加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的問題及對策

向榮淑

[摘 要] 鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于如何激活農(nóng)村土地資源，使其發(fā)揮最大效用。加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已成為時(shí)代發(fā)展的必然趨勢。基于此，本文主要分析目前我國“三權(quán)分置”改革面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上提出從加強(qiáng)組織保障提高思想認(rèn)識、夯實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)條件、完善法治確?！叭龣?quán)分置”規(guī)范運(yùn)行、建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制4個(gè)方面，加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地;三權(quán)分置;改革措施

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）27-41-2

2013年以來，在中共中央的鼓勵(lì)和支持下，我國各地紛紛展開了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐，探索如何科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，構(gòu)建規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制。本文結(jié)合正在進(jìn)行的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐，在認(rèn)真分析當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”存在問題的基礎(chǔ)上，就如何加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提出相關(guān)建議。

1 推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的問題

1.1 認(rèn)識上的誤區(qū)

誤區(qū)一：為穩(wěn)定我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地承包關(guān)系，現(xiàn)行政策明確規(guī)定土地的雙層經(jīng)營體制的基本制度長久不變，導(dǎo)致一些農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人對土地的承包經(jīng)營權(quán)只能由土地承包戶享有;把土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，誤解為農(nóng)民個(gè)人對土地的承包經(jīng)營權(quán)只能由農(nóng)戶享有。誤區(qū)二：認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)分置將削弱農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，將經(jīng)營權(quán)分置后農(nóng)戶即喪失了財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民怕失去自己在土地上的權(quán)利。誤區(qū)三：非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為獲取土地經(jīng)營權(quán)后，即可按意愿隨意使用土地。

1.2 土地確權(quán)不清

自1978年土地承包經(jīng)營到農(nóng)戶以來，雖然廣大農(nóng)民均獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，也獲得了土地承包證，但卻從未進(jìn)行明晰的土地確權(quán)登記工作。多年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地發(fā)生了巨大變化，情況復(fù)雜，致使自己承包地與他人承包地的邊界模糊不清，土地承包戶均缺乏明確有效的法律文書。

1.3 農(nóng)村土地權(quán)利私人財(cái)產(chǎn)化現(xiàn)象嚴(yán)重

自農(nóng)村土地承包到戶以來，廣大農(nóng)民的生存發(fā)展與土地牢牢地拴在一起，大多數(shù)農(nóng)民將土地視為私人財(cái)產(chǎn)，寧愿拋荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，將土地作為保值增值手段，并作為家產(chǎn)保留。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為這是農(nóng)民對自家財(cái)產(chǎn)的處置方式，不愿也不敢過多管理，致使農(nóng)村土地拋荒撂置現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

1.4 農(nóng)村土地權(quán)屬改革立法滯后

一是所有權(quán)人虛置。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有權(quán)人。集體與村民委員的關(guān)系以及村民委員會(huì)是否是農(nóng)村集體組織的表現(xiàn)形式，在現(xiàn)行的相關(guān)法律中均沒有表述或表述不明。二是現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中未規(guī)定獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)，均是把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合并在一起規(guī)定。三是實(shí)踐中未對土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)頒證，而是將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合為一起登記。四是對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定制約了土地流轉(zhuǎn)。在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)戶集體同意;流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其他委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。五是農(nóng)村土地所有權(quán)為農(nóng)民集體，也就是集體組織成員即是農(nóng)村土地的所有權(quán)人，而集體組織成員的資格認(rèn)定缺乏明確的法律規(guī)定。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不明確，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)人不明確，從而致使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人虛置不落實(shí)。

2 加快推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的對策

2.1 加強(qiáng)組織保障，提高思想認(rèn)識

2.1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)責(zé)任。首先，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由政府主管農(nóng)村工作的部門和各鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)組成，系統(tǒng)謀劃布局開展此項(xiàng)工作，明確劃分責(zé)任使工作有序推進(jìn)。其次，健全工作機(jī)制。應(yīng)建立定期工作情況匯報(bào)及向廣大農(nóng)民通報(bào)工作的機(jī)制。通過定期情況匯報(bào)，可及時(shí)查找發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并有效解決，向外通報(bào)情況，有利于全社會(huì)知曉、參與監(jiān)督此項(xiàng)工作的推進(jìn)。

2.1.2 加強(qiáng)宣傳提升認(rèn)識。應(yīng)充分利用各種媒體，加強(qiáng)對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的宣傳，讓全社會(huì)特別是廣大農(nóng)戶和關(guān)心“三農(nóng)”問題的投資者全面了解此項(xiàng)工作的相關(guān)政策精神、地方做法和推進(jìn)情況等。通過宣傳，可消除廣大人民對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的認(rèn)識誤區(qū)，正確認(rèn)識此項(xiàng)改革的政策精神，從而有力推動(dòng)“三權(quán)分置”改革工作有序進(jìn)行。

2.2 夯實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)條件

2.2.1 限期完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。2013年中央一號文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！蓖恋卮_權(quán)登記是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大、政策性強(qiáng)的工作，實(shí)施起來難度較大。據(jù)了解，貴州省多數(shù)市縣率先開展此項(xiàng)工作，為全國其他地區(qū)提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。

2.2.2 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。流轉(zhuǎn)中土地的流轉(zhuǎn)方和受讓方是否能順利地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，核心問題在于土地價(jià)格。針對土地價(jià)格的評價(jià)，需建立能在客觀公正、實(shí)事求是的基礎(chǔ)上對土地予以評價(jià)的土地價(jià)格評價(jià)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要建立健全土地流轉(zhuǎn)要素市場，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)和更大程度上流轉(zhuǎn)，從而讓市場在土地資源配置中起到真正的決定性作用。

2.2.3 加快戶籍制度改革和社會(huì)保障體系健全。要加快戶籍制度改革和完善社會(huì)保障制度，特別是就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等社會(huì)保障體系建設(shè)，盡可能地達(dá)到農(nóng)民進(jìn)城的期望標(biāo)準(zhǔn);要確保進(jìn)城農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)市民化，做到“同城同權(quán)”“同工同酬”消除待遇上的不平等，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活水平的不斷提升。

2.3 完善法治確?！叭龣?quán)分置”規(guī)范運(yùn)行

2.3.1 加快立法為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提供法律依據(jù)。首先，要從法律上確立集體成員資格的法定條件，落實(shí)集體所有權(quán)人，防止所有權(quán)人的虛置;徹底消除農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人虛置，增強(qiáng)廣大農(nóng)民對土地的主人意識，從而更好地保護(hù)農(nóng)村土地資源。其次，要賦予土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的法律地位。從法律上將經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，不要將土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)混在一起規(guī)定。再次，應(yīng)確?！吨腥A人民共和國土地承包法》應(yīng)與《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定保持一致。最后，要完善現(xiàn)行法律中對土地流轉(zhuǎn)的一些限制性規(guī)定。例如，“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也需要經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意?！狈缮蠎?yīng)規(guī)定只要承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受損害，經(jīng)營主體應(yīng)有權(quán)將土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)，這樣才能最大限度地激活土地。

2.3.2 從法律上界定“三權(quán)分置后各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容?！叭龣?quán)分置”改革涉及土地上的各項(xiàng)權(quán)利的運(yùn)行，因此，需盡快通過立法確認(rèn)“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容以及“三權(quán)”之間的內(nèi)在關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式。首先，應(yīng)明晰農(nóng)民集體對土地享有所有權(quán)的權(quán)能。要從立法上確認(rèn)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。其次，應(yīng)明晰土地承包權(quán)人對土地承包權(quán)的權(quán)能。承包權(quán)由所有權(quán)派生，是一種用益物權(quán)，要從立法上完善承包權(quán)的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。最后，應(yīng)明晰土地經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營權(quán)雖是由承包權(quán)派生，但在法律地位上他是獨(dú)立的權(quán)利。法律應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，在不改變土地承包關(guān)系的前提下，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)有權(quán)將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也就是再次流轉(zhuǎn)，同時(shí)應(yīng)明確再流轉(zhuǎn)的條件，防止經(jīng)營權(quán)人在土地流轉(zhuǎn)中獲取非法利益。

2.4 建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

2.4.1 為經(jīng)營權(quán)人建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！痹谕恋亓鬓D(zhuǎn)實(shí)際操作中，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，且不需要嚴(yán)格的前提條件，也就是說有些土地承包人在土地流轉(zhuǎn)前或許已將土地進(jìn)行了抵押。抵押后再將經(jīng)營權(quán)（流轉(zhuǎn)）給經(jīng)營權(quán)人，此時(shí)經(jīng)營權(quán)人拿到的土地存有風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)從制度層面為經(jīng)營權(quán)人建立防范機(jī)制，以避免此現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.4.2 建立土地承包人的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)理論上由承包人決定，但實(shí)際上卻是由村委會(huì)或合作社決定。農(nóng)民土地承包權(quán)由農(nóng)民集體組織依契約而形成，農(nóng)民個(gè)人與集體組織之間是債權(quán)關(guān)系，面對集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)戶承包權(quán)實(shí)施的侵權(quán)行為，會(huì)因債權(quán)性質(zhì)而降低。對此，應(yīng)從制度層面建立農(nóng)民集體組織對農(nóng)戶個(gè)人侵權(quán)的防范機(jī)制。

2.4.3 防范農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革將激活農(nóng)村土地資源，吸引更多的工商資本進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域。因此，不可避免地有人趁改革之機(jī)在農(nóng)村占地獲得經(jīng)營權(quán)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)村土地以獲取更大的土地效益。對此，要加大對耕地資源的監(jiān)控，加大力度處罰不按規(guī)定用途經(jīng)營土地的行為。

2.4.4 防范土地流轉(zhuǎn)亂象的發(fā)生。農(nóng)村土地“三權(quán)分置“改革的著力點(diǎn)是放活農(nóng)土經(jīng)營權(quán)，如果對土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理不到位，極易發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)人隨意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)亂象。對此，應(yīng)加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，嚴(yán)格遵循經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒傅囊?guī)定。

3 結(jié)語

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)過多年改革，正走向一個(gè)新的階段。如何通過實(shí)踐探索，從制度上合理界定“三權(quán)”內(nèi)涵，妥善處理所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，并不是單純的學(xué)理問題，也不是單個(gè)專業(yè)或?qū)W科可以解決的問題。只有多學(xué)科、多部門集思廣益、共同努力，才能推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，從而促進(jìn)我國農(nóng)村社會(huì)不斷向前發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力支撐。