基層財(cái)政管理體制的改革發(fā)展路徑

舒奚榮 張夢(mèng)園 劉璇 閔曉文

【摘? 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，尤其是在我國(guó)的基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題，相關(guān)財(cái)政管理體制不完善，在開展財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中漏洞百出。為了能夠不斷提升財(cái)政管理水平，基層政府部門必須進(jìn)行改革和優(yōu)化，最大程度的發(fā)揮財(cái)政管理體系的優(yōu)勢(shì)。本文簡(jiǎn)單介紹了當(dāng)前基層財(cái)政管理體制的現(xiàn)狀，同時(shí)提出相關(guān)改革措施與路徑，希望能夠推進(jìn)我國(guó)基層財(cái)務(wù)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基層財(cái)政管理體制;現(xiàn)狀;發(fā)展措施與路徑

引言

自從農(nóng)村稅收改革開始到現(xiàn)在，我國(guó)廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是國(guó)家頒布了各種惠農(nóng)政策，并在很大程度上增強(qiáng)了對(duì)三農(nóng)的支持力度，新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)很典型的案例。通過(guò)這系列改革，大大改善了縣鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)困難的問(wèn)題。但是，在西部許多貧窮地區(qū)仍然存在著很多非常尖銳的縣政府和財(cái)務(wù)收支之間的矛盾，這大大限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.基層財(cái)政管理體制的現(xiàn)狀

1.1基層財(cái)政影響政府的運(yùn)轉(zhuǎn)

就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府財(cái)權(quán)較小，但管理上的東西多，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境中最根本和直接的原因。從目前國(guó)家推行的分稅制度來(lái)看，收入分配雖然劃分為中央和地方之間的比重，但在管理各級(jí)政府之間的物權(quán)制度上仍表現(xiàn)為不對(duì)等，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處于有事無(wú)財(cái)?shù)膶擂尉车?，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的說(shuō)話底氣不夠，有時(shí)還無(wú)法兌現(xiàn)非正常的說(shuō)話。

1.2基層財(cái)政債務(wù)"纏身"

一是在過(guò)去幾年大力發(fā)展各類行業(yè)。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為干點(diǎn)事興辦企業(yè)，或公益工程項(xiàng)目，起點(diǎn)是好的，為政府創(chuàng)造了佳績(jī)，但沒有錢，只得用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義借錢給各家銀行。二是過(guò)去幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、人員大肆膨脹，使政府無(wú)法運(yùn)作，不得已造成巨額債務(wù)。三是為發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政采取新的措施，增加了舉債額。新項(xiàng)目可以正常工作，也可以收取稅費(fèi)，但如果一旦項(xiàng)目陷入困境，不能正常工作，就會(huì)使黨委政府產(chǎn)生新的債務(wù)。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政建設(shè)不夠重視

眾所周知，鄉(xiāng)政府是貫徹扶貧濟(jì)困的橋梁，也是貫徹惠農(nóng)政策和伸張公平正義的橋梁。但是，大量事實(shí)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是由鄉(xiāng)村或縣（區(qū)）分管的，而且這些財(cái)政人員中有許多人對(duì)新時(shí)期的財(cái)政功能并不十分透徹，他們中有許多人僅單純地認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只是指領(lǐng)導(dǎo)會(huì)計(jì)和出納的機(jī)構(gòu)而已?？紤]到這一點(diǎn)，政府領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)隨便調(diào)換財(cái)政人員的情況，如果這么做很容易造成鄉(xiāng)財(cái)政業(yè)務(wù)的骨干大量出現(xiàn)外流，這在極大程度上限制了整個(gè)財(cái)政工作的規(guī)范性管理。

1.4基層政府的財(cái)政約束力不足

（1）越位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，具體來(lái)說(shuō)是在公務(wù)員管理系統(tǒng)頒布之前，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入沒有嚴(yán)格限制，因此，在就業(yè)形勢(shì)困難的大環(huán)境中，財(cái)政監(jiān)管不夠公平。（2）以往，對(duì)于一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，往往沒有理會(huì)農(nóng)村規(guī)模大小或地方資源是否充足，都會(huì)有很多的部門設(shè)立起來(lái)，雖然這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)這些工作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但去基層政府辦事的人卻會(huì)有很深的感覺：太過(guò)繁瑣，往往是很簡(jiǎn)單的一件事需要花大量時(shí)間來(lái)完成程序。這樣就直接造成了機(jī)構(gòu)和員工的冗余，同時(shí)也缺少有效制約。（3）國(guó)家政策的錯(cuò)位問(wèn)題。從這一層面來(lái)看，主要表現(xiàn)在兩方面。首先，由于一些國(guó)家為有效解決農(nóng)村大學(xué)生的短期就業(yè)困難問(wèn)題，硬性地要求安排他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作，這樣很容易就會(huì)導(dǎo)致由于原本工作人員規(guī)模超過(guò)的目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)機(jī)構(gòu)基層工作人員越來(lái)愈多，為了有效安排這部分機(jī)構(gòu)工作人員，只能從以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中進(jìn)行分?jǐn)?，也就因此產(chǎn)生了許多公務(wù)閑差。

2.關(guān)于新形勢(shì)的基層財(cái)政管理制度改革戰(zhàn)略

2.1健全基層財(cái)政管理體制模式

基層財(cái)政管理制度問(wèn)題，說(shuō)到底是要理順"財(cái)權(quán)劃分"的問(wèn)題，這一理順應(yīng)該是要對(duì)發(fā)展程度不同、資源差異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行不同管理制度。一是開展省級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)務(wù)部門的合理分配，加強(qiáng)對(duì)上層財(cái)務(wù)部門的調(diào)控，重點(diǎn)在于平均分配公共產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)。第二，要根據(jù)不同的基層財(cái)政特點(diǎn)，建立起與之適應(yīng)的管理制度模式。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，資源豐富的農(nóng)村實(shí)行分稅制度，并按不同的稅種劃分財(cái)權(quán)和財(cái)權(quán);對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后且資源短缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行超收分配和超支補(bǔ)助財(cái)政制度，以滿足與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門相關(guān)的基礎(chǔ)支出，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)作。

2.2創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管模式

（1）基層財(cái)政部門的創(chuàng)新思路，多渠道、多途徑地盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭有潛力，給予了一定的扶持，引導(dǎo)企業(yè)闖市場(chǎng)，培養(yǎng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使企業(yè)保持健康發(fā)展。（2）鼓勵(lì)鎮(zhèn)域發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)模式，同時(shí)加強(qiáng)招商引資力度，吸引外國(guó)企業(yè)入駐，形成以特色為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，最終形成了一些特色的龍頭企業(yè)，以此培植財(cái)源為目的。（3）充分利用地域資源，開發(fā)礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)綜合工程，對(duì)整個(gè)工程實(shí)行精細(xì)管理，不斷提高財(cái)務(wù)監(jiān)管水平。（4）根據(jù)《方案》的要求，通過(guò)有效的方式，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解措施。①要對(duì)歷史上形成的債務(wù)合理、合法地細(xì)化，并因事因人分析制定了較為詳盡的化解方案，逐步消除。②結(jié)合鎮(zhèn)域企業(yè)發(fā)展，建立壞帳準(zhǔn)備金專門用于化解債務(wù)，同時(shí)將預(yù)算提取一定的比例，以應(yīng)對(duì)債務(wù)化解問(wèn)題。

2.3采取針對(duì)性管理手段

眾所周知，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況各不相同，因此實(shí)行的鄉(xiāng)財(cái)管制度是千篇不同的。結(jié)合多年來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的研究，可從以下幾方面努力：（1）加大對(duì)基層公共服務(wù)扶持的力度。特別是鄉(xiāng)村比較窮的地方，在必要時(shí)盡可能地傾斜到貧園區(qū)。然后，盡可能地加大在基層公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，并進(jìn)一步加大對(duì)貧窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支出的力度，增加對(duì)貧窮地區(qū)的補(bǔ)助。從我國(guó)現(xiàn)狀看，主要集中于中西部的貧困地區(qū)。（2）深化省直管縣的改革工作。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，需要基層政府機(jī)構(gòu)在精簡(jiǎn)財(cái)務(wù)管理部門、提高資金管理效率的情況下，積極探索如何開發(fā)直管縣下轄的直管村經(jīng)濟(jì)，并做到點(diǎn)帶面，起到了領(lǐng)導(dǎo)和示范作用。最后的一點(diǎn)就是要按照基層實(shí)際情況，建立有針對(duì)的鄉(xiāng)村財(cái)政體制。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域?qū)嵭幸?guī)范分稅制，然后對(duì)縣內(nèi)各種財(cái)政收入和事權(quán)的劃分，并由各級(jí)財(cái)政收入的劃分，并由各自對(duì)本級(jí)開支負(fù)責(zé)。但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可采取批準(zhǔn)收支超分或給予相應(yīng)的比例資助管理制度。通過(guò)此方式，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的支出，滿足了人民群眾基本的需要。

2.4對(duì)基層財(cái)政實(shí)行精細(xì)化管理

就目前縣鎮(zhèn)財(cái)務(wù)實(shí)際情況而言，地方政府在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)所有權(quán)、預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政審批權(quán)和使用權(quán)的前提下，可采取"鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理縣監(jiān)管"、"村民用鄉(xiāng)監(jiān)管權(quán)"的管理模式。具體而言，需要在以下幾方面進(jìn)行實(shí)施：首先，在區(qū)縣財(cái)政局統(tǒng)籌指揮的下，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、實(shí)施、調(diào)整和管理，以及支付。然后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一核算，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算。此外，還包括專項(xiàng)資金管理、社會(huì)保險(xiǎn)籌集資金、管理國(guó)家資產(chǎn)等方面的工作。歸納起來(lái)，就是要實(shí)現(xiàn)由收支管理到綜合服務(wù)的轉(zhuǎn)變，所做一切都要為農(nóng)民提供更加直接、有效的管理和服務(wù)。

2.5清晰劃分基層財(cái)權(quán)與事權(quán)

根據(jù)目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，造成基層財(cái)務(wù)管理漏洞百出的根本性原因在于很多部門缺少對(duì)資金的有效控制與管理，同時(shí)還有承擔(dān)著超過(guò)能力范圍內(nèi)的事權(quán)。為了能夠更好的針對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行解決，一般所采用的手段是將財(cái)力和權(quán)利進(jìn)行明確劃分。具體可以理解為各級(jí)政府明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該在各級(jí)政府中分別承擔(dān)事權(quán)，然后通過(guò)法律的相關(guān)手段來(lái)確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)享有財(cái)力，這在一定程度上也解決了基層責(zé)任與資金使用之間的矛盾問(wèn)題，進(jìn)而更好的推動(dòng)基層的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)對(duì)于基層財(cái)權(quán)與事權(quán)的分割，能夠更加有利于民生建設(shè)與發(fā)展，將村、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不能事權(quán)歸入縣后進(jìn)行分割管理，另外再根據(jù)其具體情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)撥款。

3.結(jié)語(yǔ)

總體而言，在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，仍需加強(qiáng)對(duì)于基層農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)管理，針對(duì)其所暴露出來(lái)的各種問(wèn)題進(jìn)行有效解決，強(qiáng)化對(duì)其重視程度，加大對(duì)于基層財(cái)政管理體系的完善與優(yōu)化，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展更符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，只有這樣才能夠更好的推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。因此為了能夠更好的推動(dòng)我國(guó)基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，應(yīng)著力于財(cái)政管理體制的改革與創(chuàng)新，以國(guó)家相關(guān)政策方針為依據(jù)，堅(jiān)定不移的開展相關(guān)基層管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的基層財(cái)政管理工作，明確各部門的具體責(zé)任，從而有效帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，為我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的繁榮與昌盛奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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