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市, 同權(quán)同價(jià),將減少地方政府土地財(cái)政收入,對(duì)地方政府財(cái)政收入來(lái)源和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)分稅制的改革,明確地方稅收來(lái)源和比例,進(jìn)一步拓寬地方財(cái)政收入穩(wěn)定渠道,通過(guò)稅費(fèi)調(diào)節(jié)等方式穩(wěn)妥減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，逐步構(gòu)建以土地稅、房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方主體稅體系,為基層政府提供基本公共服務(wù)提供財(cái)力保障；合理界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍,規(guī)范財(cái)政管理體制；建立并完善科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開透明的政府預(yù)算體系,使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。

4.搭建信息化服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。一是建立土地管理技術(shù)和信息平臺(tái),對(duì)土地實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理；二是土地流轉(zhuǎn)和交易平臺(tái),支撐集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),平等交易；三是建立市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),防止農(nóng)民失地、土地投機(jī)和土地兼并風(fēng)險(xiǎn)；四是構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度,保持政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力,防止土地市場(chǎng)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、“寡頭壟斷”等問(wèn)題。

5.加快政府職能轉(zhuǎn)變,完善績(jī)效考核體制。強(qiáng)化政府社會(huì)管理和服務(wù)職能，健全完善績(jī)效考核指標(biāo)體系，加大新增債務(wù)、新型農(nóng)業(yè)、民生工程等在考核指標(biāo)體系中的權(quán)重,以期通過(guò)績(jī)效考核體制完善加快政府職能轉(zhuǎn)變。