土地權(quán)利與農(nóng)村空心化治理

譚亞男

【摘? 要】研究目的：分析合理配置土地權(quán)利激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)機(jī)會，增進(jìn)農(nóng)民福利，探尋農(nóng)村人口空心化治理路徑。研究方法：文獻(xiàn)分析法，理論分析法。研究結(jié)論： 我國農(nóng)村空心化治理要優(yōu)先保障土地的生產(chǎn)功能，激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，落實(shí)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，把握城市資本下鄉(xiāng)與人口返鄉(xiāng)的重大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，緩解和扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村要素朝向城市單向流動的局面。

【關(guān)鍵詞】土地權(quán)利;農(nóng)村人口空心化;農(nóng)村空心化;農(nóng)村土地制度改革

引言

農(nóng)村空心化是農(nóng)村勞動力、資本及其他生產(chǎn)要素大量流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村社會邊緣化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝的一種經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象。農(nóng)村空心化本質(zhì)上是農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移帶來“人走屋空”、新建住房向外圍擴(kuò)展而產(chǎn)生的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的不良過程。農(nóng)村人口空心化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度體系、城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異及其帶來的城鄉(xiāng)地域功能差異、農(nóng)村自身的資源稟賦與區(qū)位條件三者共同作用的結(jié)果。城鄉(xiāng)地區(qū)收入差異以及農(nóng)村非農(nóng)化遷移人口的城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異是農(nóng)村人口空心化產(chǎn)生的直接原因。在勞動力相對富余的農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)村最主要的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，人均耕地面積在農(nóng)村人口非農(nóng)化遷移初期起到至關(guān)重要的作用，人地矛盾驅(qū)使農(nóng)村人口進(jìn)行非農(nóng)化遷移。。土地是農(nóng)村最為豐富的生產(chǎn)要素，土地具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和公共屬性，土地的經(jīng)濟(jì)屬性決定了土地的經(jīng)濟(jì)功能，包括生產(chǎn)功能、生活功能、財(cái)產(chǎn)功能、投資功能、財(cái)政功能，乃至資本功能等。治理農(nóng)村空心化可以從激活附著在土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會著手，合理配置土地權(quán)利，盤活集體存量用地、顯化集體土地資產(chǎn)、增加產(chǎn)權(quán)收入。為農(nóng)村自主非農(nóng)化提供條件，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會，減少農(nóng)村人口流失，有效緩解農(nóng)村空心化。筆者從土地權(quán)利的視角出發(fā)，在揭示農(nóng)村空心化本質(zhì)的基礎(chǔ)上找尋治理農(nóng)村空心化的關(guān)鍵，以合理配置土地權(quán)利激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會作為切入點(diǎn)，探討農(nóng)村空心化的治理之策。

1.農(nóng)村空心化理論分析

哈丁 （Garnett Harlin，1968）在《The tregalyd the comom》一文中首先提出“公地悲劇”理論模型。公地悲劇是指具有使用上的競爭性但不具備，或者缺乏排他性產(chǎn)權(quán)的公共資源，被過度使用的情形。根據(jù)著名的“科斯定理”，我們可以認(rèn)識到，產(chǎn)權(quán)缺失或不明晰是導(dǎo)致“公有地悲劇”的重要原因。我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有，農(nóng)民依法享有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，無權(quán)對土地進(jìn)行處置抵押。在農(nóng)地使用上法律給予農(nóng)民個體選擇權(quán)，但這種有限的自由與 “集體”這一虛擬主體捆綁在一起?，F(xiàn)行法律既沒有詳細(xì)闡釋“農(nóng)民集體”這一概念，也沒有明確劃定農(nóng)民集體組織與農(nóng)民個體之間的利益邊界。農(nóng)民成為理論上的所有者，卻未擁有實(shí)際上所有者的權(quán)利，土地所有權(quán)在實(shí)踐中大多由地方政府和村干部集體掌控。工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市建設(shè)用地的需求日益高漲，農(nóng)地非農(nóng)化的土地級差收益與壟斷收益飛速攀升，豐厚的經(jīng)濟(jì)回報驅(qū)使政府與企業(yè)集團(tuán)合謀利用政治權(quán)力對農(nóng)地的非市場化侵占。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的首要前提是經(jīng)過政府合法征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，才能進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這一規(guī)定賦予政府對農(nóng)村土地合法處置的權(quán)力，政府在征地中掌握“話語權(quán)”。城鎮(zhèn)化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，城市的外延擴(kuò)張使得土地使用權(quán)得穩(wěn)定性難以保證，在集體失去監(jiān)管能力或監(jiān)管不到位的情況下 ，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊導(dǎo)致農(nóng)民無法有效限制政府征地的強(qiáng)制介入，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不對等引致經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不對等?！稗r(nóng)民集體”的虛化導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的虛化，失地農(nóng)民常被排斥在土地增值收益體制之外。上層政治權(quán)力主體與各類經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體給予農(nóng)民不成比例的過低的補(bǔ)償，農(nóng)地儼然成為不用“付費(fèi)”的“公地”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在解放農(nóng)村勞動生產(chǎn)力的同時，不僅沒有消除普遍公有制時的公地悲劇 ， 而且還進(jìn)一步加大了公地悲劇的范圍和程度 。FrancescoParisi等（2000）在前人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問題產(chǎn)權(quán)的二元性，認(rèn)為公地與反公地悲劇是偏離統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)的對稱性的結(jié)構(gòu)性的后果，是使用權(quán)與排他權(quán)不一致的后果，都是來自于多個所有者使用共同資源的私人和社會激勵的失調(diào)。相對于公地悲劇中資源使用過度而言，在集體產(chǎn)權(quán)下更容易因集體成員的排他性權(quán)利而使資源使用不足，從而發(fā)生反地公悲劇。農(nóng)村土地是多主體所有，土地主管部門、縣鄉(xiāng)政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農(nóng)民集體均有相應(yīng)的排他性權(quán)利。土地整治與土地復(fù)墾能夠提高土地利用率，但土地整治、復(fù)墾收益的利益歸屬難以確認(rèn)，土地排他性權(quán)利與使用權(quán)的沖突上升為利益沖突，土地權(quán)利配置不合理導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)，退出宅基地的動力不足。

2.結(jié)論與建議

土地作為總量有限、位置固定、不可再生的自然資源，其經(jīng)濟(jì)制度必須遵循土地經(jīng)濟(jì)學(xué)客觀規(guī)律，遵循產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)劃管制、公平保障的基本準(zhǔn)則。農(nóng)村土地制度改革要利用市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源再配置，重塑集體與農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)中關(guān)系，保障農(nóng)民基本的土地權(quán)利，將農(nóng)民收益分享根植于農(nóng)村土地質(zhì)量提升、農(nóng)村土地經(jīng)營效率提高帶來的收益增長之中。我國農(nóng)村空心化治理要優(yōu)先保障土地的生產(chǎn)功能，激活附著于土地上的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，落實(shí)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，把握城市資本下鄉(xiāng)與人口返鄉(xiāng)的重大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，緩解和扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村要素朝向城市單向流動的局面。合理配合土地資源與要素，為農(nóng)村留住人才的同時為返鄉(xiāng)人流創(chuàng)造適宜的“城歸”環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

[1]劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農(nóng)村空心化的地理學(xué)研究與整治實(shí)踐[J].地理學(xué)報，2009，64（10）：1193-1202.

[2]陳坤秋，王良健，李寧慧.中國縣域農(nóng)村人口空心化——內(nèi)涵、格局與機(jī)理[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2018（01）：28-37.

[3]勞昕，沈體雁. 基于人口遷移的中國城市體系演化預(yù)測研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2016 （6）： 35-47.

[4]朱道林，李瑤瑤.農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)考察[J].中國土地科學(xué)，2018，32（03）：1-5.

[5]龍花樓.論土地整治與鄉(xiāng)村空間重構(gòu)[J].地理學(xué)報，2013，68（8）：1019-1028.