新型城鎮(zhèn)化新在何處

張永軍

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量?jī)?yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進(jìn)城農(nóng)民的市民化，提高城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)量。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》與以往有很大不同，除過量化指標(biāo)體系以外，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量?jī)?yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進(jìn)城農(nóng)民的市民化，提高城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)量。

從《規(guī)劃》來看，有以下“新”的關(guān)注點(diǎn)：

以人為本，加速農(nóng)民工市民化

《規(guī)劃》首次提出了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)城鎮(zhèn)化率指標(biāo)。按照規(guī)劃，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。

為何要設(shè)定兩個(gè)城鎮(zhèn)化率指標(biāo)？國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌認(rèn)為，這是基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情作出的戰(zhàn)略規(guī)劃。

張占斌說，與西方國(guó)家不同，受城鄉(xiāng)二元體制束縛，中國(guó)的農(nóng)民要想變?yōu)槭忻?，大多要?jīng)歷農(nóng)民工這個(gè)過渡階段，這就使很多人在統(tǒng)計(jì)上已被視作城里人，但實(shí)際身份卻依然是農(nóng)民，無法共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，大量的“鐘擺式”和“候鳥型”人口流動(dòng)也造成了巨大的社會(huì)代價(jià)。

張占斌認(rèn)為，這次規(guī)劃將城鎮(zhèn)化率細(xì)分為常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，并提出到2020年將二者差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，就是針對(duì)當(dāng)前人口城鎮(zhèn)化滯后問題作出的重要調(diào)整和部署，充分表明今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展將更加注重質(zhì)量，必須以人為本，加速農(nóng)民工市民化。

既然人的城鎮(zhèn)化如此重要，為何不將戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)水平一致起來？張占斌指出，城鎮(zhèn)化是自然歷史過程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程，它的發(fā)展必須從基本國(guó)情出發(fā)，決不能盲目刮風(fēng)、一哄而上、搞大躍進(jìn)?！皯艏丝谂c常住人口的差別，關(guān)鍵在于戶籍背后的諸多福利上。如果單純追求指標(biāo)上的一致，并不難實(shí)現(xiàn)，只需不做區(qū)分，統(tǒng)一放開城市戶口即可，但這樣做無異于自欺欺人，面子上好看了，但里子卻沒什么改變。現(xiàn)實(shí)中很多地方已‘率先統(tǒng)一了戶口，但實(shí)際上新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別?！?/p>

張占斌認(rèn)為，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，跟一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財(cái)力等密切相關(guān)，“每年一個(gè)點(diǎn)左右的目標(biāo)增長(zhǎng)速度，充分考慮了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件，這樣的速度是適宜的、可行的，有利于引導(dǎo)地方從各自實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。”

城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化

受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，目前被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，這成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)十分突出的問題。

對(duì)此，《規(guī)劃》開出了“藥方”：在推進(jìn)戶籍制度改革，讓符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時(shí)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。

張占斌認(rèn)為，這一“兩手抓”的部署，牽住了破解城鎮(zhèn)化難題的“牛鼻子”?！俺擎?zhèn)化質(zhì)量的提升，很大程度體現(xiàn)在公共服務(wù)上。農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間流動(dòng)就業(yè)是長(zhǎng)期現(xiàn)象，按照規(guī)劃，到2020年，將會(huì)有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，但在此之外，還將有2億左右的農(nóng)民工無法落戶城市，他們的基本公共服務(wù)要求同樣強(qiáng)烈、不容忽視?！?/p>

在此次規(guī)劃設(shè)定的基本公共服務(wù)指標(biāo)中，農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育被放在了非常重要的位置，而且要求也最高，比例接近全覆蓋。張占斌指出，這充分表明了國(guó)家對(duì)于保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育權(quán)利的高度重視。

目前全國(guó)有1400多萬農(nóng)民工隨遷子女，80%在公辦學(xué)校就讀，仍有20%在民辦學(xué)校，甚至不正規(guī)學(xué)校就讀，同時(shí)農(nóng)村還有5800多萬留守兒童，無法在父母身邊就讀，“他們的教育問題，絕不是一件在哪里上學(xué)的小事情，而是事關(guān)社會(huì)公平正義的大問題。這次政府下大氣力解決農(nóng)民工子女教育問題，歸根結(jié)底就是要暢通社會(huì)縱向流動(dòng)渠道，讓底層老百姓也能看到向上的希望，確保貧困不會(huì)因教育缺失而代際傳遞，這樣做也有利于激發(fā)社會(huì)活力?！?/p>

改善人居環(huán)境，破除各種“城市病”

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行管理粗放等問題。這次《規(guī)劃》專門針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的諸多“短板”設(shè)定了“硬杠杠”，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱認(rèn)為，這對(duì)于改善人居環(huán)境，增強(qiáng)城市綜合承載能力，提高城市運(yùn)行效率，破除各種“城市病”具有重要作用。

在城市的諸多“病灶”中，交通擁堵最為老百姓詬病。為此，《規(guī)劃》特別提出，未來要將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，百萬以上人口城市公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例從2011年的45%提高到2020年的60%。“明確公共交通占比非常必要?！蔽汉髣P說，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，老百姓的出行需求日益旺盛。與此同時(shí)，城市規(guī)模也在迅速擴(kuò)大，居住地和工作地的距離越來越遠(yuǎn)?！霸谶@樣的大背景下，解決交通問題，靠私人小汽車肯定行不通，必須大力發(fā)展公共交通。”

但現(xiàn)實(shí)中，北京、上海等一些大城市，在推動(dòng)公共交通普及上并不順利，不少老百姓寧肯在路上堵著，也不愿選乘公共交通。對(duì)此，魏后凱指出，這主要是由于公共交通在線路設(shè)計(jì)、等車時(shí)間、行車速度、乘車環(huán)境、換乘便利性等方面與群眾的期望還有較大差距。

魏后凱說，要想補(bǔ)齊公共交通的短板，必須大力推進(jìn)大容量地面公共交通系統(tǒng)和城市軌道交通建設(shè)。同時(shí)，不斷優(yōu)化公共交通站點(diǎn)和線路設(shè)置，推動(dòng)形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高覆蓋率、準(zhǔn)點(diǎn)率和運(yùn)行速度，此外，還應(yīng)在換乘頻率較高的站點(diǎn)附近，大幅增加停車場(chǎng)，方便私家車與公共交通間的換乘銜接，這樣才能真正提升公共交通的吸引力。

節(jié)約集約用地，建設(shè)綠色城市

目前，城鎮(zhèn)化過程中，一個(gè)突出的問題就是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效，寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)成了不少地方的“標(biāo)配”，大量新城新區(qū)“地廣人稀”，不斷出現(xiàn)“鬼城”。統(tǒng)計(jì)顯示，1996—2012年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加量達(dá)到了357萬畝。

“這種城市建設(shè)用地的粗放模式風(fēng)險(xiǎn)不小?！蔽汉髣P說，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，但目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均建設(shè)用地面積早已超過國(guó)家規(guī)定的80—120平方米的標(biāo)準(zhǔn)，也已達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的水平。土地的盲目擴(kuò)張，帶來的是大量耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地被占用，在很多地方甚至出現(xiàn)了“平地建城植樹，基本農(nóng)田上山”的怪狀，糧食安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

魏后凱認(rèn)為，這次規(guī)劃強(qiáng)調(diào)人均城市建設(shè)用地要不超過100平方米，非常有針對(duì)性，充分表明了國(guó)家推進(jìn)節(jié)約集約用地的堅(jiān)定決心，“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，各地就不能再像過去一樣‘粗放了，必須嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。以后用地只能把更多的心思放到存量挖潛上?！?/p>

霧霾無疑是眼下中國(guó)最熱門的詞匯之一，從南到北、從東到西，不斷惡化的空氣質(zhì)量讓國(guó)人眉頭緊蹙，成為人民群眾的“心肺之患”?！兑?guī)劃》明確要求，地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的比例要從2012年的40.9%提高到2020年的60%。魏后凱認(rèn)為，設(shè)定這個(gè)指標(biāo)表明了國(guó)家對(duì)于大氣污染問題的高度重視，但60%這個(gè)不算很高的比例，也表明了治理大氣污染的艱巨性。

魏后凱指出，空氣質(zhì)量改善，最大的難度在于單靠某一個(gè)城市無法實(shí)現(xiàn)，必須在一個(gè)大的區(qū)域范圍內(nèi)形成聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，才能最終取得成效。endprint